探究制度得不到遵從的原因

“一把手”用“任性”的權力破壞制度。黨的“一把手”對其他黨員干部的行為具有示范作用，形成一種上行下效的影響力。“一把手”是否遵守黨紀法規很大程度上影響了黨和國家的命運，制度治黨關鍵在於用制度管治黨的“一把手”。2014年廳級落馬官員密集，公布的400起因涉嫌嚴重違紀的案件中，有近四成屬於一把手。制度的制定與廢止憑個人喜好，有的干脆將制度生成作為一種政績，致使制度不斷生成又不斷失效，“制度隨人走”的現象較為突出。這種粗放式的制度管理，制度的不可持續性和不嚴密性不言而喻。

黨內潛規則的運行腐蝕制度。黨內潛規則是與黨章相違背的具有隱蔽性、功利性、排他性、實用性的特征存在黨內實際應用於黨內生活的非正式制度。它的實質是權力意志規則，表現為暗箱操作、辦事托關系、唯上不唯下、上有政策下有對策、任人唯親、政績好不如和領導關系好等。部分黨員干部不僅無視黨紀法規，熱衷於按潛規則行事，嚴重破壞了黨內政治生態。黨內潛規則的盛行將黨章法規空架，導致對制度執行不認真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策﹔違反和規避制度的行為缺乏嚴肅追究問責，不是按制度辦事，而習慣於按領導“指示”辦事。

約束權力的制度框架存在漏洞。制度得不到執行的原因或是源於制度本身的缺陷，或是源於制度抽象籠統，原則多、可供操作的少，在實踐中很難貫徹﹔或是制度缺乏配套制度，沒有形成制度的運行機制，使制度難以發揮應有的功能。2012年6月，中央首次集中清理黨內法規和規范性文件，在2.3萬件的中央出台的文件中有1178件關於黨內法規和規范性文件，1178件中又有322件黨內法規和規范性文件被廢止，369件被宣告失效﹔剩余繼續有效的487件還有42件需要進行適當修改。某種意義上看，當前黨內不是制度太少，而是制度太多，“制度浪費”現象比較突出。在黨的建設制度演繹的過程中，一個制度出了問題，就再制定另外一個制度來進行彌補和解決，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，結果制度越來越多，往往造成前后矛盾、執行困難，反而失去效率與效力。此外，黨內法規體系缺乏整體性、協調性、穩定性，體現為“三多三少”，即應急性、臨時性的規定多，注重長效治本的規定少﹔正面規范行為的規定多，違反規定的處置追究措施少﹔一般性的規定多，具體可操作的程序規定少等。

黨內制度執行剛性不足。制定制度是基礎，執行制度是關鍵。制度治黨的核心是制度在黨內得到不打折扣地貫徹和執行。制度的力量來自於兩個層面：一是制度是相對穩定的，變動不居的制度是難以得到遵守和執行的。二是制度必須得到不折不扣、公正、不偏不倚、一視同仁地執行。某些具體制度運行不規范、執行不嚴格導致剛性不足。從黨內生活觀察，目前黨的思想教育、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等呈現出一些制度不健全、制度運行不規范、制度執行不嚴格等問題。在黨內政治生活中，經常發現黨員干部因為貪污受賄受到懲處，卻極少聽到有誰會因為違反了黨內程序規范受到處理的，這就必然縱容一些黨員干部違反黨內制度規范，尤其是在一些程序性規定上任意變通，把黨內程序規范當成橡皮筋任意伸縮。如何讓執政黨的制度成為管黨、治吏、用權的最高規范，避免出現制度被隨意更改、制度被空置虛置、制度流於形式、制度隨領導人的意志轉移而轉移的情況，將制度執行和制度遵從作為制度治黨的重心所在。

(作者單位：深圳大學)

(摘自《特區實踐與理論》2015年第3期)

來源：《紅旗文摘》雜志