中國社會救助改革的成就
改革開放以來，社會救助也進入了不斷改革的進程，經過近20年來的變革，這一制度已經從計劃經濟時代隻面向孤寡老幼的封閉式制度安排向與市場經濟相適應的開放性制度轉化，並產生了質的飛躍。
從封閉式的民政救助轉化成開放性的社會救助。改革前的社會救助即是民政部門負責的救助工作，它隻針對城鄉孤寡老幼和極少數遭遇春荒困境的農村居民。因為計劃經濟時代的單位保障制是建立在國家負責基礎之上的全面保障，它在保障城鎮職工終生“鐵飯碗”的同時，也負責解決困難職工的生活救助問題。改革后的社會救助，由於市場經濟必須通過競爭實現優勝劣汰，經濟組織不再長生不死，勞動者也不再是終生“鐵飯碗”，原有的民政救助根本無法解決困難群體的起碼生活保障問題，而是必須面向全社會符合條件的困難群體與不幸者，從而進入了面向全民的社會救助時代。這一轉化實現了社會救助從封閉式的民政救助轉向開放性的社會救助的飛躍。
從政府恩賜到國民權利。改革前的社會救助，主要依靠各種“紅頭”文件實施救助，既非政府的法定義務，亦非受助者的法定權利，從而具有傳統的官方恩賜色彩，救助項目與救助水平取決於政府的財力及重視程度，受助者處於被動受助的地位，獲得救助時會感恩戴德﹔改革后的社會救助，則依靠相關法規、規章實施，明確的是政府的法定責任或義務，是社會成員遭遇困境時應當享有的權利，救助項目與救助水平均以保障困難群體的基本生活為目標，即使是財政困難，政府也必須承擔起實施救助的責任與義務。如果政府部門未能夠對符合條件者實施有效救助，通常視為失職並要追究責任。從政府恩賜到國民權利，是傳統救助制度向現代救助轉化的最顯著標志。
從單項救助到綜合救助。過去的社會救助隻救濟生活，通常隻有簡單的食物與衣被保障，現在則擴展到教育、醫療、住房等多個領域。當然，過去這些項目主要通過免費教育、公費與勞保醫療及合作醫療、公共房屋等來解決，現在是形勢發生很大變化，需要一個涵蓋多個項目的綜合型社會救助體系才能解決問題，從而既是相關社會保障制度改革使社會救助承擔了更多、更大的責任，也是經濟社會發展進步帶來的民生升級的表現。
從城鄉分割到城鄉一體。過去受城鄉分割分治、戶籍與單位保障制度的影響，社會救助是嚴格按照城鄉分割分治的，現在則是強調城鄉統籌並推進城鄉一體化的社會救助制度，這一進展以2014年2月國務院頒布的《社會救助暫行辦法》為標志，它使社會救助制度從城鄉分割的不公平狀態向日益公平的方向快速邁進。
綜上，中國的社會救助已經實現了整體轉型，一個面向全民的、開放性的綜合救助體系已經基本形成，公共投入的力度、惠及民生的廣度前所未有，制度層面已實現應救盡救。以2014年為例，中央財經用於城鄉居民最低生活保障、災害救助、醫療救助、住房救助、資助困難學生、扶貧等項支出合計約達4000億元左右。2014年享受最低生活保障的城鄉居民達7000多萬人，得到災害救助者約5000多萬人次，獲得醫療救助者約1億人次，建成了506萬戶城鎮棚戶區房屋，改造了農村危房266萬套。2015年，中央財經的上述支出預算增長10%以上，還將有更多的低收入人口得到政府援助。上述數據表明，社會救助制度體系絕不是一個可以忽略的社會保障，而是事實上在整個社會保障體系中扮演著至關重要的基礎性制度角色。
中國社會救助面臨的主要問題
制度有缺失，立法滯后。盡管現在已經形成了包括多個項目在內的綜合型社會救助體系，但這一制度仍然存在著缺失。在現實中，一些遭遇急難事件的不幸者仍然缺乏應有的救助。如車禍受害者若肇事者逃逸，就可能陷入無法得到及時醫治的困境。一些救助項目因牽涉到多個部門或機構，救助環節如果銜接不暢，就會有人因各種原因漏在網外，以致惡性案例時有發生。與制度不健全相關的是立法的滯后，迄今仍未制定《社會救助法》，2014年2月出台的一部行政法規《社會救助暫行辦法》只是臨時性的行政規范，它雖然解決了社會救助實踐中的一些問題，但依然不足以完整規范、剛性約束整個制度的運行。這種現狀使責任與權利缺乏剛性保障等，難以提供穩定的安全預期，也帶來了公眾的信任危機。
民生升級，需求剛性，持續發展面臨風險。經過近30多年的高速發展，城鄉居民不僅普遍解決了溫飽問題，而且絕大多數人已經步入了小康生活，與此相適應，民生訴求亦已經全面升級。表現在社會救助領域，就是需要救助的相對貧困人口規模龐大，不僅對救助水平的正常提升有要求，而且對救助項目的擴張有訴求。2014年4月1日習近平主席在比利時歐洲學院演講談到中國的貧困問題時指出，“根據世界銀行的標准，中國還有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當於法國、德國、英國人口的總和。”這應當是中國最高領導人在國際場合首次以世界銀行的貧困線標准來說明中國的貧困問題。它至少向世界傳遞出如下信息：一是中國雖然在30多年間取得了舉世矚目的發展成就，但仍是一個貧困問題客觀存在且較為嚴重的發展中國家﹔二是我國也需要以相應的國際標准來評估自己的貧困問題，這無疑是一個追求更高的發展目標﹔三是中國反貧困政策涵蓋的對象將進一步向更大規模的低收入群體擴展，這將是新時期反貧困政策的一個飛躍。因此，如何保障社會救助的財力並不斷壯大救助制度的物質基礎值得認真應對。如果不對現行財政支出結構做出相應的調整，同時發展慈善事業以補充，社會救助的持續發展將面臨風險。
體制障礙，機制陳舊，運行狀態並不理想。從計劃經濟到市場經濟，單位分割已成歷史，城鄉分割剛成歷史，但部門分割依然如故。與社會救助相關的不僅有民政部門，還有教育部門、衛生計生部門、住房城建部門、人社部門等分頭管理，甚至工會、殘聯等群團組織亦在運用政府資源實施救助，這種部門分割的體制直接導致了政策分割與資源分割。2014年2月國務院頒布《社會救助暫行辦法》后，雖然建立了由民政部門牽頭的協調機制，但政策分割的不良后果絕非協調機制可以祛除。同時，在中央政府與地方政府之間，社會救助責任亦缺乏合理的分擔機制，政府實施的法定救助與民間的慈善事業亦未能夠有機協調。在運行機制方面，社會救助制度在實踐中仍然是代辦制，即城鎮街道、居民委員會和鄉村基層政權直接代辦著最低生活保障等，這種非專業化的經辦機構，導致了運行失序，執行中的偏差甚至人為錯亂現象不乏罕見。這些都在嚴重地損害著社會救助制度的公信力，造成了公共資源的浪費。
配套落后，職能紊亂，致使社會救助制度難以成熟、定型。由於相關制度建設不同步，社會救助在實踐中出現了職能紊亂。例如，殘疾人福利制度未建立，有關部門就將殘疾人福利混合在低保制度中，即最低生活保障待遇不僅要考慮家庭人均收入、財產，還要考慮家庭成員中是否有殘疾人及其殘疾程度﹔由於醫療保險制度的不成熟，致使醫療救助難以承受等。還特別需要指出的是，由於市場機制與社會機制未能發揮出應有的作用，也加重了社會救助的負擔。以商業保險為例，全球災害損失的補償中，來自保險公司的賠款平均達36%以上，發達國家災害損失補償中來自保險公司的佔比高達80%以上，但在我國商業保險對災害損失的補償十分有限。正是由於市場機構的作用不到位，救災與災后重建便成了政府的深重責任，而在救災實踐中，由於缺乏統一的標准，導致了救災水平與災后重建水平的苦樂不均，也衍生了虛報災情甚至對上級政府等、靠、要的不良習慣。
上述問題的客觀存在，表明中國的社會救助制度還需要深化改革。新時期深化社會救助制度改革的目標，就是通過優化制度安排促使其走向成熟、定型。
深化社會救助改革的取向
優化制度結構，筑牢底線。一是改疊加施救為分類施救。即根據低收入群體的救助需求，將簡單疊加在最低生活保障制度之上的其他救助項目剝離出來，按需提供救助，二是厘清救助與福利制度。即祛除附加在最低生活保障制度之上的殘疾人福利、老年人福利等職責，讓各救助項目回歸到本源職責，以此矯正不同保障制度錯位的現象。三是盡快補漏。即對於一些尚未納入的急難救助納入社會救助制度，以建成一個真正能夠全面兜住底線的社會救助網絡為目標，確保符合條件的求助者能夠獲得相應的救助。
明晰政府責任，央地責任分擔有序，同時發揮好市場機制與社會機制的輔助作用。政府責任宜以保障困難群體的基本生活並維護底線公平為原則，在中央政府與地方政府之間，確定穩定的責任分擔比例，可以使各級政府明了自己在社會救助方面的義務，從而能夠有計劃地組織財力。同時，現實中一些救助項目造成政府負擔較重的事實表明，還應當充分調動市場機制與社會機制的積極性。
健全法制，規范運行。社會救助關系到政府的基本責任與國民的基本權利，沒有法律的嚴格規范，制度運行就缺乏權威的依據。因此，制定專門的《社會救助法》是十分必要且緊迫的任務。第十、十一屆全國人大常委會曾先后將制定《社會救助法》列入五年立法規劃，但均未實質推進，從而處於擱置狀態。立法滯后雖然有客觀原因，但重啟立法進程卻是深化社會救助改革的需要。特別是在全面推進依法治國的時代背景下，一項關系政府基本責任與國民基本權利的重要制度沒有法律的保障與規范，顯然不能真正提供穩定的安全預期，更容易導致實踐中被扭曲的現象發生，還無法對違法者進行懲治。
改革體制，完善機制。應當盡快改變多個部門分割的管理格局，取消部門協調機制，切實明確由民政部門集中管理社會救助事務，確保政出一門與公共資源統籌使用，相關部門按照各自職責予以協同配合。唯有集中監管，才能集中問責，才能確保無漏的制度安排變成能夠兜住困難群體底線的牢固網絡。同時，還應當推行專業化經辦，代辦制扭曲制度實踐還無法懲治的現實，揭示了社會救助需要有專門的機構來實施。與其嚴格控制編制而讓代辦扭曲制度運行，不如建立專門救助機構專司其職，確保制度良性運行，這種選擇將可以真正杜絕救助領域中的浪費，並切實維護這一制度的公信力。
與相關制度聯動，並建立相應的激勵機制。一方面，社會救助需要與社會保險、社會福利乃至慈善事業、商業保險有機配合，在尊重各自規律和職能的條件下盡可能統籌規劃、同步發展。如分別為老年人、殘疾人等建立相應的福利制度，而不是讓其混淆在社會救助甚至最低生活保障制度中，即是促使社會救助制度正本清源的必要舉措。另一方面，還需要有激勵機制，以避免社會救助形成貧困陷阱。一些國家和中國香港地區普遍採取的受助對象就業創收可以申請一定的收入豁免就是有效的激勵機制，因為隻要勞動創造收益就能夠改善生活，而不是現實中受助對象通過勞動所得被簡單地抵扣了救助待遇，等等。
(作者為全國人大常委會委員，中國社會保障學會會長，中國人民大學教授)
(摘自《國家行政學院學報》2015年第4期)
來源：《紅旗文摘》雜志
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