日本國資國企改革經驗與問題

日本與國有企業相關的法律概念是特殊法人、特殊公司（本文重點研究國家經營的特殊公司及其資產管理）。據OECD報告，日本已成為世界上國企數量極少的國家，目前國有控股公司僅剩下日本郵政股份公司。

日本國資國企基本情況

1.國有資產按照嚴格的法律分類實行分類治理

根據日本《國有財產法》規定，國有資產分為行政資產和普通資產兩類。行政資產是直接用於行政目的的資產，分為公用資產、公共用資產、皇室用資產和企業用資產。普通資產指行政資產以外的一切國有資產，包括政府出資（向行政法人、NTT股份等出資）、為駐日美軍設施提供的資產、租借給地方公共團體等的綠地及道路等資產、未被使用的國有土地及其他資產。本文重點研究政府出資的國有企業資產。

行政資產和普通資產的區別在於行政資產除極少情況外，不可作為私權對象，而普通資產可作為國有私有物。因此，在管理上不同，行政資產是實現行政目的的必要物質手段，其管理權在各省廳，而普通資產具有財政資產性質，由財務省統籌管理，下設分支機構。

2.政府出資的國有資產少

2010年底，日本國有資產總額為101.2萬億日元（不包括會計法的管理對象，如國有現金、儲蓄等，也不包括物品管理法的管理對象，如辦公設備與必備品等），行政資產和普通資產分別佔30%和70%。其中，政府出資的國有資產僅佔22%，即向日本政策金融公庫、日本郵政、NTT、JT等20家特殊公司法人出資佔比，日本國有企業基本被民營化，國有經濟布局集中在社會基礎設施。

3.地方公營企業承擔地方公共服務

由日本地方政府出資的企業叫公營企業（又稱地方供應企業），主要集中在供水、公交、醫療服務領域，它們基本壟斷了日本民用和工業用水服務。日本地方公營企業決算規模相當於地方政府普通會計財政支出的20%。

日本國資國企管理體制

日本建立了法制化的國有資產管理體制，國有資產主要依據《國有財產法》和《財政法》進行監管。根據《國有財產法》規定，各省廳負責其管轄領域的行政資產管理，財務省負責普通資產的監管和處理，同時統籌管理國有資產。

對國有企業按照特殊企業實行“一企一法”監管。上世紀80年代，除都市再生機構（日本住宅公団、住宅·都市整備公団等）改為獨立行政法人外，其他公營企業均改為特殊公司法人。財務省是政府出資人的主要代表，並作為國有資產管理部門，負責經營預算和決算，具體業務管理由相關部門負責。特殊公司法人首先與私營企業一樣，必須遵守《公司法》及上市公司相關法律﹔同時，日本根據行業特點和企業經營情況，對每個國有持股企業制定了專門法律，進行監管。如日本郵政股份公司主要依據《郵政公司法》經營，規定總務省監管日常業務，其中銀行和保險業務同時還接受金融廳監管，財務省是其股東。

國有上市公司也受到主管部門監管。如：2001年JR三家公司整體上市后，理論上不再受JR公司法限制，但國土交通省“為了確保鐵道業務使用者的便利性、維持適當的利用條件以及確保區域經濟和社會健全發展”，公布了《本州三公司注意事項指南》，對其經營業務繼續擁有指導、勸告和命令的權利。

日本國企改革的經驗和問題

日本一直肯定國有企業的“公共性”作用，因此國企改革始終堅持確保“公共性”的原則。國企的“企業性”差是國企改革的重要原因，它是由於經營體制造成的。

（一）國企改革的經驗

1.民間直接參與制定改革方案

如以行政改革（含國企改革）為目的，1981年設立第二屆臨時行政調查會議（簡稱臨調），作為內閣總理大臣咨詢機構。臨調委員由財界代表、工會代表、傳媒代表、學者等組成，提出的三公社民營化和合理化方案成為日本國企改革的主要參考依據。

改革方案求穩。如臨調方案進行了為期兩年的事前調查和研究。同時，在改革方案設計上堅持穩步推進原則。如對JR採取先易后難、分類改革，對分拆后的本州三家好企業先進行民營化改革，而對條件差不能盈利的企業，採取基金收入彌補收支不平衡辦法。

2.堅持“一企一法”改革

日本國企改革會針對每個企業制定專門改革法及相關配套法律。如JR民營化改革依據日本國有鐵道改革法及促進國有鐵道清算事業團員工再就業特別措施法等一系列法律施行，通訊改革依據電氣通信改革三法進行，即《日本電信電話股份公司法》（NTT法）《電氣通信事業法》《電氣通信相關法》，JT民營化依據的是日本煙草產業株式會社法等。

3.業務分拆、上市減持國有股是國企改革的基本路徑

過去的做法是首先按照地區或業務進行分拆，組建新公司，形成內部競爭﹔成立控股公司，發揮集團協同效益﹔上市實現國有股減持和資本流通。如JR按地區分拆成六個地區性客運公司和一個全國性貨物公司，2001年三家公司實現了整體上市。NTT公司通過國內整體上市和國外上市減持國有股，目前政府和公共團體持股僅佔32.51%，上市前對業務進行重組和分拆，分別於1988年和1991年成立了NTT數據和NTTdocomo，1999年將NTT股份公司改組為控股母公司，並按地區將固話業務分拆為NTT東日本、NTT西日本和NTT長途公司。

4.妥善解決遺留問題

如JR成立國鐵清算事業團等兩個存續公司專門負責處理遺留問題。具體做法：一是分類實施債務繼承。在不妨礙新公司財務獨立的原則下繼承債務，對經營基礎差的公司可不再承擔債務，由存續公司繼承大部分債務，其余債務由盈利能力強的企業分擔。二是債務資金來源依靠土地出讓金和股票出售收入，不足部分由國家財政補貼。三是進行人員分流。對剩余人員一部分實施早退計劃，一部分通過培訓實現再就業。

5.確保公共服務

日本採取的一般做法是在法律上明確規定企業履行公共服務的責任和義務。如《NTT法》和《電氣通信事業法》明確規定，電信事業公共性責任由“絕對責任”變成“相對責任”，因此電信服務普遍性基本沒有受到民營化影響。

（二）改革的難題

1.遺留問題的妥善處理

日本國企改革的債務問題未得到徹底解決，大量裁員造成了失業人數的增加，轉崗浪費了多年來積累的工作經驗。

2.市場與公共服務的關系

市場投資和公共投資的關系處理。民營化后的企業，為了確保經營的穩健，往往對投資額和方向進行嚴格控制，投資目的更多是為了改善服務和增加收入，而不是實現公共基礎設施的保障等公共目標。如改革后的JR各公司注重改善車輛等設施的市場投資，發揮不了公共投資作用。此外，在確保均等化公共服務方面，市場化會出現經濟落后地區公共服務供給不足問題。如日本三島鐵路運輸低密度區域的經營出現更加困難的例子。

3.新運營模式的創造

日本對營利性差的公共服務，改革后沒有找到更好辦法，仍然採取過去的內部轉移支付方式。如貨物運輸依靠租用客運鐵路公司的鐵路線路，租金按照加成辦法確定，即貨物運輸費加上百分之一佣金支付給客運公司，這意味著客運補貼貨運問題仍未得到解決，沒有實現市場化運營。

日本郵政改革案例

日本郵政事業創辦於1871年，原隸屬於郵政省。1997年橋本內閣將“郵政三事業（郵政、金融、保險）”作為一體，組成郵政事業廳，並在2001年省廳重組時，編入總務省。2003年更名為郵政公社。2005年小泉內閣通過郵政民營化相關六部法律，2007年10月實施，改組成立控股公司日本郵政股份公司（簡稱日本郵政），分拆成立四個下設全資子公司郵便事業股份公司（簡稱郵便事業）、郵局股份公司（簡稱郵局）、股份公司郵政儲蓄銀行（簡稱郵政儲蓄）、股份公司簡易生命保險（簡稱簡易生命保險），實現了郵政民營化的重要一步。2011年郵政郵儲、簡易生命保險公司上市。2012年對郵政民營化法案和經營體制進行進一步調整，郵便事業與郵局合並，成立了日本郵便股份公司（簡稱日本郵便），形成了目前的1+3集團組織結構體系，2015年10月擬實現集團整體上市。

（一）郵政民營化的改革方案

進入21世紀后，在日本“官改民”大背景下，以及郵政業務不斷萎縮和舊郵政體制阻礙國際競爭等原因，郵政民營化被提出來，郵政民營化意味著郵政業務從政府直營向企業自主經營轉變。改革最終實現的具體目標是：發揮市場作用，有效利用郵政儲蓄（佔日本全部儲蓄額的1∕3以上）和簡易保險資金﹔減少1∕3公務員隊伍，減輕國民負擔（2004年日本國家公務員97萬人，其中原郵政公社約28萬人。郵政公社不繳納所得稅、法人稅、法人居民稅、法人事業稅、登錄許可稅、印刷稅等）﹔減持國有股，實現財政重建。

日本成立了郵政民營化委員會，它是郵政民營化改革的監督機構。由於汲取了過去民營化的改革經驗，改革方案更加明確了政府監管與企業自主經營的關系，重視處理好公共服務與市場的關系，注意動態調整改革方案，以處理好企業發展和改革的關系。

1.實行全面監管的國有資產管理體制

政府對公司進行雙層監管。日本財務省作為政府出資人代表，直接持有母公司日本郵政100%的股權（今后減持50%以下），而子公司股權由日本郵政直接持有。在監管上，按照業務及重要程度實行分類分層監管。總務省作為業務監管主管部門，負責母公司及核心子公司的日常業務監管，但金融業務的子公司同時要接受金融廳監管。重大事項除總務大臣審批外，還必須經過總理大臣審批。需經總務大臣審批的事項具體有：從事郵政法規定以外的業務﹔涉及集團和核心子公司股權變化或變更，如出售、增資擴股﹔集團和核心子公司董事會及監事會和會計監察人選的任用和解聘﹔集團經營年度計劃﹔集團和核心子公司利潤分配及處理，企業合並、分拆、解散決議﹔郵政費用的制定。

集團母公司日本郵政的定位是控股公司，主要發揮業務戰略調整作用，具有以下職能：行使股東權益﹔對各業務子公司的經營管理和業務進行支持﹔制定業務子公司的年度經營計劃基本方針﹔子公司董事會及監事會人選的任用和解聘。

2.健全內部經營體制

2007年按照業務將郵政公社分拆成郵便事業、郵局、郵政儲蓄、簡易生命保險四家專業子公司和母公司日本郵政組成的1+4公司體制，另外為了管理金融業務，成立獨立行政法人郵政儲蓄簡易生命保險管理機構。2012年郵便事業與郵局合並成立日本郵便，變為1+3公司體制。

完善公司治理結構，強化內外監督機制。體現在：首先建立獨立審計制度。設立監事會強化審計的獨立性，監事會由三名成員構成，其中兩名是法律和財務專業的外部監事，成員由股東大會任命，它直接向股東大會報告，主要職責是審查董事會和會計委員會提交的報告，出席重要經營會議等。下設監事室，負責日常事務。另外，建立內部監察體制。集團層面設立了由90人組成的內部監察部門，同時在50個地區設立了監察室（973名），主要對經營活動完成情況及內部管理體制的適當性和有效性進行檢查和評價。其次，實行外部董事制度，外部董事佔董事會的一半以上。第三，設立執行董事制度，使經營執行層和戰略決策層有機分離。在總經理職務下設立由執行董事組成的“經營會議”，負責日常重大經營事項的決策﹔下設風險管理、社會責任等五個委員會。第四，依法建立信息披露制度，提高經營透明度。除按照上市公司標准對企業經營狀況進行披露外，還公布未來經營風險等信息。

3.上市減持國有股

要求盡早出售金融業務股份，2012年對“2017年9月30日前全部出售郵政儲蓄和郵政保險股份”政策有所調整，不對出售期限進行硬性要求。要求出售日本郵便股份，但規定政府持股不得低於1/3，為確保公共郵政服務和窗口業務，對出售期限沒有具體規定。實現母公司日本郵政整體上市，要求股權保持1/3以上。

4.確保郵政公共性

主要指確保為國民提供三種郵政普遍服務。日本是世界上重視金融普遍服務的極少國家，過去政策規定的普遍服務對象隻有郵政服務，2012年擴大到郵儲和簡易人壽保險。同時更加強調發揮郵政的公益性與區域性服務作用，希望通過新途徑使當地郵局儲蓄服務於當地經濟，並努力解決山區等人口稀疏地區居民利用金融服務不便等問題。

《日本郵政法》明確要求日本郵政提供郵政服務、簡易儲蓄、匯款及債權債務決算等郵儲服務和簡易利用生命保險服務，並對普遍服務標准提出了“使用者能簡便利用、郵局統一服務內容、在全國各處均能利用”的要求。《郵政民營化法》特別規定要為24個邊遠村鎮提供普遍服務。另外，對郵局設置標准也進行了規定，如在任何一個市町村必須設置一個以上郵局，對人口稀疏地區要維持民營化前水平，郵局必須設在地區居民容易使用的位置等。日本是世界郵局網絡（郵局數24500個）最發達的國家，郵寄天數達標率為98%，是世界最高。

目前，日本普遍服務費用主要由企業承擔。對這種不完全合理的局面正在討論，有兩種建議：一是普遍服務費用由政府直接負擔﹔二是採取租稅等特別措施確保受托者普遍服務業務的開展。與第一種建議的直接補貼方式相比，第二種建議更具可行性，還可對根據郵局客觀經營條件的好壞採取差異化政策。

（二）改革階段成果和挑戰

郵政民營化使集團經營狀況得到改善。銀行和保險收益大幅增加，純利潤佔比提高，2009年佔比達到82%。集團收益增長趨於穩定。為稅收做出貢獻，如2009年上繳法人相關稅3253億日元（改革前不上繳）。業務結構得到調整，為解決獨立生存能力，在郵政民營化委員會建議下，並兼顧同業民營企業利益，開展了新業務。如整合內外物流資源，建立新的物流體系，開展國內國際新物流業務﹔與地方銀行合作，建立新的金融體系，共同開發金融新產品，並與全國銀行數據通信系統對接，實現金融資源共享﹔與IBM合作，建立新的信息平台，利用郵政保險客戶資源，建立了健康管理生活管理信息系統。

未來面臨產業轉型發展的挑戰：一是傳統郵政收益的確保。受互聯網經濟的影響，近年郵政投遞量、郵政存款余額、保險合同量均不同程度下降，整體收益惡化，2013年以后收益略有改善。另外，郵政業務的公共性決定其低收益性，依靠儲蓄和保險委托業務生存的局面難以根本改變。二是金融創新產品的開發。目前郵政儲蓄主要產品仍是國債，資產運營的多元化和為地方經濟服務是最大課題。保險新產品的開發也是當務之急，目前超低利率儲蓄型產品的魅力下降，主力產品養老保險業務在萎縮。

作者單位分別是國務院發展研究中心�北京外國語大學