互助養老的模式類型與現實困境

[摘 要] 我國互助養老創制自民間，是城鄉社會應對人口老齡化的自發性策略。目前有四類活躍的互助養老模式：在農村主要是肥鄉互助幸福院及其翻版，在城市主要有結對組圈式、據點活動式和時間銀行式三種。在養老臉面觀、政府角色定位、資金穩定性、滿足服務需求等方面，互助養老面臨現實困境。因此，借鑒國際經驗，提高互助養老的成效尤為重要。

[關鍵詞] 養老服務﹔互助養老﹔時間銀行﹔多代屋﹔義庄

[中圖分類號] D911 [文獻標識碼] A

近年來，基層涌現出多種互助養老形式，一定程度上是農村正式養老服務體系缺位情況下的策略應對，是城市養老服務體系的有益補充。針對這一現象，本文致力於回答如下問題：國內外有哪些互助養老模式類型，分別有什麼特征和經驗？這些模式有何異同，有何社會基礎和成長脈絡？發展中面臨哪些問題？如何進一步提高？

一、互助養老的中國做派與探索

互助養老在我國有深刻的文化傳統，“不獨親其親”、“出入相友，守望相助，疾病相扶持”、“老吾老及人之老”等論述就是說明。其中，由范仲淹首創的義庄贍族式互助養老影響深遠。義庄中的 義田來源於官紳、商賈、義民捐贈，經營所得是宗族互助養老的穩定經濟來源，義宅用於為族中矜寡孤獨廢疾者提供住處。歷朝政府多對義庄財產予以官方認可和鼓勵，義庄自身也發展出一套完善的申請支付管理制度。此外，一些地區習慣採取族內 “過繼”、姻親“入贅”等形式，解決農村無子家庭老人贍養難題，[1]也具有互助色彩。

當前，我國大致有四類活躍的互助養老模式①：在農村主要是肥鄉互助幸福院模式及其翻版﹔在城市，形式更為多樣，根據組織和管理方式大致可分為結對組圈式、據點活動式和時間銀行式三種，但推廣程度均沒有“肥鄉模式”成功。反映出：一方面城市養老服務體系更為多元發達，另一方面“陌生人社會”互助和自組織的難度更大。

（一）肥鄉農村互助幸福院

農村互助養老模式中，最為人們熟知的是肥鄉互助幸福院。2008年，河北省肥鄉縣前屯村利用閑置校舍改造出供老人集中居住的“互助幸福院”。其突出特點在於“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”，被民政部李立國部長贊為“村集體辦得起，老人住得起，政府支持得起”的農家門口幸福院。

作為成功典范，肥鄉模式有大量特點、經驗值得思考和總結。[2]

第一，村委主辦，政府支持，社會參與。由村委組織主辦和發起，各級政府從政策規劃、基礎設施、資金、管理培訓等方面給予扶持指導，社會廣泛參與，是農村互助養老模式的共同特征。在肥鄉互助幸福院的建設期，縣財政會給予一次性配套資金2.5萬元，以配置臥具、炊具等生活必需品，平時給予運行補助，標准為每20人每年給予5000元補助，每超10人加1000元。2011年，肥鄉縣將互助幸福院建設納入“十二五”和新農村建設配套設施規劃，省政府出台了指導性意見。社會參與主要表現為，村民、志願者和外出經商務工人士主動提供經濟和服務支持。

第二，低成本、小福利和基本公共物品的集體供給。老人自帶米、面、油，村集體統一提供鹽、醬油和醋等生活用品。鹽、醬油和醋、水電暖、文體等生活用品和設施成本並不高，卻構成了實在的集體福利。前屯村幸福院公共物品的集體供給還體現在場地上，即幸福院由閑置校舍改造而成。這種小福利乃至微福利式的公共供給保証了較低的成本投入，緩解了個人和政府的支付壓力。

第三，兼有居家、社區和機構養老的生活方式。 “離家不離村，離親不離情。養老在鄉村，享樂家門口”，這是媒體對肥鄉模式的宣傳，形象展現了肥鄉互助養老的居家和社區生活特征，既保留了鄉土味道，又凝聚了村庄情誼。經濟來源靠自己或子女，“老人可以自己做飯，兒女們可以送飯、送菜，幫助老人洗衣服”，是居家養老的內容。“可以玩牌、扭秧歌”，“老人們都能說到一塊兒，不寂寞”，是社區養老的優點。而集中居住、集體生活又有機構養老的痕跡。同時，農村互助養老是社區建設的重要領域，創新性地組織化了村庄，凝聚了社區情誼。

第四，自我管理，自我服務，抱團互助。幸福院制定了衛生、安全、互助等相關管理制度，規范了日常運行及老年人的行為。院長由入住老人民主推選產生，幸福院同時開辟小菜園自供新鮮蔬菜。為有效化解集體生活中的矛盾，選擇積極性高、協調能力強的人進行管理也是肥鄉模式的成功經驗。從管理到服務，均充分滿足了“老有所為、老有所樂”的需求。幸福院不配備專門服務人員，而由入院老人互助提供做飯、照料等服務，體現了抱團互助的特色。具體的形式是，身體好的照顧身體差的，年輕的照顧年老的，經濟好的支持經濟差的。老人身體意外時，日常生活由同伴自發照顧，遇緊急情況彼此照應是他們風險應對的合作策略。

“肥鄉模式”示范作用巨大，代表性強，后來在農村遍地開花的“××模式”大多以其為范本。

（二）結對組圈式互助養老

該模式採取老人自願或匹配結對與組圈的方式，進行抱團養老，是鄰裡守望相助的典型體現，包括結對互助、“關愛圈”互助、“老伙伴”計劃等具體形式，在美國自然形成退休社區也有類似的鄰裡結對養老。[3]

早在2005年，天津市就有結對互助養老的報道。天津市和平區新興南裡社區為獨居老人尋求同性知音伙伴，幫助其結對互助，並選派40歲、50歲的人擔任服務員，照顧老人日常生活。2011年，遼寧省大連市西崗區也有類似報道，4位相鄰的空巢獨居老人為相互照應，自發結成“生活共同體”，本著鄰裡信任，她們共同持有聯絡家庭的鑰匙，通過呼叫器進行家庭聯網，相互幫襯，應對緊急情況。以此為基礎，所在社區成立了空巢老人愛心會所，提供日常互助活動平台，組建義工隊服務空巢老人。[4]作為老齡化的急先鋒，上海市由政府推出了結對互助性質的“老伙伴”計劃，以1名年齡在60歲至70歲、身體健康的老人為志願者，與同社區的5名80歲以上高齡獨居老人結對，由低齡志願者向高齡老人提供家庭互助服務，以“健康生活方式”為主題，開展預防失能、健康科普、精神慰藉等關愛和輔助服務，促進高齡老年人生活質量和社會交往，也緩解了居委會和社工的壓力。[5] “關愛圈”互助養老的結對規模更大些。新疆克拉瑪依“關愛圈”式互助養老以社區為單位，一個“圈”包含10-15戶老年家庭，“關愛圈”注意人口特征的搭配，體現為年紀大與小、身體強與弱的搭配，且保証“圈”內有孤寡、空巢和困難老人。活動形式包括一天一問候，一周一看望。“關愛圈”通過自治章程和負責人實現管理，每個“圈”有負責人和聯絡員，每月定期組織“圈”內活動﹔成員有參會、發表意見、選舉和被選舉、彈劾不稱職負責人的權利 。[6]

（三）據點活動式互助養老

與結對組圈式相似，一些互助養老形式還有固定的活動據點，暫稱之為據點活動式互助養老。活動據點通常由符合條件的老人家庭申請設置，或者由社區內企事業單位提供閑置場所。2007年，山東省青島市四方區將轄區內52戶孤寡或空巢老人家庭確定為“互助養老點” ，統一配備娛樂器材設施（麻將桌椅、棋牌、書籍等），並提供每年240元的水電費補貼，每個養老點由5名以上老人組成，低齡老人幫助高齡老人，身體好的照顧身體弱的，自願結合，相互幫助，天天見面，每日活動，有效整合了政府、社會和家庭資源。[7]據點式互助養老中，政府或基層自治組織發揮了重要推動作用，如青島四方區制定下發了《關於開展互助養老工作的通知》、《四方區互助養老管理制度》、《四方區互助養老公約》等文件，明確了區、街道、居委會三級職責，加強了對互助養老據點的監管。尤其值得推廣的是，區民政部門統一安排了居家養老護理員定期走訪互助養老點，及時收集意見建議，解決問題。[8]

（四）時間銀行式互助養老

該模式的特色在於“客戶”無需照料時“儲蓄”服務，需要時再享受服務，形成服務時間存儲—提取的管理安排，目的在於解決“老齡老人沒人照顧，低齡老人希望有事干”兩種需求。2007年，江蘇省姜堰市率先推出“時間儲蓄銀行”，姜堰市退休人員管理中心在社區成立退休人員自管小組，動員身體好的低齡企業退休人員結對幫扶家庭特困的高齡退休人員，為他們提供買菜、燒飯、談心等20多項服務，由社區居家養老服務站將其服務時間記錄備案，等年老需要時享受其他低齡老人提供的相同時長服務。[9]2014年，《光明日報》特別對“時間銀行”的金華模式進行了介紹，該“銀行”的創立者為樂福社會工作服務中心，但目標管理者是社區，“時間銀行”與“客戶”簽訂服務意向書，客戶按意向書提供養老服務，並存入自己的時間賬戶，在需要時“提取”服務。[10]

二、新型互助養老的國際經驗

除國內已有的各種典型模式外，國際上尚有一些我們未見或少見的新型互助養老形式，值得借鑒,如美國會員式社區互助養老、德國“多代屋”項目和合租式互助養老等。

會員式社區互助養老以華盛頓的“國會山村”名氣最大。[11]作為一家互助性質的非營利機構，聯盟由老人自我經營，實行會員制管理，通過發展會員助力“居家養老”。志願服務是其基礎，志願者絕大多數既是國會山社區居民，又是“國會山村”會員，因而，大量老人同時是服務提供者和享受者，構成互助養老性質。會員享受的服務包括乘車出行、更換燈泡、看病就醫、法律咨詢等，遇到復雜需要時，“國會山村”會求助專業公司，由公司對會員收取額外付費，但85%的服務能由志願者提供。既滿足了老年人就地養老的願望，又經濟實惠，“國會山村”的個人年度會費是530美元，家庭會費是800美元。[12]

德國“多代屋”（Multigenerational Houses）是一種自上而下推進，具有開放、志願和互助性質的社區養老模式，它創造性地解答了一個問題：能否同時將年輕家庭和老年人的照料服務放到一個屋頂下？[13]項目不局限於老人，打破家庭和代際界限，安排兒童、年輕人和老年人在互通的功能區隔內居住，給不同年齡人群以社會交往和融合的平台，同時提供大量義工機會和服務。作為典型的日常活動場景：在這裡，老人與孩子們建立祖孫式的關系，幫助年輕家庭看護孩子，55-65歲的活躍長者可以照顧更年長的老人，而年輕人可以教會老年人電腦等現代技能，固定的職員和志願者則提供專業的兒童看護和老人陪護服務，[14]從而既讓老人日常生活得到照顧，又使得孩子們有人照看，這恰恰是傳統多代同堂家庭具有的功能。“多代屋”是福利機構，沒有盈利項目，提供無償服務。運行管理上，設置在斯圖加特的“多代屋”，每個每年可得到4萬歐元的政府資助，日常管理由社區負責。該項目2003年起源於德國下薩克森州，2006年由德國家庭事務部建立推廣，被認為是促進德國社會公民責任意識的“心臟”，同時也是義務服務和專業機構合作的典范。

為避免入住養老院，德國還發展出了新式的合租互助養老。運行形式如下：數名老人合租一間公寓，互相照顧，另有幾名助理看護員日夜輪流協助房客料理日常生活。由於費用低於養老院，能保持個性又兼顧團體的生活方式，有24小時全天候醫護服務，市場潛力巨大。

三、互助養老的一般發展歷程與比較

除個別外，國內互助養老的一般發展歷程可概括為：需求生思路，創制自民間﹔成效引關注，政府來介入。各種互助養老模式創新首先來自民間，源自老人的現實需求。受社會保障體系的限制與人口形勢的變化，老人自己和社區精英通過自力更生，自下而上摸索出了互助養老，也是村民自治、自我管理、自我服務的重要形式。摸索出成效后，得到了媒體和社會廣泛關注，政府再積極介入，進行政策引導。2010年，肥鄉縣決定將互助幸福院在全縣推廣，很快建成219個農村互助養老院，澤被3500多名孤單老人。2011年2月，民政部李立國部長率隊赴肥鄉作專題調研，充分肯定了其成效。3月，河北省民政廳在肥鄉召開全省經驗推廣會，並出台指導意見。2012年3月，全國社會養老服務體系建設工作會議在邯鄲舉行，“肥鄉樣本”得到更大范圍推廣。此后，全國十幾個省市先后到肥鄉觀摩學習，涌現了大量肥鄉模式的翻版。

比較國內外不同形式可發現如下特點：雛形源傳統，古今本相續﹔城鄉呈差異，模式大相同﹔國際興潮流，本土有創新。傳統義庄贍族養老與現代農村互助養老的主要差異在於，前者公共物品的提供者多為地方精英，由家族實行管理，是家族式互助，社會參與度較低，但也惠及鄰裡﹔后者公共物品的提供者主要是村集體或者基層自治組織，由自治組織（村居兩委、老人協會、互助小組）進行管理，社會參與度要高，是社區普惠性的福利行為。相同的是，都促進了社區社會資本的積累，增強了社區鄰裡情感，具互助性質和慈善效果。城鄉互助養老的差異在於，農村模式的組織化程度更高，院舍管理更規范，有包括餐飲住宿乃至生產在內的共同生活，而城市模式更為隨意，主要開展問候、探視、應急、娛樂類活動，當然“時間銀行”式養老具有非常現代的管理設計，但實踐不多。

遍觀國內外不同時期互助養老模式，都含有自助互助、合約管理、共同參與、志願服務、慈善精神、政府鼓勵等重要元素。

四、互助養老面臨的現實問題

盡管互助養老在緩解養老壓力方面形式新穎，成效顯著，仍面臨許多現實困境。

（一）臉面觀與入住機構間的沖突

在肥鄉前屯村幸福院建成初期，“沒人住”是困擾創始人的主要難題。這與我國傳統的孝道文化有關，入住幸福院被普遍視為家庭養老的失敗。進養老院影響老人及子女臉面的觀念在城鄉中國具有普遍意義，成為互助養老院成立推廣的重要障礙，相信在強勁現實需求面前，人們將與時俱進，改變觀念。

（二）政府介入所引發的角色定位紛爭

政府在互助養老領域的介入容易引發有關政府角色職能的爭議。首先，如何確保政府予以政策引導、財政支持的同時，保持互助養老的自治性質，使其免受行政介入的負面影響？其次，如何平衡鼓勵互助養老與兜底養老責任間的關系？德國“多代屋”項目盡管效果不錯，仍招致是政府從社會照料服務部門撤離后“遮羞布”的批評，[15]可見，民眾在養老照料服務的政府責任上有更多期待。上述問題與爭議有待理清。

（三）服務有限與需求巨大的關系緊張

服務有限與需求巨大的關系緊張有四方面的具體表現：一是床位少，服務接納能力有限，無法滿足日益增長的孤寡空巢老人需求。二是服務內容與項目不全面，在醫療護理與其他養老服務提供上嚴重不足。三是在互助養老機構中，專業老年社會工作缺位，缺乏對入住老人適應過程、精神和集體生活方面專業的指導。四是選擇性限制入住對象。以前屯村為例，入住互助養老院需同時滿足如下條件：70歲以上﹔身體健康且生活能夠自理﹔本人願意，兒女申請﹔五保戶、特困戶還需經村“兩委”研究決定。低齡老人、需護理的“殘病”老人都被排除。

（四）缺乏長效穩定的資金注入

以河北互助養老幸福院為例，主要資金來源包括：村集體投入、有限的政府運行補貼、捐助等社會投入。[16]在政策扶持上，國家層面的支持政策尚未出台，省市財政僅起到輔助作用，且各地做法不一，亟需形成穩定的財政供給渠道。而村集體與捐贈投入在中國也具有明顯的地域差異和不穩定性，資金鏈存在斷裂風險。與德國“多代屋”每年4萬歐元的運行資助相比，肥鄉模式按人頭計的運行補貼（滿20人5000元）加上后來的一次性縣財政配套建設資助（2.5萬）仍略顯單薄。相關調研表明，“缺少資金”是今后幸福院運行的最主要困難。[17]

五、提高互助養老成效的政策建議

基於上述分析，本文提出如下提高互助養老成效的建議。

一是明晰和規范政府的角色定位，主抓政策創制與制度完善。出台國家層面的互助養老法人登記注冊、管理和激勵專項法規，加強慈善與志願服務法、“時間銀行”管理辦法等配套文件的創制，動員和鼓勵慈善自願與專業服務的介入。互助養老的產生與正式養老服務保障體系不發達有關，實乃無奈之舉。因而，進一步完善城鄉養老保險、醫療保險、老年津貼等基本保障，將養老設施配備納入新農村建設和社區改造規劃中，與居家、社區和機構養老有效配合，建立村/居組織、鄉鎮/村居級衛生所、專業社工機構、互助養老及其他養老服務機構的合作機制。

二是以社區為單位創新性地整合需求與養老資源。即基於家庭基本需要整合社區資源，優化日間照料中心、托兒所、學校、社區衛生服務中心等社區資源功能（如“多代屋”），兼顧老人和兒童，統籌滿足多種家庭需要。

三是鼓勵多元長效的資金“開源節流”渠道。一方面加強在互助養老土地佔用、場地建筑、工商運營、吸納投資、社會捐贈等方面實現稅費減免。另一方面鼓勵通過財政專項發展基金、村庄/社區集體經濟、慈善捐贈、便民經營等多渠道籌集資金。同時，利用公益慈善服務節省成本。如德國“多代屋”模式中，政府每年給予運行資金，但特別限制隻允許一半預算花費在薪水上，以鼓勵志願者的使用。

四是充分調動社區精英和關鍵自治組織的積極性。在老齡社會，養老關涉千家萬戶，是公共政策性問題，互助養老實踐中激發出大量草根社區精英和社區組織，應充分調動這些基層力量的積極性，給予一定物質資助或名譽嘉獎。

參考文獻

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[2] 李運強,周麗婷.河北肥鄉的低成本互助養老模式[N].中國婦女報,2011-07-17.

[3] 候立平.美國“自然形成退休社區”養老模式探析[J]. 人口學刊, 2011(2).

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[5] 上海推“老伙伴”計劃 低齡老人與高齡老人互助[N].解放日報,2012-10-29. http://www.charity.gov.cn/fsm/sites/newmain/preview1.jsp?ColumnID=362&TID=20121019151321762593563.

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[8] 姜慧麗.老來互為伴 相攜享晚年[N].青島日報,2011-04-29.

[9] 李秀英,楊建華.今朝我助他人 來年他人助我[N].中國勞動保障報,2009-03-20.

[10] 嚴蓓蓓. 浙江金華：“時間銀行”推動老人互助養老[N]. 光明日報,2014-03-14.

[11] 吳洪彪:瑞士、美國、加拿大養老服務業考察報告[N].中國社會報,2012-09-14.

[12] 住在美國“國會山村”的老人們[EB/OL]，新華網，2011-11-27，http://news.xinhuanet.com/world/2011-11/27/c_111196894.htm.

[13][14]劉錚.德國館：“多代屋”直面老齡社會[N]. 新京報, 2010-05-17.

[15] Germany's 'multi-0generation houses' could solve two problems for Britain[EB/OL], The Guardian, 2014-05-02， http://www.theguardian.com/world/2014/may/02/germany-multigeneration-house-solve-problems-britain.

[16] 河北省社會科學基金項目課題組.互助養老：農村養老新探索[N].河北日報,2013-11-27.

[17] 耿衛新. 河北省農村互助養老發展問題研究[J]. 統計與管理, 2014.(12). 

（作者：王偉進，民政部政策研究中心助理研究員、社會學博士。來源：行政管理改革）