蓋程程 徐麗娜
[摘 要] 中國氣象局是國務院直屬事業單位，又是垂直管理部門。近幾年來，在履行氣象行政管理職能過程中，多地先后發生了一些有重要影響的案例，涉及防雷領域的尤為突出。氣象行政審批制度改革、履行氣象行政管理職能從一個側面反映出國務院部門的全面深化改革正在逐步、深入的進行。中國氣象局正著力解決影響和制約氣象事業發展的體制機制弊端，推進氣象部門簡政放權、放管結合、轉變職能。
[關鍵詞] 簡政放權﹔行政審批改革﹔行政管理職能
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
新一屆政府把加快轉變政府職能、簡政放權、放管結合作為開門的第一件大事，考驗著中央各部委和各級地方政府的執政智慧和改革決心。[1]面對國家全面深化改革的新形勢，中國氣象局作為國務院直屬事業單位在2014年出台了《全面深化氣象改革的意見》。這一場問題倒逼的改革，對垂直管理的氣象部門而言，具有“牽一發而動全身”般的影響。
隨著改革開放后經濟社會的迅速發展，在氣象有償服務的夾縫地帶，一些與市場經濟規律不相適應、違背依法行政精神的問題逐漸凸現，特別是防雷領域。近年來，在全國各地陸續被媒體曝光的防雷服務與社會管理案例受到社會質疑、甚至詬病，違背了氣象事業作為基礎性公益事業的本真。[2]
歷史上，從1983年起，經國務院批准，全國氣象部門有計劃、分步驟地進行了領導管理體制改革，實行了氣象部門與地方政府雙重領導、以氣象部門領導為主的領導管理體制。氣象工作是政府工作的一部分，氣象服務是政府公共服務的一部分，各級氣象主管機構經國務院授權擔負全國氣象行政管理職責。氣象局既是一個服務型事業單位，也是一個法律授權承擔行政管理職責的主管機構。
氣象行政審批制度改革、履行氣象行政管理職能從一個側面反映出國務院部門的全面深化改革正在逐步、深入的進行。本文試圖通過分析發生在江蘇、浙江、廣東、山西四省的氣象社會管理案例，檢視目前在推進氣象行政審批制度改革、履行氣象行政管理職能中存在的問題，並提出對策思考。
一、地方氣象行政管理部門履職的幾個案例
案例一：宿遷氣象行政審批制度改革做法
江蘇省宿遷市氣象局響應地方政府簡政放權號召，成為全國地市級氣象行政審批改革實踐的先頭兵。2013年11月10日，央視《焦點訪談》欄目聚焦宿遷市行政體制改革，報道了宿遷市氣象局的施放氣球改革。施放氣球審批被暫停，職責由“許可”轉向“監管”。 從行政審批要“跑衙門”，到主動加強現場監管力度和氣球施放人員的培訓，實實在在地進行職能轉變。
在推進氣象行政審批改革的過程中，宿遷市氣象局設立了行政審批改革領導小組。先后制定出台了《行政審批權力運行規范》、《行政審批事項監管實施辦法》、《公開事項與服務承諾》等制度。對保留的行政審批項目：防雷裝置設計審核和竣工驗收，市縣兩級全部進入行政審批大廳，優化審批流程，簡化審批手續，壓縮審批時間，流程再造，提高服務質量。暫停施放氣球行政審批后，方便了企業業務辦理，進一步優化宿遷市投資環境。另一方面，由於事前審批取消，增加了管理的難度和工作量。為避免在監管過程中可能存在的盲點，宿遷市氣象局加強與其他部門的溝通協調，通過聯合執法檢查的途徑，提高監管能力。
案例二：科安公司申請防雷檢測資質的曲折
2014年11月20日，央視《經濟半小時》欄目以“蹊蹺的收費：避雷針裡念歪‘經’”為題對浙江防雷檢測領域的現狀做了報道，涉及防雷裝置檢測單位資質的行政許可，引起行業內極大震動。浙江科安的行政訴訟案，揭開了防雷檢測行業的“冰山一角”。
科安公司依據浙江省質監局發放的《資質認定計量認証証書》，在市場上從事防雷裝置檢測等項目。2008年、2010年兩次向浙江省氣象局申請防雷檢測資質，浙江省氣象局都以准入細則未出台為由，不予受理。2010年7月，科安公司向法院提起行政訴訟。該案一審、二審皆以浙江省氣象局敗訴告終。2012年5月，浙江省氣象局受理了科安公司申請，8月作出延緩評審。2013年2月，科安公司再次向法院提起行政訴訟。11月，法院判決撤銷延緩評審通知書。2014年1月，浙江省氣象局向科安公司發出評審通知書。2014年2月，浙江省氣象局依據新制定的《浙江省防雷裝置檢測監督管理（暫行）辦法》，對科安公司申請進行實質審查后，作出不予行政許可的決定。
按照《行政許可法》對行政許可設定權的規定，科安公司認為，該《辦法》在有意提高准入門檻，變相阻礙民企進入該領域，給社會市場豎起了“籬笆”。因質疑浙江省氣象局沒有權限制定資質條件，遂向當地政府提請行政復議。截至目前，科安公司已取得防雷裝置檢測的丙級資質，可以從事指定范圍內的防雷裝置定期檢測。
案例三：博騰公司防雷工程資格証的真偽
2011年7月25日，市民楊樹暉、楊師耕實名舉報了廣州市博騰電子科技有限公司，涉嫌盜用其二人的《防雷工程資格証》，非法實施“挂靠”行為，在廣州市非法從事防雷工程活動多年。廣東省氣象局成立調查組，經查，博騰公司通過偽造他人防雷資格証或冒用他人之名為項目經理的形式，在廣州市承接防雷工程﹔並使用虛假材料申報騙取行政許可。在查辦案件的同時，廣東省氣象局還對防雷監管不力的問題進行了追查。經查：存在防雷裝置設計審核和竣工驗收中審核不嚴﹔氣象行政許可審批工作未嚴格執行﹔防雷工程專業資質管理、防雷工程技術人員資格証管理混亂等問題。
廣東省氣象局嚴肅查處了此案，案后，制定了針對性的辦法、措施，構建了廣東省防雷信息共享業務平台，加強了防雷工作的規范化管理，建立健全相關工作制度，增強干部職工的責任意識。
案例四：侯馬棉麻公司“7.1”火災問責
2013年7月1日，山西省棉麻公司侯馬採購供應站的棉花倉庫發生火災，導致4個棉庫、2.46萬噸棉花被燒，官方統計直接經濟損失達4800萬，火災起因認定疑似雷擊。火災事件在央視《東方時空》、《朝聞天下》欄目均有報道。
火災發生前，臨汾市防雷中心曾對採購站防雷設施進行過防雷檢測，8個磚混結構的倉庫檢測合格，新增的露天堆放的棉垛不符合防雷要求，綜合檢測結果為不合格。侯馬市氣象局執法人員隻口頭告知單位責任人，但未對其進行書面行政處罰和限期整改，執法程序缺失，督查落實不力。事故調查組雖未追究氣象局的防雷安全監管責任，但卻敲響了警鐘。
按照《中華人民共和國氣象法》第三十一條的規定，“各級氣象主管機構應當加強對雷電災害防御工作的組織管理”。此案暴露出基層氣象執法人員法律意識不強，執法水平不高，程序不規范，監督不嚴，雷電災害調查經驗不足，相關技術標准缺乏等問題。后續，侯馬市氣象局積極整改：強化了防雷安全檢查﹔細化了人員崗位分工﹔建立防雷重點單位數據庫﹔加強與防雷中心的信息共享等。
二、履行氣象行政管理職能問題檢視
本文透過地方氣象部門改革和履職中的實踐與個案，對推進氣象行政審批改革、履行氣象行政管理職能中存在的問題與產生的原因進行歸納、分析。
（一）行政管理理念存在偏差，依法行政意識不足
首先，一些地方的氣象部門在行政理念上仍保持著部門管理、業務管理的慣性。重管理、輕服務，重事前審批、輕事后監督，重經濟效益、輕責任擔當。譬如防雷工作定位不准確，政績觀導向存在問題。而過分注重防雷科技服務創收的經濟效益，導致雷電災害防御監管責任意識的缺失。安全監管讓位於經濟利益，最終傷及公共利益。
其次，一些領導干部依法行政意識不足，把依法辦事當作局部性和階段性的工作，存在“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的觀念﹔一些地方還局限在對部分法律條款利用的實用主義思想，先“依法脫貧”、再“依法致富”。
（二）基層氣象部門行政能力與經濟社會發展不相適應
目前，一些地方的氣象部門履行氣象行政管理職能的能力與經濟社會快速發展的需求間的矛盾日益突出。一些領導干部和執法人員缺乏必備的法律知識，學法、用法的意識不濃，行政執法水平和質量不高。既有因不懂法而出錯的，也有濫用權力而違法的。有的執法人員不按法定程序執法，或者不敢執法﹔也有的過於依賴行政手段，而對法律、市場化和技術手段運用不夠。這些問題在縣級氣象部門更為突出。究其原因，過去縣級氣象部門一直是從事氣象觀測、預報和服務的業務部門，沒有被賦予行政管理職能。直到2013年2月，國家公務員局才批復同意縣級氣象管理機構參照公務員法管理，社會管理的職能才被列入職責范疇。面對在職能定位上發生的根本性變化，一些縣級氣象部門的人員還不能完全適應，行政管理的素質和能力也亟待提高。
（三）氣象行政管理履職 “越位、錯位、缺位”
一是越位。表現在一些地方氣象主管機構超越自身應有的職能范圍，過多干預，擠佔市場機制的空間和作用。如包辦社會事務，不注重對社會組織（如行業協會）給予必要的培育和規范，出現氣象學會官辦化、行政化的傾向，等等。
二是錯位。其一，政事企不分。法律法規賦予了氣象主管機構雷電災害防御職能和行政執法權，明確了防雷安全監管職責。然而在地方上，一些氣象局下屬的防雷中心作為事業單位還開展雷電災害評估、防雷檢測等中介服務﹔氣象局下屬的防雷公司又在承攬防雷工程業務，明顯存在政事企不分。防雷社會管理與科技服務糾纏不清，行政管理、技術服務和市場經營的界面不清晰，存在“執法推動創收”的趨利化現象。在個別地方上，“紅頂”防雷公司、防雷中心和氣象局復雜的利益關系，不但影響氣象局依法監管效能的發揮，而且影響企業、事業單位獨立在市場經濟中發揮作用。
其二，防雷檢測行政壟斷、部門壟斷。目前，我國開展防雷檢測服務的，都是隸屬於各級氣象主管機構的事業單位，防雷檢測沒有對社會資本開放，背后是防雷檢測市場的巨額利潤。防雷檢測中介服務，一方面存在著收費過高、成本較低、利潤過高的情況﹔另一方面還存在收費隨意性大和有選擇檢測的問題。由於氣象部門雙重計劃財務體制在一些地方未能得到有效落實，有的基層氣象部門主要依靠防雷檢測收入來彌補事業發展經費的不足，客觀上導致其通過建立行政壁壘，提高市場准入門檻來鞏固壟斷地位，從而影響了市場公平。
其三，職業資格許可的隱形門檻。我國防雷專業技術人員資格証書分為防雷工程資格証書和防雷檢測資格証書，曾被視為一道“隱形門檻”。其中，防雷檢測資格証書考試原隻限於氣象局內部，現已有部分省份向社會放開。但個別地方的氣象學會還存在收錢就發資格証，造成了跨區域的水平不統一、考核不公平、管理不到位的情況。
三是缺位。表現在應當由氣象局履行的職能沒有得到履行，主要包括社會管理缺位、公共服務缺位和市場監管缺位。在氣象社會管理中，存在著監管缺失、監督不嚴、行政執法的監督制約機制不夠完善等問題。如因管理體制上存在多頭管理，電力、通信防雷裝置檢測單位資質認定開展實施不到位﹔因地方經濟發展和城鎮化建設帶來矛盾，氣象探測環境保護的監督檢查履職不到位﹔因履職能力不足，對氣象災害預警信息違法發布的案件查處不到位。缺乏“責、權、利”對等的認識，有利的事就勤政，沒利的事就懶政。出於利益考量，疏於培育國內氣象服務市場發展，導致沒有市場可以監管。
三、推進氣象行政審批制度改革和正確履行氣象行政管理職能的若干對策
面對國家全面深化改革的新形勢，面對改革倒逼、問題倒逼、需求倒逼，全面深化氣象改革勢在必行。中國氣象局已先后研究制定了《關於全面深化氣象改革的意見》，《關於全面推進氣象法治建設的意見》、《氣象行政審批制度改革實施方案》，著力解決影響和制約氣象事業發展的體制機制弊端，推進氣象部門簡政放權、放管結合、轉變職能。下面，筆者就推進氣象行政審批制度改革和正確履行氣象行政管理職能提出幾點對策、建議。
（一）職權法定，依法履職
“法定職責必須為，法無授權不可為”，是對政府的法治要求，是依法行政的最基本內涵。[3]氣象改革越深入，越要強調法治。以氣象法治引領氣象改革方向，全面梳理“三定方案”和相關法律法規賦予的氣象行政管理職能，逐步建立各級氣象部門權力和責任清單制度，完善職能清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的氣象行政管理體系。加強對氣象防災減災、應對氣候變化、氣候資源開發利用、氣象信息發布與傳播、氣象設施和探測環境保護、雷電災害防御、人工影響天氣、施放氣球的管理，依法規范全社會的氣象活動。
（二）順應國家改革政策，推進氣象改革
國家行政體制改革、財稅體制改革和事業單位分類改革逐步推進，氣象事業發展改革須置於國家各項改革也必之中進行謀劃，建立氣象事權與支出責任相適應的制度﹔深化氣象預算和財務體制改革，推進氣象事業單位分類改革。其中，當務之急是要做好規范和清理氣象行政審批中介服務工作。按照中央編辦的要求，以防雷體制改革作為突破口，逐步開放防雷檢測市場，推進管理體制改革。
（三）強化頂層設計，維護政策、標准規范等的統一性
中國氣象局承擔全國氣象工作的政府行政管理職能，負責全國氣象工作的組織管理。作為垂直管理部門，氣象主管機構在履行行政管理職權過程中，必須強化頂層設計，做到“全國一盤棋”，維護政策、標准規范的統一性。切實保障上下形成共識，放眼長遠，通盤考慮，避免將改革中的矛盾下放，避免基層面對改革倒逼無所適從，造成明天的問題來源於今天政策“挖坑”的尷尬局面。與此同時，提升政策和規劃制定環節質量，避免陷入“一放就亂，一收就死”的循環。
（四）簡政放權，放管結合，科學分類
把握氣象部門簡政放權、放管結合、轉變職能的內涵，依法科學地對氣象行政審批項目進行客觀分類。涉及公共安全、生態環境保護等重要法律責任的項目要履行監管職能，並要強化管理和服務，如施放氣球和防雷安全監管等。規范氣象行政審批行為，切實加強事中、事后監管，加強氣象行政審批窗口建設。[4]明確國家與地方氣象行政審批制度改革工作的權限，做好氣象行政審批事項取消和下放的有序銜接。
（五）政事分開、政企分開、政社分開
抓住轉變氣象行政管理職能的關鍵，盡快實現政事分開、政企分開、政社分開。這關系到氣象部門如何深化改革，如何樹立形象和增強公信力。要形成氣象主管機構、事業單位、企業、社會組織明確的界面，[5]實施規范管理，科學運行。政事企不分家、不脫鉤，轉變氣象行政管理職能就是一句空話。
（六）培育行業組織，清理規范中介服務
首先，發展行業協會、職業協會，是提高整個社會的職業化水平的重要一環。氣象主管機構制定發展政策、職業標准和評價規范，具體認定工作逐步交給行業協會、學會承擔，提高氣象行業水平。氣象主管機構通過對行業中介組織加強監管，不斷提高管理水平。其次，推進深化社會組織管理制度改革，清理規范行政審批中介服務，加快行業協會商會與行政機關脫鉤，斬斷中介服務機構與政府部門之間的利益鏈條。需要注意的是氣象學會要與氣象局脫鉤，增強與市場的聯系，完善法人治理結構，真正實現承接氣象主管機構轉移出來的職能。
（七）培育氣象服務市場，激發社會參與活力
把政府、市場、社會的力量結合起來，在非基本的公共服務領域，更多更好地發揮市場和社會的作用。氣象主管機構要做好開放市場的服務支撐，開放基本氣象資料和產品，研究技術規范、標准，促進氣象服務產業發展。同時要加強引導，鼓勵民營企業發展，激發社會參與活力，逐步建立統一開放、競爭有序的氣象服務市場體系。加強對氣象服務市場主體行為的監督管理，完善氣象服務社會監督和評價制度，維護公平競爭的氣象服務市場秩序。
（八）創新監管方式，強化責任意識
減少氣象行政審批事項，將氣象部門的管理由事前審批更多地轉為事中監管和事后備案，實行“寬進嚴管”。一是行政監督。加強基層氣象執法隊伍建設，因地制宜採取不同執法模式，如探索推進綜合執法的途徑。對於專業化程度要求高的領域，要增強執法隊伍的職業化水平，探索推進跨地區聯合執法。二是行政問責。簡政放權不是“一放了之”，與職權相適應的監管責任還在。特別是防雷、施放氣球等涉及公共安全的領域，為避免因監管真空、運轉失靈而導致的安全生產責任事故，要推行行政問責制度。
（九）加強培訓交流，提高履職能力
繼續加大對領導干部和執法骨干隊伍的培訓力度，創新形式，分層、分類組織培訓。
建立履行氣象行政管理職能交流制度，及時通報各地工作動態，征集基層普遍反映的熱點、難點問題，進行分析、研究找到解決方案，以對基層工作進行指導﹔推廣典型經驗和成功做法，對負面案例以示警戒。
參考文獻
[1]張雙. 簡政放權——從“當頭炮”到“連環炮”[EB/OL].經濟日報，http://paper.ce.cn/jjrb/html/2014-08/18/content_212306.htm.
[2]王守榮.強化氣象公共服務職能 提升氣象應急管理能力[J]. 行政管理改革.2010（2）.
[3]楊小軍. 依法深入推進行政審批制度改革[J]. 行政管理改革.2014（12）.
[4]陳炳才. 行政審批並非簡單的權力下放[J]. 行政管理改革.2014（12）.
[5]黃文平. 推進政府職能轉變需處理好幾大問題[J]. 行政管理改革,2012（8）.
（作者：蓋程程 徐麗娜。蓋程程，國家行政學院應急管理培訓中心博士后，中國氣象局氣象干部培訓學院講師﹔徐麗娜， 中國氣象局氣象干部培訓學院副教授。來源：行政管理改革）
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