改革開放以來中國政府職能轉變的測量

[摘要]本文採用文本分析法，運用ROST Content Mining 6.0文本挖掘軟件，以(1978-2015)年的國務院政府工作報告為文本，採用“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”中國政府“五位一體”的職能分析框架，通過對政府工作報告中的關鍵詞、高頻詞、關鍵段落字數開展計量，回溯性地測量了改革開放以來中國政府職能轉變的特點並預測了中國政府職能未來轉變的趨勢。本研究為進一步推進中國政府職能問題研究提供了量化研究的新思路。

[關鍵詞]政府職能轉變;國務院政府工作報告;文本分析法

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)08-0030-07

一、問題的提出

政府職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。人們一般認為政府應該履行的職能內容主要有政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能等。然而，由於政府職能對公共行政生態環境的變化是具有感應性的，在不同時期，在社會的不同發展階段，政府履行這些職能的偏重點是不一樣的。學者們一般認為我國政府職能轉變經歷了從“兩手抓”到“五位一體”的變遷建構過程[1]，是政府政治的專政職能逐步弱化、民主職能不斷加強，經濟職能日益加強、社會管理職能日益凸顯的過程。[2]這些研究結論主要通過定性研究方法獲得。在公共管理研究日漸定量化的趨勢下，是否可以測量政府職能轉變呢?這是本研究致力要探討的問題。

二、用國務院政府工作報告來分析中國政府職能轉變的可行性與必要性

(一)國務院政府工作報告的地位與作用

我國國務院政府工作報告是具有法定效力的官方正式文件，其主要內容有對過去一年工作業績與問題的回顧性總結，又有對未來一年政府工作的預期目標以及具體實施方案與安排，“是一個具有施政綱領性質的政策性文本”[3]，是記錄我們政府履職的重要政策性工具。政府工作報告中所涉及到的政府工作目標及其實施方案，是我國政府每年工作的行動綱領，是政府每年行動意識的公開承諾，是我國政府配置資源與行動的指揮棒。選取國務院政府工作報告中有關當年工作的預期目標與具體實施方案的內容，作為評測政府職能的依據，並以時間序列的形式呈現其結果來作為反映政府職能轉變的客觀數據，在邏輯上就具有合理性與可行性。

(二)政府工作報告的國內外研究現狀與趨勢

新公共運動興起以來，國外一些學者主要研究了政府工作報告披露政府運作信息，問責政府等問題。Christine Ryan等認為政府工作報告能披露政府的運作信息。[4]Ralph E.Thayer認為要問責政府，政府工作報告是一個充滿希望的工具。[5]但是，也有學者對此提出了質疑。Ilesna Steccolini分析了意大利地方政府的工作報告，認為政府工作報告只是應付法定的職責和關注政府內部利益相關者需要，難以為利益相關者提供有效的績效信息。[6]

國內以前對國務院政府工作報告的研究主要是外語專業的學者研究政府工作報告的翻譯問題，而把國務院政府工作報告作為探討政府運行的政策性文件的研究比較少。自2010年以來，以年輕學者為代表，逐步興起了對政府工作報告的文本研究。其研究具有如下特點。

一是在研究內容方面，主要選取了某一視角分析了國務院政府工作報告某一方面的政府工作目標內容變遷。如岳立濤以(2004-2010)年的國務院政府工作報告為分析視角，分析了我國政治發展規劃中的問題及對策。[7]朱俊從法治思維視角分析(1978-2013 )年國務院政府工作報告中關於法制建設方面的內容。[8]

二是在研究方法方面，由定性研究逐漸轉向計量研究。如梁琳琳等通過對1954年以來國務院政府工作報告高頻詞的計量分析，認為詞匯對社會變遷的反映具有敏感性，能反映社會變遷規律和國家大的政策方略的變化。[9]陳思分析了(1978-2012)年國務院政府工作報告，通過分析政府工作報告中“穩定”與“改革”高頻詞在政府工作報告中的覆蓋率，分析了中國政府改革與穩定的意識。[10]文宏運用文本分析法，分析了( 1954—2013)國務院政府工作報告中涉及基本公共服務的關鍵詞的句子頻數，分析了中國政府推進基本公共服務的注意力配置。

三是研究者們還關注了地方政府工作報告的研究。如楊君在其博士論文《晉升預期、政策承諾與治理績效—基於15個副省級城市GAR的研究》[11]中，以15個副省級城市(2001-2009)年的政府工作報告為文本，分析了中國制度環境下官員可信承諾的影響因素問題。在另一篇論文中，他認為政府工作報告是問責地方政府的第三條途徑。[12]林蓉蓉在其碩士論文《公共部門領導特質與組織戰略目標相關性分析-以中國31個省級政府為例》中，以31個省三屆省長和省委書記在任期間的省級政府工作報告和黨代會報告為樣本，分析了領導特質與組織戰略目標的相關性問題。[13]朱光喜、金正日則通過對 (2006—2010)年省級政府工作報告的產生過程和內容進行分析，探討了政府工作報告的績效自評估問題。[14]

這些年輕學者對政府工作報告的研究增加了筆者對此類研究的信心、興趣，同時這些研究為筆者開展此研究提供了知識積累基礎。本研究在對政府工作報告內容的研究方面較已有研究內容涵蓋面要廣，計量分析單位更全面。擬開展的研究將主要通過計量政府工作報告中的關鍵詞、高頻詞和關鍵段落來研究政府職能的轉變問題。

三、研究方法與數據處理

(一)文本分析法

文本分析法是一種定性和定量相結合的內容分析方法，最初主要應用於情報學和信息科學[15]，現在逐漸發展成為現代社會科學領域的重要研究方法。一般認為，人的認知傾向主要通過他經常使用的文字反映出來。經常使用的文字便處於人認知的核心地帶。 [16]文字使用頻率的變化反映了人對於事物的重視程度與認知的變化。[17]政府工作報告作為政府組織的正式文件文本，是我國政府的決策者們對政府各項工作職能認識重要程度的反映，代表了政府工作的未來走向。政府工作報告中的關鍵詞、高頻詞、關鍵段落則是我國政府及決策者們認知的集中度或重要性的指示器。據此原理，就可以通過抓取關鍵詞、高頻詞、關鍵段落分析他所在的文件資料中出現的頻率、背景等來分析政府工作職能的重點和重點的轉移。

(二)政府職能轉變的測量框架

自改革開放以來，通過考察1978年以來的政府工作報告，發現政府工作職能轉變經歷了幾個轉折點：1978年確立以經濟建設為中心;1981年提出加強物質文明建設和精神文明建設;1986年提出了加強經濟建設、政治建設和精神文明建設“三位一體”的職能布局;2006提出了經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”的職能框架;2010年提出了全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的全面職能框架，該框架到目前基本成型。為此，筆者將“五位一體”的政府職能框架作為本研究的測量框架，探討其在過去38年間所經歷的變化。這“五位”的具體內涵如下。

1.經濟建設職能

燕繼榮認為，政府的經濟職能是指政府對社會經濟生活進行管理的職能，諸如經濟調節、公共服務、市場監管和社會管理等職能。[18]但是，如果按燕繼榮給政府經濟職能下的定義來進行概念操作化時，比較容易同社會建設職能混淆起來。為此，筆者將之界定為：政府對經濟生活進行調控、管理的職能，具體包括諸如經濟增長、價格調控、經濟體制改革、促進農業現代化等職能。

2.政治建設職能

政治職能,燕繼榮認為是政府為維護國家利益承擔對外保衛國家安全、對內維持社會秩序的職能,諸如軍事保衛職能、外交職能、治安職能等。[19] 在此基礎上，本研究將政治建設職能的操作定義界定為政府為了對內維護社會穩定和對外保衛國家安全以及維護祖國統一的職能，如行政管理體制改革、民主、法制、廉政建設、思想政治教育、軍事、外交和祖國統一等內容。而本研究主要研究政府對人民內部實施的政治建設內容，故外交等內容並沒有列入統計之列。

3.文化建設職能

燕繼榮所界定的政府文化職能指政府為滿足人民不斷增長和變化的文化生活需要，依法對文化事業實施管理的職能，諸如促進教育、科技、衛生、體育事業和文化生活發展等。[20] 筆者認為將衛生作為文化建設職能有不妥之嫌，為了提高可操作性，本研究的文化建設職能主要包括教育、精神文明建設、哲學社會科學、文化藝術、新聞出版、廣播電視、文化體制改革等內容。

4.社會建設職能

社會建設主要是為了縮小不平等，降低不安全，是實現勞有所得、病有所醫、老有所養、居有所住。本研究的社會建設是指：為了維護社會秩序，實現社會公平，由國家機關或社會組織所舉辦的就業、醫療、衛生等社會公共服務活動，和開展的關於社會服務的制度建設，如勞動就業制度、社會保障制度、社會福利制度、住房保障制度等。本研究的社會建設還包括有中國特色的計劃生育內容。

5.生態文明建設職能

生態文明建設職能是指：政府為了促進自然資源的合理開發利用，防治環境污染和防止生態破壞，維持自然生態平衡，實現社會可持續發展由政府發動公民和社會所採取的諸多環境保護措施與行動的職能，諸如節能減排、新能源的開發、植樹造林等。

(三)數據採集與建庫

本研究選擇了1978-2015年38年的國務院政府工作報告目標任務部分的內容作為數據採集對象。而目標任務部分關於外交和祖國統一等內容也未列入本研究。這樣，本研究涉及到38份政府年度工作報告的目標任務部分總共有588933個字符數。本研究擬借助武漢大學沈陽研發的ROST ContentMining 6.0[21]作為文本挖掘軟件，抓取分析文本中的關鍵詞、高頻詞作為種子詞，並抓取關鍵段落，建立相應的數據庫，以此來測量政府職能的轉變向度。

本研究建了3類4個數據庫。第一類第1個數據庫：關鍵詞詞頻庫。利用軟件找出每年政府工作報告中這幾個關鍵詞的詞頻數：經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、環境保護。第二類庫，詞頻庫。詞頻庫又分了2個庫：利用軟件挖掘出詞頻數排在前500位的政府年度工作報告目標任務部分的高頻詞，建立了一個數據庫。總詞頻數為190000次。第2個庫：利用軟件挖掘出詞頻數排在前300的政府年度工作報告目標任務部分的高頻詞建立一個數據庫。這樣總計有11100個高頻詞，總詞頻數為107759次。第三類第4個數據庫：將38年的政府工作報告內容分年按照經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、其他這幾大類分類計算每類的段落字數。

(四)統計步驟

1.數據預處理

第一步，計算38年政府年度工作報告詞頻數排名在前500的高頻詞平均每個高頻詞每年的詞頻數為5.9次。

第二步，計算出每年政府年度工作報告詞頻數排名在前300的高頻詞的平均詞頻數。

第三步，選取詞頻數高於每年詞頻數排名在前300的高頻詞的平均詞頻數，並且高於5.9次的高頻詞建立一個數據庫。

第四步，刪除沒有實質性意義的或專指程度比較低的高頻詞及頻次，如“我國”、“今年”、“百分之”、“一九”等，最終有3406個高頻詞成為分析對象，總詞頻數為64187次。

2.數據分類編碼統計

根據經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設這幾個核心概念的內涵，將3406個高頻詞中明顯屬於這五大類的分年進行分類編碼，並將屬於這五大類的高頻詞的詞頻數進行加總。

對高頻詞的分類是嚴格按照內容分析法規范執行的[22]：提出研究問題或假設，界定樣本框，抽取樣本，建構類目並界定分析單位，建立量化系統，執行預測，建立信度，最后依照定義編碼，分析資料。按照內容分析法來操作高頻詞的分類，能有效保証詞頻的選擇范圍和所要描述的指標之間的契合度和歸類的合理性。但考慮到篇幅限制以及本論文研究的主要問題，在此僅介紹信度的處置問題。在這次編碼中，採用了2個編碼員進行編碼。在預測中運用了信度統計公式獲得信度系數，其中M為完全同意數目;N1表示第一位編碼員應有的同意數目;N2表示第二位編碼員應有的同意數目;n表示編碼員人數。經過兩輪預測后，正式確定這些高頻詞的類別，第一輪預測取得的信度是0.816;第二輪取得的信度為0.943，具體計算見公式(1)和(2)。[23]對第三類數據庫數據編碼為了提高信度也採用了此方法。

四、統計結果與分析

(一) 關鍵詞的計量分析結果

經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、環境保護五個核心關鍵詞在政府年度工作報告的中出現的頻次，具體結果見圖1和表2。

從圖1可知，除1999、2002、2014年沒有直接提出“經濟建設”的關鍵詞外，其余35年均提出了。而且，在1999年以前，“經濟建設”關鍵詞的頻次大大超過“政治建設”、“文化建設”、“社會建設”、和“環境保護”。在改革以來的38年間，出現了2個峰年值：一個是1981年，“經濟建設”詞頻達25次，另一個是1993年，達到了22次。“文革”以后，我國百廢待興。1979年以后，我國用於改善人民生活的各種支出大大增加。1979、1980我國出現了很大的財政赤字。為了穩定市場物價，達到財政收支和信貸平衡，1981年強調經濟建設，體現了我國政府審時度勢的魄力，也為1982年確立計劃經濟為主、市場調節為輔的方針奠定了基礎。1992年十四次大全國代表大會提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年，又是實現我國現代化建設第二步戰略目標的開局之年。1993年多次提到“經濟建設“也是理應之事。

在過去38年中，“政治建設”這個關鍵詞有20年沒有提出過，直到2005年以后，每年才持續出現。在1978年以來，最早是1982年提出了，為了“全面完成第六個五年計劃……繼續加強社會主義政治建設”。然而一直到1990年，2次提到要推進社會主義民主政治建設時，才2次出現“政治建設”關鍵詞。這可能是1989年的西藏騷亂、學潮問題給政府強化政治建設職能提出了現實要求。1991、1994、1996-2000、2002、2004這九年在政府工作報告中沒有“政治建設“這個詞。2005-2007年是改革開放以來在政府工作報告中出現“政治建設”這個詞的高峰年段，其中2005年2次，2006年5次，2007年4次。2008年到2014年，隻有2010年有2次，其他年份都是1次。

文化建設這個關鍵詞，在過去的38年中，在政府工作報告中隻有21年出現過。其中，在1978-2003年間隻有10年出現過。在1978-2003年間，我國對政府文化職能的認識主要是局限於學校教育和繼續教育，以及精神文明建設，很少從文化的高度來審視和踐行政府的文化建設職能。2003年以后，政府工作報告每年都出現這個關鍵詞。從此年開始，我國對政府的文化建設職能認識漸趨成熟。

社會建設這個關鍵詞直到2006年才開始提出，然后逐年都會提到。1978-2005年,我國政府盡管也開展了諸如教育、醫療、文化等社會建設活動，但並沒有提出“社會建設”這關鍵詞。

由於在1978年以來歷屆國務院政府工作報告中，很少直接提“生態文明建設”這個關鍵詞，而“環境保護”這個關鍵詞出現頻次與頻率比較多，故用“環境保護”這個關鍵詞來代指“生態文明建設”。在1978-1991這14年間有7年提到過，1992年以后才常年提。從2006-2013年開始，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、環境保護這五個關鍵詞每年都會提，並且社會建設和環境保護這兩個關鍵詞的頻次顯著高於經濟建設和政治建設。

圖1 關鍵詞在歷屆政府工作報告目標任務部分的詞頻次數分布

從圖1還可示，在2000年以前，我國政府的經濟建設職能比較突出，而其他四項職能都是處於非均衡狀態。從2006年開始，政府的五項職能建設才得到了均衡發展。

從表1統計結果可知，盡管我國政府力圖構建經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的職能框架，但是，總體而言，政府的經濟職能履職最到位，體系了GDP主義的政府特點。政府對環境保護問題歷來是比較關注。但是，當前我國出現的各種環境污染問題與此統計結果似乎不相吻合。不過，本研究的政府職能主要是政府向全社會承諾將要“干什麼”，但具體是否干了則是另當別論。我國政府對文化建設比較重視，使得我國的文盲率顯著降低，國民受教育程度大大提高。而關於社會建設，王紹光通過對社會政策的研究，認為1978年以后到新世紀到來之前,隻有1999年出台的“西部大開發”可以算得上是社會政策。我國絕大多數社會政策是最近五六年推出的。[24]“社會建設”這個關鍵詞年度覆蓋率最低。政治建設在過去37年中，相對於經濟建設而言也是重視不夠。

(二) 高頻詞的計量分析結果

高頻詞相對關鍵詞而言，在反映文本的本質內容方面應該更敏感，更具代表性。筆者希望通過對高頻詞的計量來測量我國政府職能轉型軌跡。

通過將38年的政府工作報告中3406個高頻詞按經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、和生態文明建設分類，並計算每類高頻詞的總詞頻數來管窺中國職能轉變的特點與趨勢，具體結果見圖2。圖2的具體走勢與圖1基本一致。但與圖1相比，圖2有兩點不同：第一點，圖1顯示關於“環境保護”的關鍵詞詞頻處於年度持續出現的高頻狀態，但是圖2顯示，關於生態文明建設內容非常少。換言之，我國政府對生態文明建設職能履職的實質內容比較單薄。第二點，圖2顯示，2003年以后，關於社會建設的高頻詞詞頻數一直處於增長態勢，這個結果與圖1顯示的內容不相同。換言之，我國政府對社會建設職能履行的實質內容比較豐富。

圖2也清晰顯示出了中國改革特點具有階段性趨勢。在2004年以前，關於經濟建設的高頻詞的總詞頻數以壓倒性之勢遠遠高於其他四類。關於社會建設的高頻詞的總詞頻數與政治建設的高頻詞的總詞頻數處於此起彼落、此落彼起的交互趨勢。2006年以后，關於社會建設的高頻詞的總詞頻數逐漸超過政治建設和經濟建設。而文化建設和生態文明建設高頻詞詞頻數一直位居最低，並且兩者也是處於此起彼落、彼起此落的交互趨勢。

圖2 高頻詞在歷屆政府工作報告目標任務部分的詞頻次數分布

(三)關鍵段落字數的計量分析結果

從邏輯上分析，關鍵段落字數比高頻詞又能更准確反映文本的本質內容。按照經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設對政府工作報告目標任務部分進行內容分類，並計算這幾類內容字數佔政府工作報告目標任務部分的比重，以此來觀測中國政府職能轉變的特點和趨勢。具體結果見圖3。

從圖3可見，在2006年以前，經濟建設內容所佔比重大大超過其他四項內容，同樣體現了中國政府重經濟建設的特點。在1978-2005年28年間，經濟建設有9個波峰，分別是1980、1985、1987、1989、1991、1993、1999、2002、2005年。其中最高峰是1980年，比例達到了80.13%;次高峰1991年，比例是78.26%;再次高峰是1985年，比例是74.92%。也就是說1980-1991年這12年是中國政府調整經濟建設職能最頻繁的年段。在這最高波段中，每6年就出現一個高峰。1992-2000年中國政府履行經濟建設職能比較平穩的9年。2001-2006年中國經濟建設比重是起伏不定的6年。2006年以后又是相對平穩的趨勢。

圖3顯示，關於政治建設內容在過去38年中，出現了4個波谷:一個是1980年。由於這一年政府工作報告內容是關於1980、1981年國民經濟計劃安排的專項報告，沒有涉及到政治建設的內容。第二個是1984年。1984年關於政治建設內容主要是闡述了我國的對外政策和祖國統一大業問題。而這些內容前文已交代過，沒有列入此次研究的內容，所以就形成了1984年沒有政治建設內容的“假象”。第三個是1991年。1991年政府工作報告內容布局與1980年具有一致性，主要是關於1990、1991年國民經濟計劃安排的專題報告，也沒有政治建設的內容。第四個是2012年。2012年關於政治建設的內容主要是祖國統一大業和外交政策，關於政府改革的內容很少。而本研究隻統計關於政府改革的內容。所以最終結果就形成了一個波谷。

關於社會建設內容在過去的38年中，在政府工作目標任務的表述中，沒有哪一年超過了對經濟建設的表述。只是從2000年以后，關於社會建設的內容表述有一直處於佔比8%以上的增長之勢。這種態勢，預示著中國政府職能將扭轉一貫以經濟建設為中心而忽視社會建設的局面。

關於文化建設的內容除了1985年政府工作報告內容沒有涉及到外，其他年份都保持了較低比例的體現。關於生態文明建設內容在政府工作報告目標任務部分，在1980-1990年10年間，有5年沒有提到。1991年以后才有較低水平的存在。

圖3 政府五大職能的關鍵段落字數在歷屆政府工作報告目標任務部分佔比分布

五、結論與討論

(一)改革開放以后中國政府職能轉變的特點

1.中國政府職能由偏態發展向協調發展轉變

1978-2003年中國政府是以經濟建設職能當先，追求效率發展主義的偏態發展態勢。2004年以后，中國政府改革轉向以經濟建設職能為重，並重政治建設職能、文化建設職能、社會建設職能、生態文明建設職能的協調發展態勢。從2004年開始，“科學發展觀”和“構建社會主義和諧社會”成為中國政府履職的強話語導向，引導和推動新世紀的中國政府職能向全面協調發展轉變。2004—2005年，是改革開放以后中國政府職能發生轉變的緩沖期，2006年是中國政府職能轉變的拐點，自此中國政府履行各項職能的協調性不斷上升(詳見圖1、2、3)。

2.中國政府職能向協調發展轉變保持較低水平的平穩漸變態勢

雖然2005年以后，中國政府開始構建經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”謀劃“五位一體”的職能框架。但是，從圖2和圖3，可以清晰地看到政府履行各項職能的協調程度相對還是保持比較低的水平。如果以關鍵段落字數中生態文明建設所佔比例作為比照，中國政府職能隻有在2.29%水平以下保持了各項職能的協調發展。其主要原因是在我國基本解決溫飽問題以后，來自各方的高層次需要都噴發而出，政府面對的是來自各方利益的非常艱難、復雜的博弈局面，況且政府要履行的這五大職能間有些本身就是一個倆倆零和博弈的關系。

3.重視經濟建設職能依舊是中國政府職能的重心

在中國既有的政治體制下，讓中國老百姓過上幸福和美的生活是中國政府謀求合法性的終極路徑。而要讓老百姓過上幸福和美的生活，中國政府首先得發展經濟，創造滿足人民日益增長的物質文化需求。運用ROST Content Mining 6.0自帶的可視化工具NetDraw，對1978-2015整個政府工作報告目標任務部分排名前50位的高頻詞，進行可視化分析，見圖4。詞的連接線越多，詞的頻數就越高。圖4和圖3非常清晰地顯示重視經濟建設職能依舊是中國政府的職能重心。不過，中國政府在未來發揮經濟職能的方式發生了根本改變，要從直接參與建設市場轉變為間接管理和服務市場。

(二)中國政府職能轉變邏輯與趨勢

改革開放以來，中國政府職能演變的邏輯是市場與社會雙向互動的結果。[25]卡爾.波蘭尼認為市場社會是由市場與社會兩種相互對立的運動組成的—力圖擴展市場范圍的自由放任運動，以及由此發生出來的、力圖抵制經濟脫嵌的社會保護性反向運動。卡爾.波蘭尼認為，市場是要“嵌入”社會之中的，因為“脫嵌”社會的市場必然會導致毀滅性的災難。人類的市場社會沒有毀滅的根本原因在於：一個脫嵌社會的經濟會導致的災難必須被社會的保護性反向運動所阻止。正是有了這種反向運動才構成了市場和社會的穩定。[26]

在1949-1978年，政府扮演的是全能型角色，政府壓制市場和社會的發展，整個國民經濟接近崩潰，人民生活極度困苦。在這種條件下，如果政府再不讓渡一些權力空間給市場和社會鬆綁，后果不堪設想。1978年改革開放以后，中國政府向市場和社會讓渡部分權力，大力扶持了市場的發展，取得了很大的經濟成就，但是由於政府對其他職能的相對疏忽，給社會發展也帶來了諸如貧富懸殊不斷拉大，食品安全問題堪憂，生態環境惡化等等，也即卡爾.波蘭尼所說的“社會保護性反向運動”。進入21世紀以后，中國政府調整了職能結構，在發揮經濟職能的同時加強了社會建設，如取消了農業稅，建立了新農合制度等。但是，由於簡政放權力度同步跟進不夠，法制政府實質建設不到位，從近年爆出的腐敗案來看，官員腐敗觸目驚心。在這階段，國家對中國老百姓的反哺由於腐敗問題的存在，中國老百姓分享到的經濟成果非常有限，存在的社會問題沒有得到質的解決。可見，政府即使較平衡地發揮經濟和社會建設職能，如果政府自身的政治建設不到位，同樣會對我們建設美好生活構成威脅。我們要過上和美生活，市場、社會、和政府間需形成“三角”平衡。[27]黨的十八以后，中國政府加大了反腐力度，加快了簡政放權，加強了法制建設，都是對加強政治建設，提高政府執政能力的回應。

所以，在國家治理現代化背景下，中國政府職能沿著“從漸次改進到整體重構”[28]路徑演變成為應然選擇。經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設在未來依舊是中國政府“五位一體”的職能框架范圍。只是這五大職能在政府重視改革的秩序與程度上有所差別。中國政府職能未來依舊是以經濟建設職能為首要任務。其次是加強政治建設，建設廉潔政府。圖5反映了中國政府職能轉變的第二個重心是政治建設。而圖3卻表明加強社會建設是中國政府職能未來轉變的第二個重心，正如上文所分析，在中國這樣的強政治主導型國家，中國社會發展對中國政府具有高度依賴性。在這樣的條件背景下，政府的政治建設順序先於社會建設職能更有利於保障社會改革的成功。最后是文化建設和生態文明建設。

圖 51978-2015年政府工作報告目標任務部分的內容分布圖

六、余論

運用ROST軟件對1978-2015年的《政府工作報告》進行文本分析，測量改革開放以來中國政府職能的轉變。這既是文本分析方法在公共管理領域研究的應用，同時也為政府職能轉變的測量提供了嶄新的視角。筆者希望拋磚引玉，吸引更多研究者從更多方面用更好的方法對中國政府職能開展定量研究。

（作者：鄧雪琳，電子科技大學中山學院副教授，中山528402;中國人民大學公共管理學院訪問學者，北京1008720）

（來源：中國行政管理）