現行“一行三會”的協調監管機制存在著不適應我國金融業發展的矛盾，亟需對現行金融監管體制進行進一步的改革和完善，以有效防范系統性風險和應對金融跨界融合趨勢
對話動機
近年來，我國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這對現行的分業監管體制帶來重大挑戰。
10月29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過會議公報，提出“改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”。基於此改革方向，我國未來將構建怎樣的金融監管框架？將對金融法律帶來怎樣的影響？《法制日報》記者就此與中央財經大學法學院教授、金融法研究所所長黃震進行了對話。
對話人
中央財經大學金融法研究所所長 黃震
“金融監管框架”是關鍵詞
記者：黨的十八屆三中全會就加強金融監管提出了“完善監管協調機制”的改革任務。十八屆五中全會公報中有關金融監管改革的表述則是，“改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”。這種表述的變化是否體現了中央對於改革完善金融監管的思路？
黃震：是的。近年來，在互聯網金融等金融“新勢力”迅猛發展的情況下，特別是頻繁顯露的局部金融風險比如資本市場的劇烈波動，顯示了現行“一行三會”(中國人民銀行、証監會、保監會、銀監會——記者注)的協調監管機制存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾，亟需對現行金融監管體制進行進一步的改革和完善，以有效防范系統性風險和應對金融跨界融合趨勢。
記者：正是在這種背景下，所以才有了這次金融監管框架的提法。
黃震：是的。五中全會公報關於金融監管改革表述的22個字當中，“金融監管框架”是關鍵詞，尤其是對“十三五”期間，金融監管必須守住不發生系統性區域性金融風險這個底線，否則，互聯網金融、金融創新有可能出現一些風險事件，影響我國的金融安全。
因此，我們必須加強金融監管體系的建設，改革和完善金融監管框架，應對互聯網金融等的發展。
協調監管難以適應新業態
記者：近年來，我國金融體系出現了深刻變化，金融市場迅速發展，新興金融業態爆發式增長。比如，商業銀行混業經營步伐加速，非銀行金融機構和非金融企業紛紛搭建混業經營平台，不同金融機構在業務層面的差異越來越小。這是否就是五中全會公報中所說的“現代金融市場”？
黃震：現代金融市場應該是一個多層次的金融市場。現代中國金融市場的主要問題是金融資產還過於集中在銀行體系。除此之外，金融市場還包括資本市場，就是証券市場，還有很大的發展空間。還有保險市場，到現在還沒有能夠跟實體經濟相匹配、跟社會的需求相匹配。還有現代互聯網金融影響下整個創新金融體系，而且這個體系可能形成更多的金融板塊，比如說股權交易市場、眾籌市場等。
現代金融市場也需要重新規劃和調整，引導現代金融市場朝著有利於實體經濟和中小企業融資等方向去發展，使金融結構多元化，建立金融生態，從功能上可以有助於國民經濟協調發展，緩解中小企業融資難。
記者：“一行三會”監管格局是歷史形成的。1983年9月，國務院決定中國人民銀行從1984年1月1日起專門行使國家中央銀行的職能。為統一監督管理全國証券期貨市場，1992年10月，証監會成立。為統一監督管理全國保險市場，1998年11月，保監會成立。為統一監督管理金融機構，2003年4月，銀監會成立。
根據十八屆五中全會公報，金融監管框架需要與現代金融市場相適應，這就意味著現代金融市場對現行金融監管體系形成了沖擊。
黃震：我們現在的金融監管體系就是分業監管的格局，而分業監管造成了監管中間存在大量空白地帶。
2000年，央行、証監會和保監會確定三方監管聯席會議方式。銀監會成立時，銀監會、保監會與証監會又就金融監管方面確立了分工合作框架與協調機制。2013年8月，國務院以文件形式確定建立由央行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，同時確定聯席會議重點圍繞金融監管開展工作。
不過，監管實踐說明，現行協調監管難以彌補分業監管體系，這是一個主要的問題，特別是互聯網金融興起以后，跨平台、跨行業、跨部門的互聯網金融形態，監管機構如何進行分工協作？
監管需應對跨界混業趨勢
記者：根據十八屆五中全會公報的表述，我國將打造怎樣的金融監管體系？
黃震：首先，是對於金融市場的規范，我們可能用更多的包容性方法納入創新性金融，不可以讓它游離於監管之外。其次，我們對於監管體系的組成部分可能要進行調整，不是講增加一個什麼部門，而是要進行整體結構性的重建，要從分業監管到綜合監管。過去的各管一段到協調監管再到綜合監管，過去以機構監管為主到現在的混業監管，這也是一個結構性調整。最后，中央和地方的金融監管框架也需要進一步完善。
記者：有學者建議成立中國金融管理委員會，實現金融業的綜合監管。“十二五”期間，“一行三會”合並、成立類似金融穩定委員會等“大一統”機構也曾被熱議。對此，您的看法是什麼？
黃震：我覺得要看中央對於深化金融體制改革的目標。如果建立這樣一個委員會，還是作為一種協調機制，可不可以應對當前金融業態的跨界、混業、綜合趨勢？我覺得要進行評估。
中央已經提出了“十三五”期間金融體制改革的方向，我的建議是，採用多頭管理方案，在此基礎上組建更具有權威性的統籌監管機構，加強協調監管的掌控力度，健全符合我國國情和國際標准的監管規則，實現金融風險監管全覆蓋，防止發生系統性區域性金融風險。
証券法等法律亟需修改
記者：如果要實現五中全會公報提出的改革目標，我們是否需要制定或修改哪些金融政策或者金融法律？
黃震：現在提上日程的法律，包括証劵法和商業銀行法。
以商業銀行法的修改為例，互聯網環境的改變，導致銀行的經營模式發生變化，特別是靠存貸差賺錢這種盈利模式發生變化，銀行營業網點、基礎設施都會發生巨大改變，商業銀行法修改時要考慮這種變化。
除此之外，應該將金融創新納入法律范疇，比如，怎樣讓民間資本更加低門檻進入金融行業等，需要更高的立法智慧，運用法治思維來解決，包括制定和修改其他相應法律，比如圍繞保險法等法律，盡快完善基礎制度方面的配套法規，包括金融消費者保護制度、個人征信條例等。
在實踐中，7月18日，中國人民銀行等十部委正式發布《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》。這是我國互聯網金融發展的第一個專門的綱領性文件，系統、全面地傳達了互聯網金融的頂層設計規劃、框架、要求和原則，意味著互聯網金融進入了規范發展的新階段。
記者：我們注意到，保監會出台《互聯網保險業務監管暫行辦法》，接著，央行發布了《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》征求意見稿。
黃震：因為互聯網金融的創新會更加日新月異，創新的平台、產品、業態會越來越多，我們的監管也要與時俱進，監管政策應該更多地採用柔性監管，而不是剛性監管，發展行業協會等社會組織，作為政府與市場之間的緩沖地帶。在互聯網金融領域、創新金融領域需要推行“軟法治理”。調整現有分業監管模式，實行協調監管。
我一直倡導對互聯網金融要進行法治化的規范，提出十六個字“軟法先行、硬法托底，剛柔相濟，混合為治”的思路，保証互聯網金融在有底線的基礎上進行創新。從軟法開始，制定地方性規范和法規，然后逐漸提升規范層級，最終上升到國家立法層面。記者 陳磊
