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公務員養老保險制度改革的政府角色與調適

龍玉其

2015年11月02日14:40   

[摘 要] 政府在公務員養老保險制度改革中的角色困境體現在多個方面:作為改革設計者與被改革者之間的困境,作為政策制定者與執行者之間的困境,作為資金提供者與受益者之間的困境,作為監管者與被監管者之間的困境,作為宣傳者與被宣傳者之間的困境。在推進公務員養老保險制度改革的過程中,務必處理好政府的角色困境,明確政府的職責定位,將改革的決策權與執行權分開,完善公務員養老保險管理體制,提高公務員對其養老保險制度改革的認識,充分發揮公民參與改革的作用。

[關鍵詞] 公務員﹔養老保險﹔政府角色﹔角色困境﹔政府職能

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

政府是公務員養老保險制度改革中的重要主體,在其中履行著多重角色,在這多重角色中,難免會存在利他與自利的矛盾,如何處理好政府的多重角色是有效推進公務員養老保險制度改革的重要因素。

一、政府在我國公務員養老保險制度改革中的應然角色

在各類公共事務與私人事務中,不同的組織與個體往往承擔著多重角色,尤其是在經濟社會現代化的進程中,社會分工日益精細與復雜,不同個體、群體與組織之間的相互聯系日益密切,多重角色更是不可避免。政府是公共利益與國家利益的主要代表者,是公共產品與公共服務的提供者或組織者。在公務員養老保險制度改革中,政府集多重角色於一身,主要體現在以下幾個方面:

一是作為政策制定者的角色。作為政策制定者的角色,不僅是我國政府在一切經濟社會發展與改革中的重要角色,也是公務員養老保險制度改革過程中的重要角色。公務員養老保險制度改革的重要前提就是要設計一套科學的制度方案,作為政策制定者,這是政府在公務員養老保險制度改革的基礎角色。公務員養老保險制度改革需要有一個科學的制度設計,尤其是政府要從整個養老保險制度長遠發展的角度開展頂層設計。能否制定出一個科學的改革方案,取決於政府的認識、能力、態度和決心,要求政府綜合考慮各類因素,處理好各類關系,通過合理的程序和充分的論証設計出既能體現公平、又能體現效率的公務員養老保險制度方案。

二是作為資金提供者的角色。適度的資金供給是公務員養老保險制度改革的物質基礎。政府是目前我國公務員養老制度唯一的資金提供者,也應該成為未來公務員養老保險制度改革最主要的資金提供者。一方面,政府作為公共產品與公共服務的提供者,應該為國民養老提供適度的資金支持與政策支持﹔另一方面,政府作為我國公務員的雇主,為公務員提供養老的資金支持是其理所當然的責任。從國外公務員養老保險制度來看,雖然一些國家正試圖通過公務員養老保險制度改革減輕政府財政壓力,但是,絕大多數國家的公務員養老仍然是政府財政負主要責任。[1]政府應該明確公務員養老保險的資金需求量,從需求與公平的角度科學把握公務員養老保險的待遇水平,為公務員養老保險提供適度的資金保障。

三是作為監督管理者的角色。加強監督管理是公務員養老保險制度改革順利實施的重要保障。政府不僅需要制定公務員養老保險制度的改革方案,而且還要負責對公務員養老保險制度的改革實施和制度運行進行全面的監督管理,確保真正實現改革的意圖,使改革不出現偏差。政府對公務員養老保險制度改革的監督管理應該是全方位的,包括資金籌集的監管、待遇支付的監管、基金運營的監管、經辦服務的監管等方面。[2]政府作為監督管理者的角色非常重要,直接影響到改革的成敗與順利與否。作為監督管理者,要求政府秉持公平、公正、公開的原則對待公務員養老保險制度改革與運行中不同主體的行為及權義關系。

四是作為組織協調者的角色。從政策的制定到政策的落實,中間需要政府發揮強有力的組織協調作用,組織和運用各類政策資源。政府能否履行好組織協調者的角色直接關系到公務員養老保險制度的公平與效率。在公務員養老保險制度改革過程中,政府需要組織各類資源來實現公務員養老保險制度的改革目標,在政策制定、資金提供、人才培養、服務提供、監督管理等方面都需要政府來進行組織協調,發揮各類主體在公務員養老保險制度中的作用。需要注意的是,政府應該成為組織協調者,而不是完全的執行者。

五是作為宣傳引導者的角色。積極有效的宣傳引導是公共政策制定與實施的重要基礎工作。公務員養老保險制度改革需要不同主體具有科學的認識,對於改革的目標、意圖和具體內容都要有清晰的認識,才能順利推動改革。首先,政府自身對公務員養老保險制度要有全面、科學的審視﹔其次,作為改革的對象,公務員應該有科學的認識,才能真正支持改革,減少改革的阻力﹔此外,作為普通公民,需要從整個經濟社會發展的整體利益出發,全面、客觀地認識公務員養老保險制度改革。因此,政府作為宣傳引導者的角色也就非常重要了,需要通過政府的宣傳引導來提高不同群體對公務員養老保險制度改革的認識與支持。

二、我國公務員養老保險制度改革中政府角色的實然困境

從新制度主義或公共選擇理論的觀點來看,政府同樣是“經濟人”,“公共選擇的顯著特征是假設政治舞台上的個人像市場上的個人一樣,理性地按照他們自己的自利方式行動”。[3]新制度主義中的“諾思悖論”就充分揭示了政府在追求公共利益和追求自身利益之間的角色沖突和內在矛盾性。[4]霍布斯指出,政府公職人員“在政治身份方面雖然留意謀求公共福利,但他會同樣謀求他自己以及他的家屬和親友的私人利益。在大多數情況下,當公私利益沖突的時候,他就會先顧個人的利益,因為人們感情的力量一般來說比理智更為強大。”[5]由上可見,政府在公務員養老保險制度改革中履行著多重角色,在這些角色中,很容易導致角色混亂甚至沖突。在現實中,作為政府主要組成人員的公務員既是“組織人”和“社會人”,同時又是“個體人”與“自然人”,往往容易導致二者的對立甚至沖突,形成追求公共利益最大化與實現個人利益最大化之間的矛盾。由於我國特殊的政治制度與行政體制,使得政府在公務員養老保險制度改革中的角色困境更加明顯,政府的角色困境體現在多個方面:

一是政府作為改革設計者與被改革者之間的角色困境。政府應該成為公務員養老保險制度改革的主導者,同時也是被改革的對象。從某種程度上講,公務員養老保險制度改革是政府的自我改革,是對公務員利益的自我調整。政府作為改革者與被改革者之間的角色困境,容易導致政府在改革過程中過分注重自我利益而忽視社會整體利益,形成自利與利他之間的困境。政府的這一角色困境容易使得改革出現偏差,或者容易回避改革中涉及利益調整的難點問題,影響改革的效果。因而,這種角色困境對政府主管部門及其工作人員(公務員)的思想觀念和素質提出了較高的要求。

二是政府作為政策的制定者與執行者之間的角色困境。從現實來看,政府是公務員養老保險政策的制定者,同時也是執行者﹔或者說,政府既是裁判,又是運動員。作為規則的制定者與執行者並存的角色,容易導致出現政府的越軌行為,執行政策不力,或者出現不公正現象。在現實中,諸多政策問題的出現和改革實施不順利的原因之一就是在具體實施過程中沒有按照法制和政策的本意進行,導致實施行為的扭曲和相應問題的出現。就公務員養老保險制度而言,可能會出現降低政策標准或者不按政策標准執行的現象,可能導致公務員養老保險制度改革推進不力。當政府部門在執行公務員養老保險改革政策過程中發現對自身不利的問題時,反過來容易運用自己的話語權和信息優勢來影響決策者,使之朝著有利於公務員利益的方向發展。

三是政府作為資金的提供者與受益者之間的角色困境。目前政府是我國公務員養老保險資金的完全提供者,未來也仍將是資金的主要提供者,而作為公務員所在單位的政府各部門又是資金的直接受益者,二者密切關聯,相當於錢從一個人的“左口袋流向右口袋”,錢的數量不會流失,只是交換了存放位置。作為資金提供者與受益者之間的困境,容易導致政府過度考慮自身利益而提高公務員養老保險待遇水平,造成對公務員養老保險資金的過度供給,而忽視了作為公共資源的國家財政資金的來源及其性質,造成對公共資源的浪費或不公平使用,也不利於體現整個養老保險體系的公平性和可持續性。

四是政府作為監管者與被監管者之間的角色困境。監督管理是政府在公務員養老保險制度中的重要角色,但是,由於養老保險管理體制的不完善,政府相關部門又成為主要的被監督者,出現所謂的“左腦袋監督右腦袋”的現象,容易出現監督不嚴的問題。即便監督的對象不是政府部門,也是參照公務員管理而與政府密切關聯的事業單位,同樣如此。監管者與被監管者之間過於密切的聯系,容易導致監管不嚴而出現一些負面問題。比如,在資金管理中,容易出現政府濫用公務員養老保險資金的現象﹔在信息公開方面,容易流於形式﹔在基金投資方面,容易導致任意投資現象,難以實現保值增值。

五是政府作為宣傳者與被宣傳者之間的角色困境。科學的宣傳、引導與動員是推進公務員養老保險制度改革的重要前提,也是政府的重要職責,宣傳引導不僅體現在改革的准備工作之中,也體現在改革的實施過程之中,增強公務員與其他人員對公務員養老保險制度改革的認識與支持度。公務員養老保險制度改革宣傳、引導的重要對象就是作為公務員身份的政府工作人員。一方面,政府是宣傳者、引導者,另一方面,政府又是引導和宣傳的對象。因此,這種宣傳、引導實際上相當於一種自我宣傳、自我說服的過程,而宣傳、引導的效果取決於政府工作人員(主要是公務員)的認識、態度和素質。當宣傳、引導的對象面臨著利益選擇的時候,宣傳、引導的效果也就具有較大的不確定性。

政府在公務員養老保險制度改革中之所以存在上述角色困境,原因是多方面的,既有公務員個人方面的原因,也有管理方面的原因,還有政府職責定位方面的原因。就個人方面而言,受公務員個人認識與素質的影響,在面臨個人利益或群體利益與公共利益或社會整體利益的選擇時,一些人很容易選擇對個人有利的行為或決策,導致公共權力的部門化或個人化,[6]忽視了包含個人利益在內的社會整體利益。認識上的偏差和對角色認知的錯位不僅影響公務員養老保險制度改革的推進,也是影響我國整個社會保險制度發展的重要因素。[7]就管理方面而言,由於養老保險管理體制的不完善或行政體制存在的諸多問題,容易導致公務員養老保險制度決策、管理與執行過程中的不規范。就政府職責而言,在現實中,模糊不清的政府職能定位容易造成政府的角色混亂。

三、我國公務員養老保險制度改革中政府角色困境的調適

政府在公務員養老保險制度改革中的作用十分關鍵,由於政府在公務員養老保險制度改革中的多重角色與角色困境,未來在推進公務員養老保險制度改革的過程中,務必處理好政府的角色困境,明確政府的職責定位,[8]才能推動改革的順利進行,實現改革的效果。應該基於國家整體利益與公共利益,堅持公平、公正、公開的原則推進公務員養老保險制度改革,可以從以下幾個方面努力:

一是將公務員養老保險制度改革的決策權與執行權分開。應該在批判西方發達國家三權分立的基礎上,積極探索符合中國國情和發展階段的分權制約與監督機制,“以權力制約權力”。[9]應該在中國特色社會主義政治體制的框架內,對公務員養老保險制度改革的決策、管理與執行權力適度分開。應該將公務員養老保險制度改革的決策權和立法權交給人大機關,政府隻保留法制建議權和法規制定權。應該將公務員養老保險制度納入法制化軌道,直接通過立法的形式來推進公務員養老保險制度改革。在暫時不具備進行單獨立法的情況下,可以在《社會保險法》的基礎上進行修訂和完善,增加和補充關於公務員養老保險的內容,並對改革設計進行適度細化。在此基礎上,交由國務院擬定出具體的實施細則,負責公務員養老保險制度改革的執行與落實,並對實施過程中存在的問題進行反饋,便於法律的進一步完善。當然,在現有的體制下,立法機關的人員同屬於公務員序列,需要增強立法機關的法律意識和大局意識,增強立法的獨立性,真正做到立法與行政分開。

二是進一步明確政府職責,完善公務員養老保險管理體制。政府在公務員養老保險制度中的多重角色是其不同職責的體現,如何做到既體現多項職責,又不出現角色混亂,需要進一步明確政府的職責界限,准確定位和認真履行好政府職責,做到不越位、不缺位,在政策執行、宣傳引導、監督管理等方面的職能應該加強。尤其是要明確政府作為公民利益和公共利益的維護者身份,從經濟社會的大局出發來改革、完善公務員養老保險制度。需要進一步完善公務員養老保險的管理體制,做到公務員養老保險的行政管理、資金管理、基金投資、經辦服務等方面既相互獨立、相互制約,同時又保持有效銜接。

三是完善政府決策機制、規范決策及實施行為。與政府的其他決策一樣,在公務員養老保險制度改革的決策中,務必堅持公共利益至上,公平、公正、公開地進行決策。具體來說,包括公務員養老保險具體方案的制定與完善、籌資機關與待遇計發機制、養老保險基金的管理與投資、養老保險服務等若干關鍵問題,應該科學決策,從議題的提出到決策的制定與實施的各個環節都應該強調公共性、科學性,強調政府之外多主體的參與,避免政府部門決策的公共性與部門利益之間的矛盾。

四是提高公務員對其養老保險制度改革的認識與覺悟。公務員是政府行政管理與公共服務的重要主體,公務員的覺悟高低與思想認識直接決定著公務員養老保險制度改革的順利與成功與否。作為負責任的特殊公民,公務員應該從普通公民的角色中分離出來,[10]樹立正確的價值觀和職業倫理觀,應該充分認識到服務國家、奉獻社會的職責,站在國家長遠發展的角度支持各項改革。公務員應該認識到公務員養老保險制度改革的重要性,自覺維護公共利益,堅持公共利益的首要價值取向,[11]支持公務員養老保險制度改革,而不過多地考慮個人利益、群體利益或部門利益。絕大多數公務員屬於共產黨員,應該講求責任意識、奉獻意識和大局意識。提高公務員的認識與覺悟不僅是公務員個人思想、道德與職業倫理的內在要求,也是《公務員法》的必然要求。

五是充分發揮公民參與在公務員養老保險制度改革中的作用。由於政府在公務員養老保險制度改革中角色的多重性與復雜性,這就更加需要借助外部力量的參與和監督,需要充分發揮公民在公務員養老保險制度改革中的作用,提高政府行為的公平性與有效性。[12]在公務員養老保險制度改革設計的過程中,在征求公務員意見的同時,也應該將改革的相關信息向社會通報,讓社會公民了解公務員養老保險制度改革意義、目標與主要內容,有助於公民為公務員養老保險制度改革提出建議和意見,有助於改革方案的完善。公民參與的另外一個重要作用就是監督,在政府履行多重角色的背景下,尤其需要公民的參與和監督,增強公務員養老保險制度改革的公平性、公開性與科學性。公民參與包括對公務員養老保險的資金籌集、待遇計發、資金管理、基金投資等方面。

參考文獻

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[12]趙宇峰,廖仕梅.公民參與和政府行為有效性的提升[J].江蘇行政學院學報,2011(2). 

(龍玉其,首都師范大學管理學院講師、碩士生導師、博士。來源:行政管理改革)


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(責編:王惟田、謝磊)
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