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發展型福利視角下中國農村養老制度安排

劉西國

2015年11月02日14:47   

[摘 要] “未富先老”、“為備先老”的老齡化社會使中國社會和家庭面臨嚴峻的養老壓力,“強政府+弱個人”的制度安排難以保障高質量的養老。通過分析中國農村養老壓力,提出以發展型福利視角安排中國農村養老制度的必要性及具體措施,包括積極發掘老年人價值、鼓勵自我養老、開展合作互助養老和重視精神養老,形成“強政府+強個人”的制度安排,實現積極老齡化、健康老齡化和幸福老齡化。

[關鍵詞] 人口老齡化﹔農村養老﹔發展型福利

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

一、引言

人均壽命與生育水平的反向變動使得中國的老齡化水平越來越高:2010年第六次全國人口普查的結果顯示,中國大陸60歲以上人口比重達到13.26%,其中農村人口老齡化程度更是高達15.4%,比全國平均水平高出2.14個百分點,高於城市老齡化程度。更為嚴峻的是,與城市相比,農村居民收入增長緩慢、勞動力外流嚴重、社會保障水平低,傳統養老模式難以承載養老重負,使得中國農村養老問題變得更加突出,探討新的養老途徑成為解決農民養老問題的必然趨勢。人民日報2015年1月23日指出,不能期望基本養老保險解決所有的養老問題,仍需要家庭和個人做好社會保險之外的功課以實現“老有所養”。

發展型福利(Developmental Welfare)理論作為一種積極的社會福利理論,強調個體責任,倡導個體在享受外在福利的同時積極履行自我職責,以維護社會公平,促進經濟發展,對於化解中國農村養老困境具有借鑒意義。該理論誕生於20世紀90年代人口老齡化、結構性失業等社會風險與挑戰日益嚴重的背景之下,當時英國社會學家吉登斯主張新的社會福利制度應當具有社會包容性,也就是鼓勵個人創造性,但個人也要承擔對應的風險,從而將福利開支方向由福利消費支出改為教育、培訓、創造就業機會等社會投資支出。美國社會福利學者米奇利也提出了把社會福利和經濟發展整合起來的發展型福利思想。可以看出,發展型福利理論強調受益與職責對等,反對通過消極的再分配手段對弱勢群體提供基本生活保障,主張福利接受者自立自強,從被動接受變為主動參與社會經濟發展﹔倡導工作導向型福利政策,通過培訓和教育加大人力資本投資,化解技能缺乏產生的社會排斥問題﹔作為社會資源分配的一種原則,堅持公平與效率並重,社會保護與經濟發展並重。因此,該理論有助於建立一種與經濟發展水平相適應的、解決個體生存發展問題的制度化、動態化、可持續的福利體系,該體系既能解除社會成員后顧之憂,又能使其生活質量不斷提高,是增進其幸福程度的基本途徑。

發展型福利模式自20世紀90年代以來得到迅速發展,並在中國反貧困政策、兒童與家庭政策等領域進行了有益的嘗試,但如何將這一理論的科學與實踐價值應用到人口老齡化問題的研究中,把養老與經濟、社會的持續發展統一起來,值得探討。本文提出老年人應從被動養老轉為主動養老,養老制度設計理念應從“強政府+弱個人”向“強政府+強個人”轉變,充分發揮老年人價值,並強調精神養老的重要性,以實現積極老齡化、健康老齡化和幸福老齡化。

二、中國農村養老採用發展型福利模式的必要性

1.農村老年人面臨較大的養老經濟風險

農村社會結構和生活方式在現代化進程中發生了巨大改變,讓缺乏現代知識和生活技能的農村老人日益邊緣化,出現了“老年貧困場域”現象。由於知識、技能的缺失,農村老年人主要謀生手段就是種地,而隨著勞動能力的喪失,土地這一唯一的經濟來源也會喪失,隻有依靠子女的經濟支持。但隨著城市化進程的加快,大量農村年輕人進城務工甚至定居,而子女的外出務工並不必然增加對老年父母的經濟支持,甚至會使父母的福利受損,比如增加了父母的農業勞動負擔、隔代化家庭需要父母幫助帶孩子,而舉家在外打工的子女對父母的匯款更少。[1]而且,與傳統家庭養老模式相比,由於子女外出導致原本可以用日常照料及情感慰藉部分替代經濟支持的狀況也消失了。2010年城鄉老年人口狀況追蹤調查顯示,農村老年人年均收入4756元,支出4759元﹔49.3%的老年人處於“空巢”狀態,其中9.7%的老年人屬於“獨居”狀態,余下的39.6%與配偶同住。[2]上述情況導致農村老年人是一個生活缺乏經濟保障、經濟脆弱的相對貧困群體。[3]

2.養老金制度面臨極大壓力

雖然2009年開始試點的“新農保”發展迅速,但仍存在養老金替代率偏低的問題,原因在於目前的繳費水平和籌資機制有待完善。假設參保農民從45歲開始繳納保險金,15年內每年按照最高檔次500元繳費,年利率按2.5%計算,在達到領取養老金年齡時每個月僅能領取123.63元,即便按照2013年我國農村居民家庭人均純收入8896元來計算,其替代率也隻有16.7%。而國際經驗表明,如果僅靠養老金生活,那麼替代率一旦低於50%,生活水平就會大幅度下降。

更為嚴重的是人們認識上的誤區:總以為社會保險可以解決所有人的養老需求。美國戰略與國際研究中心發布的數據顯示,中國63%的居民認為退休養老要靠政府。而新農保制度存在的籌資機制不健全、渠道窄、集體補助金缺位、統籌層次低等問題,使得新農保基金規模小、保值增值難、資金運營風險大。2015年1月23日人民日報提供的數據顯示,我國養老保險基金的運行狀況令人擔憂:2013年19個省養老保險基金收不抵支,缺口合計1702億元,靠中央財政轉移支付勉強維持基金的運轉,養老保障水平繼續提高的潛能持續下降。

3.農村社區養老發展滯后

機構養老能力的嚴重不足、家庭養老功能日益衰弱,使得依托社區的居家養老服務體系的構建迫在眉睫。全國老齡委聯合其他九部委於2008年發布的《關於全面推進居家養老服務工作的意見》指出,家庭結構的變遷、人口流動性增強和老齡化進程加快,導致家庭養老功能日漸弱化,構建依托社區的居家養老服務體系是破解中國養老困境的重要出路。該體系要求政府和社會力量依托社區,成立具有完備信息系統的養老服務中心,依靠社區、志願者等力量為居家老人提供全方面服務,但受制於農村落后經濟的制約,農村基本上沒有開展這樣的養老模式。[4]

三、應用發展型福利理論解決中國農村養老困境的路徑

發展型福利的基本思路是致力於福利主體的自立自強,將其變為經濟與社會發展的主動參與者,與2002年世界衛生組織提出的“積極老齡化”所倡導的鼓勵老年人發揮體力、社會、精神潛能,積極參與社會活動的理念不謀而合,將這些理念與中國農村養老現狀相結合,有助於解決中國農村面臨的養老困境。

1.轉變觀念,積極發掘老年人價值

發展型福利理論的最大貢獻是創造性地提出經濟發展和社會發展具有相互依存的關系,而非對立關系。長久以來,人們一直認為養老等社會政策是經濟政策的附庸,是通過再分配手段解決經濟發展中所產生的不公正和不平等問題。人們在擔心老齡化問題的同時,也必須深刻認識到,人口老齡化是挑戰也是機遇:一方面,老年人需要社會撫養,帶來了養老保障支出和社會服務人員配備的壓力,老齡化是“人口紅利”的對立面,但“銀發產業”的發展也給產業結構轉型、就業率提高提供了歷史性機遇﹔另一方面,隨著生活水平及醫療條件的提升,現在70歲左右的老年人一般健康狀況良好、精力充沛,如果讓這些具有豐富職業經驗和工作技能的老年人繼續服務家庭和社會,並通過制定相關政策對老年人口實施財富的再分配(比如國家財政轉移支付等手段),也可以實現第二次“人口紅利”。[5]據世界衛生組織(WHO)統計,很多老年人通過定期照護孫子女的方式實現對家庭的支持﹔通過在組織和協會做些退休后的工作,對年輕一代提供經驗支持,也能帶動相關服務業的發展。尤其在中國,盡管傳統的“崇老文化”受到現代化進程的沖擊,但其仍然主導中國的主流社會價值,合理、有序地增加與老齡化相關的社會性支出,有機整合社會發展與經濟發展,反而會促進經濟增長,增強社會成員的信心。

2.自給自足,鼓勵老年人自我養老

吉林大學主持的有關新農保調查以及仇鳳仙2014年在安徽進行的調查都顯示,80%的老人不願意離開他們的土地,希望通過耕種土地的微薄收入來保障晚年生活,而對於無力從事農業活動的農村高齡老年人,可以由老人自己或者通過政府集中回收,然后承包出去,獲得租金收入。以仇鳳仙所調研的安徽李村為例,老年夫妻耕種6畝庄稼地,年淨收入可達5000元左右,足以應付老兩口的日常開銷,而且對於身體狀況較好的老人在農閑時還可以在附近的承包田務工,每天可以獲得30元左右的勞務費。[6]大多數農村老年人還可以通過飼養雞、鴨、鵝、豬、羊等家畜家禽,既能解決自身消費需求,剩余部分還可以出售,以補貼家用。還有老年人通過代際交換獲取收入,預留晚年生活費,比如替外出務工的子女照看孩子,往往會收到子女的匯款,老年人就會把花剩下的匯款積攢起來,以備養老。

3.優勢互補,探索互助合作養老

賀書霞2014年實地調查了江蘇鎮江丹徒區辛封鎮大聖寺創辦的安養院,裡面居住的老年人日常的生活方式屬於典型的互助合作養老模式。安養院的創立者大聖寺住持昌法法師幼年喪父,母親病逝時又因為自己身在外地而未能見上最后一面,遂立志善待天下所有老人,於2000年創辦安養院“幫天下兒女盡孝、替世間老人解難、為黨和政府分憂”。該安養院常年住著近200位平均年齡82歲的老年人,他們從清晨三、四點開始一天的忙碌,廚師早晨六點開始做飯,老人們義務打下手,所需蔬菜大部分都是老人們自己種植,既經濟綠色,又通過勞動鍛煉了身體。安養院還利用老年人的工作經驗和知識技能開設了醫療室、針灸室,由70多歲的退休醫生和退休針灸師義務服務,奉獻他人,快樂自己。平時的日常照料中,低齡的照料高齡的,身體好的照料身體差的,大家優勢互補。這種互助養老模式的結果就是近200名老人,隻聘請了3∼4名護工,大大降低了養老成本,而且提供了老年共同生活平台,充分利用了農村“熟人文化”的優勢,使得老年人身心愉悅。[7]

4.積極參與,實現幸福老齡化

老年人的生活質量取決於物質生活與精神生活兩個方面。當前,中國老年人養老除了面臨經濟困境,孤獨感和缺乏情感交流是老年人面臨的又一難題。研究發現,65歲以上的老年人中有10%有孤獨感,這一比例還會隨年齡的增加而上升,[8]而這種孤獨與缺乏社會支持高度相關,[9]並對老年人的歸屬感、安全感、幸福感產生消極影響,成為影響生活質量的最重要因素。[10]中國農村家庭小型化以及人口強流動性,導致大量的老人滯留在農村,子女對老年人的代際支持,基本是用經濟支持代替了日常照料與情感慰藉,使得“空巢”老人日益孤獨和寂寞,嚴重影響了老年人的生活滿意度,而生活滿意度作為個體對自身生活質量的總體評價指標,是衡量老年人生活質量和心理健康狀況最常用的指標之一,已經引起許多經濟學者的廣泛興趣,成為經濟學中的一個熱門研究領域。[11]因此,當前亟待解決的一個問題就是:如何提高老年人的生活滿意度,緩解其抑郁情緒?

雖然影響老年人生活滿意度的諸多因素中,經濟因素至關重要,但由於我國社會保障起步晚,保障程度低,難以完全依賴增加經濟保障水平來提高老年人生活滿意度,而且這一途徑還存在“幸福悖論”現象,而“幸福悖論”的公共政策涵義就是任何旨在通過增加物質因素提高個體福利的計劃都是無效的,[12]其原因在於物質因素可能導致的幸福感邊際效應遞減更快以及容易產生攀比效應,造成社會福利損失,非物質因素雖然難以為人的認知思維所把握,但其影響卻更穩定,對於提高生滿意度更有意義。[13]

提升老年人生活滿意度的途徑很多,但對於中國農村來說,由於經濟與文化發展水平低,可以利用的經濟而有效的途徑之一就是充分利用有社區網絡形成的社會資本。在較高社會資本的社會中,公民具有較高的社會參與性、較高的社會信任度及較高的對公共機構和組織的信任度,會對人們的身體和心理健康等各個方面產生積極效應,從而提高人們的幸福感。Becchetti等通過因果分析發現社會資本在生活滿意度上有很強的正效應。另外,相對於有親密關系網絡的老人,缺乏社區關系的老人死亡率更高,原因可能是通過關系網絡可以獲取更多的健康信息,接受更健康的行為,減緩社會壓力,增強老年人的自我價值感,進而促進老年人身心健康與生活滿意度。從上述研究可以看出,較強的社會網絡對老年人健康,尤其是心理健康的影響非常顯著。

但由於生理機能的衰退,老年人社交活動的對象、規模、頻率日益萎縮,逐漸從社會活動、社會角色中脫離,在社交活動中被邊緣化。因此,農村老年人應學會豐富精神生活,多參與社交活動,多與鄰裡交往或參加文體娛樂性活動,多參與環境保護或政治運動,加入民間合法的非正式團體、協會,多去所在社區老年人活動中心,積極參加類似“廣場舞”的舞蹈隊或其他鍛煉隊,多趕集等等。

四、結論及建議

為應對日益嚴重的老齡化挑戰,目前學術界及政府關注的焦點都集中在正式制度—社會養老保障制度,但這一西方高福利政策的產物,正面臨社會養老基金破產的危機。中國超前於現代化的老齡化突顯出國家在制度、物質、文化等方面的不適應,迫使中國的養老制度在關注再分配功能的同時,必須關注生產性的社會投資功能。發展型福利模式在肯定救濟性社會政策的基礎上,反對過於強調福利供給和收入補助的福利模式,主張弱勢群體對經濟過程的參與,但並不是盲目鼓勵所有老年人參與經濟活動,而是結合老年人群體自身特點,綜合運用救助性和發展性福利工具,增強抵抗養老風險的能力,削弱“福利依賴”,從政府包攬轉向尋求“自主與自我發展”。必須明確的是,以發展型福利定位老年人的社會角色,並不否認國家、家庭、社區的養老作用,而是主張建立“國家+社區+家庭+個人”的多層次養老模式。

參考文獻

[1]李強,毛學峰,張濤.農民工匯款的決策、數量與用途分析[J].中國農村觀察,2008(3).

[2]中國老齡科研中心.2006年中國城鄉老年人口生活狀況追蹤調差報告[R].

[3]李晨.農民養老:一個迫在眉睫的問題[N].科學時報,2007-03-07.

[4]劉娜,“新農保”背景下我國農村養老保障體系研究[J].東岳論叢,2014(2).

[5]馬瀛通.人口紅利與日俱增是21世紀中國跨越式發展的動力[J]. 中國人口科學,2007(1).

[6]仇鳳仙.多元困境中的農村老人自我生存保障分析-以安徽李村調查研究為例[J].現代經濟探討,2014(9).

[7]賀書霞.發展福利視角下的互助合作社會養老模式研究[J].農村經濟,2014(1).

[8]Gray, A. The Social Capital of Older People.Ageing&Society, 2009, 29(1).

[9]Barnes, M., Blom, A., Cox, K. and Lessof, K.The Social Exclusion of Older People: Evidence from the First Wave of the English Longitudinal Study of Ageing. Office of the Deputy Prime Minister, London, 2006.

[10]Bowling, A. And Gahriel, Z. An lntegrational Model of Quality of Life in Older Age: Results from the ES RC/MRC HSRC Quality of Life Survey in Britain[J]. Social Indicators Research, 2004, 69(1).

[11]魯元平,王韜. 主觀幸福感影響因素研究評述[J]. 經濟學動態,2010(5).

[12]Graham,C.The Economics of Happiness:Insights on Globalization from a Novel Approach[J].World Economics.2005,6 (3).

[13]Ng,Siang and Ng,Yew-Kwang.Welfare-Reducing Growth Despite Individual and Government Opitimization[J].Social Choice and Welfare,2001,18(3). 

(劉西國,濟南大學管理學院副教授、博士。來源:行政管理改革)


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(責編:王惟田、謝磊)
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