京津冀協同發展是以習近平為總書記的黨中央做出的一項重大國家戰略決策，《京津冀協同發展規劃綱要》的審議通過意味著原先空間、行政、經濟社會發展彼此獨立的京津冀三地變為區域開發開放的利益共同體，京津冀一體化進入發展的快車道。目前京津冀三地面積隻佔我國陸地國土面積的2.3%，人口規模約佔全國總人口7.4%，地區生產總值佔到全國的近10%，是我國“環渤海經濟區”的最主要組成部分之一，而根據財政部的相關測算，推動京津冀一體化需要在未來6年投入42萬億元，這將給整個華北地區乃至全中國帶來新的發展動力和機遇，這也就意味著，京津冀協同發展必將成為中國經濟新的增長極。
《京津冀協同發展規劃綱要》目前尚未正式對外公布，但從公開報道的內容看，該《綱要》的政策要點可以概括為“一個核心、三項重點、錯位發展、協同一體”。
“一個核心”即有序疏解北京非首都功能。對於首都的核心功能，2014年2月習近平總書記在考察北京時就明確定位為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，實際上就是將原來的“經濟中心”從北京的戰略定位中明確剔除，當然剔除“經濟中心”並不意味著放棄經濟發展，而是要放棄原先包羅萬象、大而全的經濟發展模式，使經濟發展走向高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化。而有序疏解非首都功能，除了要將低端產業部門移出北京外，還要將部分不對全國產生重要影響、與首都核心功能不相適應的公共部門也遷離北京核心城區。
“三項重點”即交通、環保和產業轉移升級是京津冀協同發展的重點領域。根據河北省交通廳的統計，河北與京津之間的“斷頭路”總裡程長達2300公裡，這些“交通栓塞”成為阻礙京津冀一體化發展的嚴重障礙﹔根據環保部的統計，2014年全國空氣最差的10個城市中京津冀佔據8席，京津冀不僅是嚴重缺水地區而且是水污染最嚴重地區之一，環境治理聯防聯治聯控迫在眉睫﹔河北省是我國鋼鐵、水泥、平板玻璃等產能過剩最集中地區，其中很大一部分產能是由京津地區轉移而來的，在疏解北京非首都功能過程中實現綠色轉移、升級轉移勢在必行，因此京津冀協同發展必須在交通、環保和產業轉移升級三個重點領域尋求突破，走出一條區域協同、內涵集約發展的新路。
“錯位發展”即北京、天津、河北之間的發展定位相互區別、相互配合。北京側重首都核心功能的發揮，即建設“四個中心”﹔天津則依托自身比較優勢，建設全國先進制造研發基地、國際航運核心區、金融創新示范區、改革開放先行區﹔河北則要在產業轉型升級、商貿物流、環保和生態涵養、科技成果轉化等方面尋求突破，努力縮小經濟落差。北京、天津在發展定位上不相互沖突，天津、河北在承接非首都功能轉移時不相互競爭，北京做好“減法”、津冀做好“加法”、三地共同做好“乘法”。
“協同一體”即京津冀以實現一體化發展為最終目標。《新型城鎮化規劃（2014－2020年）》確定了“加快推進城市群一體化進程”的發展要求，《京津冀協同發展規劃綱要》是有關京津冀城市群發展的整體性規劃，也是《新型城鎮化規劃》精神的具體體現，因此除了促進交通、環保和產業發展一體化外，還要努力推進要素市場一體化和社會基本公共服務一體化。
《京津冀協同發展規劃綱要》繪就藍圖，但要將藍圖變為現實，還要努力破除各種體制機制性障礙，從目前情況看，推進京津冀協同發展還有三個“不易”需要我們妥善處理。
一是人口密集地區引導人口轉移不易。2015年北京市人口調控目標為2180萬人，2020年控制目標為2300萬人，大約每年增長限額為24萬人，人口規模調控壓力巨大。人口向核心城市、中心城區不斷集中，一個原因是產業聚集、就業創業機會增多能夠給就業者帶來較多的收入激勵，另一個原因則是因為這些地區擁有較為豐富、優質的教育、醫療等基本公共服務資源，居住其中可以享受到較好的社會保障。人口轉移難以通過運行行政干預方式直接推進，而隻能通過各種途徑加強引導，目前通過疏解北京非首都功能可以將部門產業和就業轉移出去，而如何實現基本公共服務的同城化還需要我們深入研究、妥善安排。
二是人口經濟密集地區探索優化開發模式不易。京津冀地區地域廣大、人口經濟密集，在如此大的人口規模、經濟體量基礎上實現優化開發，在世界經濟發展史上前所未有，在我國改革發展史上也無先例﹔同時京津冀內部發展並不均衡，北京、天津在部分產業發展上競爭關系依然存在，河北與京津之間的經濟落差十分明顯，在此基礎上推進京津冀協同發展、探索區域優化開發模式，需要我們進一步深化改革、開拓創新。
三是全面實現北京非首都功能在欠發展地區落地生根不易。產業、企業落戶某地區，是在成本收益綜合分析基礎上做出的決策，其中的成本既包括土地、人工、物流、原材料等直接成本、顯性成本，也包括社會治安、政府依法行政、社會服務能力等間接成本、隱性成本，如果地方政府在運行規范、管理和服務能力上存在一定欠缺，無疑會增加企業的交易成本。與京津相比，河北各級地方政府，特別是基層政府，在法治觀念和服務能力上還有一定差距，因此要保証這些非首都功能在河北落地生根，各級基層政府還要進一步提升管理和服務能力。
因此針對上述三個“不易”，中央及京津冀三地還要深化改革、加快創新，在推進京津冀一體化發展過程中做好以下幾方面工作：
第一，努力擴大優質公共資源的輻射范圍。在疏解北京非首都功能、將非核心功能的產業部門和公共部門轉移出去的同時，更加重視基本公共服務的同城化，將部分優質教育、醫療資源等由核心城市、中心城區配置到到北京遠郊和周邊地區，通過就業促進和公共服務保障“兩條腿走路”，努力引導人口由中心城區向郊區、更遠地區轉移，從而實現調控北京人口規模、促進京津冀協同發展的目的。
第二，鼓勵先行先試，加快體制機制創新。京津冀地區除了要在交通、產業、環保領域率先取得突破外，也要努力破除阻礙京津冀協同發展的各種體制機制障礙，在加快自貿區試點、推進新型城鎮化發展、促進公共服務一體化、建立健全地區交通、環保、稅收、市場監管等責任分擔、利益分享機制方面開拓進取、先行先試，通過打造若干先行先試平台充分體現京津冀協同發展對促進區域經濟社會協調發展的試點示范作用。
第三，要加快建設法治政府、服務型政府。各級地方政府要以“四個全面”為指導，貫徹推進依法行政，堅決查處各類違法行為和懶政怠政現象，學習借鑒國內外在綜合管理和公共服務方面的先進經驗，全力打造法治政府和服務型政府，為實現地區經濟社會協同發展提供良好的環境氛圍。
（作者系國家行政學院經濟學部主任、教授、博士生導師）
| 相關專題 |
| · 張佔斌專欄 |
