政府應對重大工業事故危機管理問題與對策

[摘 要] 重大工業事故社會危害嚴重，受災人口巨大，波及面廣，影響時間久遠。政府應從減災規劃、排查風險源、發布災情信息公開化法制化、建立完善演練救災預案、救災快速反應應對措施等方面，改進和完善對重大工業事故應急管理的對策。

[關鍵詞] 工業事故﹔災情發布﹔危機預案﹔危機應對

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

重大工業事故是指高危行業、高危企業事故所造成的災難性危機事件，如核事故、電力事故、石油事故、天然氣、煤氣事故、化學污染、火災、爆炸等災難性事件。重大工業事故社會危害嚴重，受災人口巨大，波及面廣，影響時間久遠。針對國內外重大工業事故災例，總結國內外重大工業事故危機應對問題與策略，提高我國重大工業事故危機管理水平，將有助於社會穩定和諧、人民安康幸福。

一、重大工業事故致災因素及問題分析

總結國內外重大工業事故經驗教訓可將致災因素及問題歸納為：

1.項目選址不科學、技術缺陷、設備老化等形成致災因素。日本福島第一核電廠1號反應爐1971年開始運轉，運行時間將近40年，嚴重老化。日本很多核電設備都已是“超期服役”，使用壽命接近或超過25至30年的最長年限。包括反應堆壓力容器的中性子脆化、熱交換區氣體廢棄物處理系統出現腐蝕等。抗震標准老化也為事故埋下了隱患。﹝1﹞

2013年“11•22”青島漏油爆炸案反應出的問題與教訓是在城市規劃市政建設中高危行業管線離居民區太近，甚至輸油管線離居民區最近距離僅5米，另外，高危輸油管道與排水管網規劃布置不合理也增加了風險因素。

2.管理混亂留下致災隱患。2010年4月墨西哥灣英國石油公司石油泄漏案的調查結果顯示，政府缺乏監管也是一重大原因。負責出租鑽井平台的政府礦產管理局的監管人員玩忽職守，對有關安全警告置若罔聞，收受被監管公司的禮物，甚至與石油公司員工發生性關系。管理局曾允許被監管的石油公司用鉛筆自行填寫檢查報告。

2014年8月2日江蘇昆山爆炸案致79人遇難，傷者187名。事故原因表明：地方政府盲目追求黑色GDP，疏於對外商監管﹔企業對粉塵作業危險性認識不足，安全管理規章制度不健全﹔作業現場通風、除塵、防火防爆等安全設備設施不完善，事發前除塵機有故障，且有火源，監管不到位﹔企業安全教育培訓工作不力，工人不知粉塵遇明火會爆炸。

3.高危行業因自然災害引發的次生災害因素。如石化行業具有易燃、易爆、有毒和腐蝕的特性，很多設備還處於高溫高壓工作條件，壓力容器、塔、機泵、冷換設備等星羅棋布，管線縱橫交錯，油品貯罐比較集中。一旦遭到5級以上破壞性地震，石化企業孕育著極大危險性。又如，隨著工業化進程不斷加劇，危險化學品產量不斷增加，生產規模日益擴大，生產、儲存裝置日益大型化，高能量、高毒性的危險化學品裝置、設施日益增多，化工園區不斷出現，構成危險化學品重大危險源的數量也日益增多。

4.缺乏可操作性預案，臨機應對慌亂低效。1989年美國埃克森公司油輪擱淺並泄油，造成阿拉斯加海峽嚴重污染。企業與政府都缺少臨機處斷預案導致救災遲延。埃克森公司沒有採取應急措施,如派高層人員親臨現場、指定負責善后的人員，並向公眾溝通事件的原委、公司的解決辦法等等，沒有在危機發生24小時內在紐約建立危機管理指揮中心收集信息，並組建臨時專業智囊團，沒有建立政府聯絡辦公室，並要求政府支持，沒有危機管理預案。災情發生一個多月后，埃克森公司還在混亂的危機中。

5.危機信息阻滯或瞞情不報，危機信息發布及溝通渠道不暢。1986年切爾諾貝利出事后， 初期報道只是說核電站發生了火災，並沒有如實說明發生了核泄漏事故。在事故后48小時，一些距離核電站很近的村庄才開始疏散，此種不透明的做法導致周邊國家政府無法及時通知本國居民及時採取措施防范空氣中核元素的漂移擴散。

2011年3月11日日本福島第一核電站發生爆炸與核泄漏事故，日本將此次事故評估為“4級”。2011年3月18日晚，日本又將日本福島核電站核泄漏事故等級從4級提高為5級。而國際社會多國專業機構及專家普遍認為福島核電站核泄漏事故等級在6級以上。﹝2﹞

6.災發后的快速反應遲緩、救援不力，危機應對有誤，未能及時控制災情。2010年英國石油公司“深水地平線”鑽井平台在墨西哥灣海域爆炸沉沒，平台下方的油井每天泄漏大約5000桶原油。近3個月內超過160公裡的海岸受到泄漏原油的污染，遲延救災大大影響政府公信力。行動遲緩的美國政府和控油不利的英國石油公司成為眾矢之的。由於泄漏油井遲遲得不到封堵，奧巴馬政府面臨巨大外界壓力，其執政能力受到質疑。美國有線電視新聞網民意調查公司最新數據顯示，51％的美國民眾對奧巴馬處理這場漏油事件的方式表示不滿，60％的受訪者認為政府沒有能力避免今后再度發生類似事件。﹝3﹞

2013年11月22日青島漏油爆炸案中，從凌晨3點漏油到上午10點半爆炸，7個多小時內政府未發布公開預警信息及警報，未能讓公眾採取規避措施而增加了傷亡，實為教訓。

二、制定工業減災規劃，定期排查風險源

針對上述重大工業事故致災因素及問題分析，建議政府構建預防性減災應對職能，主要應體現在以下方面：

各級政府應與企業協作，監督並與企業共同制定轄區內高危企業重大工業事故中長期減災規劃。上述高危行業，如核工業、電力、石油石化、天然氣煤氣、化工、生物制藥等行業的減災規劃主要內容應包括：災害應急管理體制及模式，應急指揮平台、風險隱患分析系統，應急信息管理與輔助決策系統、應急共享基礎數據庫、監測預警系統、應急信息共享交換服務平台、減災預警系統建設，公眾報警服務體系、災害應急保障體系建設和應急資源管理基礎工作，專業應急搶險救援隊伍建設，應急避難場所的規劃與建設、建立大型專用應急設備和救災物資儲備等內容。減災規劃按技術內容又可分為地質減災規劃、建(構)筑物減災規劃、基礎設施減災規劃、次生災害減災規劃、環境污染減災規劃、火災爆炸減災規劃等。

各級政府應建立重大工業事故風險評估體系，對可能發生的重大工業事故進行綜合性評估，減少重大工業事故的發生，最大限度地減輕重大工業事故的影響。各級政府應制定並及時更新行業、企業安全生產、安全運營標准，對高危行業企業嚴審資質，嚴格把關，加強安全生產監管。對產能過剩、高危、污染嚴重、設備落后老舊項目採取產業升級、關停並轉、遷出人口稠密區等方式，從源頭上治理危險源。如對“小礦山”、“黑煤礦”的限制、禁止開採，會大大減少礦山安全事故。

政府日常管理職能中的一項重要工作是居安思危未雨綢繆，定期排查本轄區內高危行業、高危企業、高危項目安全生產安全運行情況。《中華人民共和國突發事件應對法》第二十條規定：縣級人民政府應當對本行政區域內容易引發自然災害、事故災難和公共衛生事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監控，並責令有關單位採取安全防范措施。 省級和設區的市級人民政府應當對本行政區域內容易引發特別重大、重大突發事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，組織進行檢查、監控，並責令有關單位採取安全防范措施。 縣級以上地方各級人民政府應當按照國家規定及時向社會公布危險源、危險區域。

三、完善演練救災應急預案

我國應對災害危機及社會危機的一貫政策是，不僅重事中、事后抗救，而且重事前預防。各級政府應根據本地區特殊情況，對重大突發性危機事件預測和監測，定期進行情況通報和會商制度，建立重大突發性危機事件預警機制。貫徹預防為主原則，從危機管理的角度及以往重大突發性危機事件的案例看，危機從潛在到發生、產生巨大危害性后果有其過程，如在危機潛伏期盡早識別危機，把危機消滅在萌芽狀態，對於其后防范危機、控制危機有決定性意義。

重大工業事故災害預防工作中一項重要內容是制定全面細致、具有可操作性的危機處理預案。平時備有周密嚴謹的危機應對預案，一旦危機發生，即刻啟動預案將大大有助抗救危機，減少損失，恢復常態。定期修訂、評估、檢驗預案合理性，可行性及效果，這不僅是政府常態管理下的重要任務，也是衡量政府管理績效的指標和強制性法律責任。如政府怠於編制應急預案，不能按期檢查本級和下級政府危機預案的制定、評估、演習，應承擔相應行政責任與法律責任。

重大工業事故災難預案內容應包括：（1）危機預測預警機制﹔（2）指揮機構的職權、任務、職責、協調處理危機的方式及工作方案，如中央或地方政府應急指揮機構職責、權限，協調方式，甚至細化到各部門、各崗位、各項任務具體負責人的電話號碼﹔（3）危機應對信息網絡的設計、信息整合及通報制度﹔（4）處理突發事件機構、救援職能及調用方案﹔（5）緊急通訊系統的啟用，中央、地方及軍隊通訊設備及能力的綜合統籌﹔（6）交通運輸設施及能力的恢復﹔交通管制﹔（7）新聞管制﹔通訊管制﹔電信管制﹔（8）工程搶險及生命線工程（水、電、氣、道路）的恢復﹔（9）危險物質處理及防止次生災害﹔（10）消防隊伍配置及調用方案﹔（11）突發事件現場管制﹔出入境管制﹔（12）物資支援計劃，應急設備的調度﹔（13）社會治安管制﹔市場管制﹔（14）衛生及醫療服務，醫療力量統籌﹔（15）應對重大緊急突發事件的其他內容。

目前我國各級政府重大工業事故應急預案的制定缺乏充分的工業事故風險和應急能力評估，制定過程不夠科學。預案內容相對簡單，很多內容表示都只是一般的管理要求，有些應急預案並未完全設計預防與應急准備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復四個階段﹔此外，應急救援和協調機制方面的可操作性不強，很多解決方法和措施不具體，責任不明確，保障措施單一。

應特別重視前瞻性預測、預警新型重大工業事故風險及完善預案。2003年8月美國及加拿大大面積停電導致航空、道路交通全面癱瘓，紐約幾百萬市民無法回家，滯留地鐵、車站、大街等公共場所。2012年7月印度大面積停電影響3.7億人。美加大停電之所以發生，一個很重要的誘因就是干旱天氣的發生。強烈的干旱之后，水電供應不上。我國雖然有著中央集權式國家電網的強大供電平台，使我國建國后未出現像美國、加拿大、印度那樣災難性停電事故，但我們仍應前瞻性地看到過去沒發生不代表今后不會發生，過去我們總是發生一次危機總結一次教訓，危機管理的要旨更重要的是，思考未來可能發生的危機。地方政府仍應居安思危未雨綢繆制定局部地區停電應急處理預案。特別是應考慮醫院、地鐵、城市交通應對大面積停電的措施。如停電將發生供水緊張，我國城市高層住宅樓此問題將更嚴重，一旦停電，居民供水將是考驗政府應急管理的重要內容，如何保障大面積停電情況下食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應是政府應對大面積停電事故的應急預案內容。

最后，救災預案還有兩個問題，一是救災預案不能停留在紙上談兵階段，應定期演練在實戰中評估診斷其缺陷，不斷完善修改。二是預案中應建立各級政府內協調聯動機制，即各職能部門相關人員組成的小組委員會制。因各級政府轄區內可能存在著不同行業企業，石油、電力、冶金、化工、天然氣、核工業等不同企業都有自己的專業救災技術隊伍和力量，一旦轄區內災發，不同行業救災力量之高效協調配置是以往救災活動中的難題。所以應在政府內建立一個協調機制，以在應急救災中協調各部門資源和救災力量。

四、災情發布公開化與法制化

建立健全危機信息公開制度。這一制度的理論基礎在於現代憲政體制下的公民知情權和行政信息共享的原則。政府決策要靠信息真實、及時、全面、准確。如信息阻滯，貽誤應急反應，將失去最佳挽救危機遏制損失的時機。應對危機需民眾參與，建立重大突發事件應急報告制度和信息發布制度是提高我國危機管理水平的重大措施，也是責任政府依法行政的題中應有之義。

近年來，我國一直加快重大突發性事件信息發布公開化、法制化。2007年11月1日開始施行《中華人民共和國突發事件應對法》，2008年5月1日開始實施《環境信息公開辦法試行》、《政府信息公開條例》彰顯了中央政府要求通過信息公開維護公眾利益的決心。

《中華人民共和國突發事件應對法》第39條規定：“地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送突發事件信息。縣級以上人民政府有關主管部門應當向本級人民政府相關部門通報突發事件信息。專業機構、監測網點和信息報告員應當及時向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發事件信息。有關單位和人員報送、報告突發事件信息，應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。”

可以預警的工業事故災難的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定並宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，並向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，並對相關信息的報道工作進行管理。及時按照有關規定向社會發布可能受到工業事故危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話等。及時向社會發布有關採取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。

審批過的預警信息統一通過政府工業事故預警信息發布系統及時、免費向公眾發布。可借鑒我國已建立的“重大氣象災害預警信息發布制度”， 目前中國氣象局分別與中國聯通、中國電信簽訂了戰略合作協議，明確規定了氣象災害預警信息發布制度。政府可委托各基礎電信運營商第一時間安排免費發送重大工業事故信息。其他任何組織和個人不得向社會發布預警信息。各級廣電、新聞出版、通信主管部門負責建立預警信息“綠色通道”，確保多途徑、多手段第一時間無償向公眾發布工業事故預警信息。

此外，建立並嚴格執行工業災難事故信息發布責任機制，未按規定及時發布突發事件警報、採取預警期措施，導致損害發生的，遲報、謊報、瞞報、漏報有關重大工業事故信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分及追究法律責任。

五、災發后的快速反應與救援

針對上述災例及問題，建議我國各級政府吸取教訓並完善重大工業事故應急救援措施：

1.政府應快速反應及時介入，轉變理念，不要認為工業事故救災只是企業內部的事。奧巴馬政府在漏油事故危機應對上相對遲緩，事故發生之初，政府沒有認識到危機的嚴重性，對英國石油公司大加批評並稱應由其擔負全部責任。災發后政府應在第一時間第一場合主動介入與企業溝通，給予企業必要物質支援，幫助企業做出應急反應。2011年7月我國渤海蓬萊19-3油田不僅泄漏了大量的原油,在長達三個月的時間裡,致使5500平方公裡的海域受到污染,870平方公裡的海洋水質成為劣質水。水產養殖戶蒙受巨大損失,海洋生物系統遭受嚴重破壞。該事件一方面反應出企業道德缺失，一方面也反應出我政府對重大工業事故緊急應對還應改進。

2.迅速、真實、全面公布災情，本著以人為本、尊重生命、保護生命的最高原則及時疏導轉移災民，撤離危險區。疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所。禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及採取其他保護措施。“11•22”青島漏油爆炸案中事故發生后處置不當，企業及政府未按規定採取設置警戒區、封閉道路、通知疏散人員等預防措施，造成事故損失嚴重。

3.實施緊急社會治安管制、道路交通管制，防止不法分子趁火打劫現象，維護社會秩序穩定。依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，維護社會治安秩序，維護社會治安。

4.保証物質支援，災發后政府應協助企業應對重大工業事故，確保各種物資、設備、資金、藥品、生活必需品的供應及發放。必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，由中央或地方應急救災指揮機構統一協調配置全社會救災力量，請求其他地方政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求相關企業生產、供應生活必需品和應急救援物資，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。

5.防止次生災害，災發后政府應及時與企業溝通，督促指導監督高危行業企業單位，對可能發生或已經發生次生災害的地點和設施採取緊急處置措施，並加強監視、控制，及時實施各種工程性措施。

6.國家應建立應急戰略儲備基地，儲存必要油、煤以確保在發生自然災害斷電時，為電廠提供應急煤炭。

（呂景勝，中國人民大學商學院教授、博士生導師﹔郭曉來，國家行政學院研究員。）

（來源：行政管理改革）

參考文獻

﹝1﹞百度文庫：日本福島核泄漏事故經過以及對中國的影響〔EB/OL〕.百度網,wenku.baidu.com/view/6705be33ee06eff.2012-1-10.

﹝2﹞ 百度百科：日本地震和泄漏〔EB/OL〕.百度網,baike.baidu.com/link?url=b8jLl_o4mC9ed9uQ... 2013-06-25.

﹝3﹞360百科：墨西哥灣漏油事件〔EB/OL〕.360搜索網,baike.so.com/doc/5795927.html 2013-09-03.