混合所有制經濟發展與法治中國建設

發展混合所有制是實現各種所有制資本共同發展的有效途徑。黨的十八屆三中全會提出，“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利於各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。” 但是，推進混合所有制的實踐中，仍然面臨著很多問題，制約著這一制度功能的發揮。其中，法治建設不健全就是其中重要的因素之一。當前如何通過法治建設，強化法律支持，保障混合所有制經濟健康發展是關乎混合所有制改革順利推進的根本因素之一。

混合所有制經濟發展的制度基礎是法治

（一） 法治中國建設的主要內涵、基本要求及其重要意義

通俗而言，法治中國是指法治是中國整個國家運行的基礎，是從事各項活動的基本准則，國家、政府和社會各項事務均在法治框架之下運行。建設法治中國，是自黨的十五大確立依法治國的基本方略，總結長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來我國社會主義法治建設的實踐基礎上，在中國特色社會主義發展的新時期，習近平總書記代表黨中央提出的一個新的法治建設目標。它是集依法治國、依法執政、依法行政和法治國家、法治政府和法治社會於一體的新要求。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確將“推進法治中國建設”確立為我國新時期法治建設的新目標，進一步提出，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設。深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對社會主義法治建設做出了更為具體的部署，提出了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，科學立法是法治中國建設的前提，嚴格執法是法治中國建設的關鍵，公正司法是法治中國建設的保障，全民守法是法治中國建設的基礎。

一是推進法治中國建設是實現全面建成小康社會的重要內容。黨的十八報告提出了到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標，在對這一目標的具體要求中，明確提出了依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。因此，推進法治中國建設是全面建成小康社會的應有之義。

二是推進法治中國建設是全面深化各方面改革的基本方向和法治保障。黨的十八屆三中全會對全面深化改革的重大問題進行了詳細的部署，提出了全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，而推進法治中國建設，提升依法治國能力，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，由此十八屆三中全會在部署全面深化改革的若干重大問題時，獨立成篇地提出了推進法治中國建設任務，並做了明確部署。

三是推進法治中國建設是全面提升黨的執政能力和執政水平的必然要求。《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》指出，“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，採取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”可以看出，培養和提高黨員干部尤其是領導干部運用法治思維、法治方式治國理政的能力，是關系加強黨的執政能力建設和領導干部執政水平的一項極為關鍵的重要工作。同時，如前所述，推進法治中國建設，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設，而這正是提升黨的執政能力和執政水平的重要要求。

（二）法治建設對混合所有制發展的重要意義

一是法治建設要求的科學立法為混合所有制經濟改革提供法律基礎。習近平總書記曾指出，凡屬重大改革都要於法有據。要推進混合所有制改革，必須有與之相適應的法律和政策支持。到2010年底，中國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。 但是，混合所有經濟的發展仍然面臨著規則不完善的問題，仍然需要加強相關的法律建設，為公有資本與非公有資本的融合發展提供法律基礎。

二是法治建設要求的法治政府與依法行政以及公正司法將為混合所有制經濟發展提供重要保障。法律的制定與完善是第一步，法律的落實將更為重要，法的生命在於被賦予真正意義上的實施。2010年10月10日，國務院《關於加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）指出：“切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力。”混合所有制經濟是“公有資本與非公有資本的融合”，既有國有資本流失的擔心，同時非公資本也有資本被吃的顧慮，混合所有制的發展不僅僅在於有無法律，也決定於這些法律能否得以真正意義上的實施，取決於這些法律能否通過執法和司法過程真正發揮作用。當前在一定范圍內一定程度上存在的“全面立法、普遍違法、選擇執法”的現狀，即使在法律建設較為健全的情況下，非公資本的憂慮仍然難以消除，通過法治中國建設，真正消除“權大於法、言大於法、領導大於法”的現象，從根本上消除非公資本參與混合所有制的顧慮，將是混合所有制經濟發展的重要環節。

三是法治中國建設所要求的法治思維和全民守法將為混合所有制經濟發展奠定社會基礎。公有資本與非公資本的混合，主要是在法律的框架下，通過一定的契約形式來體現，雙方都對另一方的履約預期大打折扣，特別是非公資本由於歷史原因，處於相對弱勢的地位，對履約的擔心更為嚴重，影響最終的談判協議的達成。通過法治中國建設，形成全民守法的社會氛圍，養成遵紀守法、依法辦事、依法維權的習慣，推動全社會樹立法治意識，將為混合所有制經濟發展奠定更為堅實的社會基礎。

混合所有制經濟發展與法治建設不健全的矛盾分析

首先，保障資本公平競爭的法律法規制度不完善，影響各種資本參與的積極性。在推進混合所有制經濟發展中，面臨的一個重要問題就是民營資本參與的積極性不高。在現有的制度框架下，民營企業和民營資本的憂慮便是，民營經濟是否能在現有法律框架的保護下，和國有經濟享有真正平等的權利？如果民營資本對參與混合經濟的未來沒有一個較為准確的把握，民營資本面臨的問題主要表現為：一是隨時處於資本被吃的擔心，自己的產權得不到有效保護，二是擔心限制准入的問題。民營企業在市場准入方面從禁止到“被允許”，從“被允許”到逐步擴大，投資環境有了較大改善，投資領域也得到逐步開放，但是從實際發展現狀來看，某些行業、產業和市場對民營經濟開放的制度性障礙並未從根本上消除。針對民間資本投資的壁壘仍然大量存在，即使在已經開放的領域，地方或者部門保護主義、行政審批難、出口商品難獲得經營配額許可証等非制度性因素為民營企業市場准入設置了諸多障礙，根據中國社會科學院民營經濟研究中心2012年對754家民營企業的調查顯示，620家認為民企在市場准入方面存在不公平待遇，約佔82.23%。三是擔心政策朝令夕改，今天准許進入，明天可能面臨隨時被踢出局的危險，資本的收益權得不到充分保障，無法與國有資本公平分享投資的收益。

其次，混合所有制經濟發展直接相關的法律尚需統一設計與細化。法律的實施細則直接關乎混合所有制推進的效果。在以前推進混合所有制經濟發展過程中，在憲法的指導下，不同部門確立了一些相關的制度，但較為零散，並且很多混合所有制經濟的具體制度安排主要散布於一系列立法解釋、司法解釋以及部門規章、地方法規之中。目前存在的問題，既有法律實施規則尚需細化和統一設計的問題，也有一些法律存在過時，或相互間沖突矛盾的情況，需要及時清理的問題。根據中國社會科學院民營經濟中心課題組2015年的調查顯示，在針對“在混合所有制改革中面臨的最嚴峻法律挑戰”的問題，回收的569份有效問卷中，88%將“法律規則不明確”作為選擇之一。

第三，如何在法制規則的前提下，構建合理的治理機制，激勵民間資本參與混合所有制發展。國有企業和民營企業具有不同的治理機制和決策模式，在成立混合所有制企業以后，勢必面臨著治理方面的沖突，如果混合之后的企業沒有相應的實質性管理，構建的董事會、監事會僅僅是名義上的，只是走走過場，參股進來的民間資本隻有分紅權、沒有話語權，甚至還是政企不分，那麼民間資本的注入就不可能成為激發潛能的“活水”，並且民營資本的參與積極性也勢必會受到影響，混合所有制的推行就不可能順利。根據中國社會科學院民營經濟中心課題組2015年的調查顯示，在針對“從企業層面，在選擇參與混合所有制改革前，最關注的是哪方面的法律”的問題，回收的569份有效問卷中，52.4%選擇了治理結構方面的法律。

第四，法治思維不強，全社會尊法、守法、嚴格執法意識缺乏，影響法律規則的嚴格執行，從而影響到混合所有制的規范推進。法治思維就是將法治的諸種要求運用於認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基准的邏輯化的理性思考方式。中國有著幾千年的封建“人治”傳統，積累了豐富的管理理念和管理方法，至今仍有巨大慣性，致使長期以來普遍缺乏法治思維，各個環節不尊重法律的形象相當普遍。具體來看，混合所有制的推進，主要是國有資本與民間資本以合法契約的形式，在法律的框架下，確立合作關系，明確相應的權利與責任義務，雙方必須具有嚴格的履行契約精神，遵守相關的法制規則，但是在現實情況中，一方面，國有資本擔心民間資本長期以來的規范管理不夠，存在法治意識淡薄，不遵循法律規則，出現不履約的潛在風險，影響到混合所有制的順利推進﹔另一方面，民間資本擔心國有資本由於長期以來形成的政企不分，國有企業管理者的權力沒有受到嚴格制約與公開監督，出現不按規定辦事，越權管理，並且滋生貪污腐敗現象的情形，從而影響資本的運營效率。另外，監督執法部門的執法不公正情況仍大量存在﹔法制政府建設仍然較為滯后，存在審批手續過多﹔政府官員行為有待規范，“吃拿卡要”現象仍然較多﹔“亂收費、亂罰款、亂攤派”等依然存在等不合理現象，都會影響到混合所有制的規范推進。

第五，企業法治隊伍建設相對滯后。當前一些企業，特別是民營中小企業，對法制規則不熟悉，對法律的知識了解的較少，了解的渠道也較少。根據中國社會科學院民營經濟中心課題組2015年的調查顯示，回收的569份有效問卷中，在針對“企業了解相關法律規則的主要渠道”中在面臨“網絡、報紙等媒體”“專業律師事務所”“法律顧問”“其他”的多項選擇中，僅僅選擇通過網絡、報紙等媒體的佔到18.8%。另外，民營中小企業對法律不夠重視，法治隊伍建設較為滯后。根據上述同樣樣本的調查顯示，其中28.8%的企業沒有專門的法律相關部門或聘請法律顧問。

加強法治建設，促進混合所有制經濟健康發展

為了促進混合所有制經濟發展，必須以保護產權、維護契約、平等交換、公平競爭、有效監管為基本的導向，加強法治建設。

（一）不斷完善混合所有制發展的相關法律，建立促進各種資本公平競爭合作的制度保障

要想順利推進混合所有制經濟發展，必須提升民營資本參與的積極性。問題的關鍵是，在完善法律保障民營經濟發展的同時，能夠保証現有的法律能夠真正地保護民營企業和民營企業的利益，讓民營資本放心進入，並享有和國有經濟平等的權利。第一，完善產權保護制度。產權是所有制的核心。應根據十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，進一步完善以公平為核心原則的產權保護制度，建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人的財產權保護。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保証各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟。第二，清理和修訂影響民間投資活力的行政法規、部門規章及制度，制定清晰透明、公平公正規則，比如在一些競爭類領域的民營企業的股權比例限制問題，即民營企業涉及的比例不能超過多少等，應該對這些限制予以取締，為各類所有制主體平等參與混合所有經濟發展提供法律基礎和保障。另外，允許並鼓勵社會資本按照“非禁即入”“法無禁止皆可為”的原則參與到各個行業的投資中。

（二）注重混合所有制經濟發展的法制規則的統籌與細化設計

為了更好推進混合所有制規范發展，根據新變化、新問題，制定、完善與混合所有制經濟有關的法律法規，以法治精神與法律規范保障混合所有制經濟健康發展，既要注意統籌設計，又要注重細化設計，解決法制規則不明確的問題。具體來看，系統設計混合所有制發展所需的相關規則，一方面要清理不適應混合所有制經濟發展的陳規舊法，化解法律沖突，另外，要有針對性的完善細化相關的法制，使得混合所有制的具體操作有章可循，避免產生不必要的糾紛。如在法律層面必須對混合所有制經濟進行明確界定，明確有關各方的地位與權責。針對不同的企業類型，如公益、非公益，服務類、功能類、競爭類等，究竟如何劃分便於監管、更能激發企業活力等，都應在法律層面確定下來。以及不同的企業類型中，國有資本與民間資本的結構如何確定等，同時員工持股等管理辦法，都應該通過法律規范進一步確定下來。在條件成熟時，考慮制定專門的混合所有制經濟促進法律。

（三）以《公司法》為基礎，建立合理的混合所有制的管理治理機制

為了加強混合后公司的管理，提升公司治理的水平，最為核心的是真正按照《公司法》的規范，建立現代企業制度，完善法人治理結構，靠制度來公開透明地管好人、管好事、管好資，讓各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。具體來看，必須特別強調《公司法》的嚴肅性，混合所有制企業是法人財產權的公司，國有股權和非公股權都是平等股東，股東合法權益都應受到公平的法律保護，防范“國資流失”或“民企被吃”，同時在司法實踐中對相關案例做出公正判決，維護雙方的平等地位和相關方正當的合法權益。另外，還要根據混合所有制推進中面臨的問題，不斷完善《公司法》，提供更好地規范指導。

（四）各方相關主體要樹立法治思維，善用法治方式，防止相關法律隨意被踐踏，建立全社會良好的法制環境

法治思維是規則思維，法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。針對目前存在的法治思維缺失的問題，必須培育相關主體建立依法辦事、照章辦事的行為方式。具體來看，對於國有資本與民間資本合作的雙方，應該強化遵守契約的精神，以合同約定辦事。對於公司的管理人員而言，要提升按照《公司法》的規定辦事，按照法律規定明確自身的權利和義務，遵守相關的合法程序，避免過度用權，產生權大於法的現象而造成腐敗問題。對於相關的監督執法部門，要求嚴格公正執法，規范自身的行為，真正做到把權力關進制度的籠子裡，杜絕權力尋租現象。

（五）構建企業的法治隊伍，拓寬獲取法律支持的渠道，提升企業法治水平

針對我國企業普遍存在法治隊伍建設滯后的問題，特別是對於民營中小企業更是如此，從企業成長的歷程來看，一般在企業成立初期，可能對法律的重視程度不夠，缺乏專門的法律人才，應該按照十八屆四中全會的要求，在企業內部強化法律意識，應重視企業的法律人才的培育與引進，要加強法律知識的培訓，鼓勵有條件的企業組建專門的法律部門，對公司的相關合約等進行合規性檢驗，條件不允許的也應該聘請專業的法律顧問，防止出現不懂法而產生不必要的損失。（參考文獻略）

作者單位：國務院發展研究中心辦公廳