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安全、正義與績效:當代中國的行政治理改革與財政制度建構

王雍君

2015年09月17日13:23   

[摘要]在本屆政府致力推動國家治理體系和治理能力現代化的背景下,確立行政治理改革的三個核心主題——行政安全、行政正義和行政績效,在此基礎上建構行政治理與現代財政制度之間的聯結機制,比過去任何時候都更重要也更緊迫。本文的中心思想是:在公地范式和代理范式下致力推動走上正軌的現代財政制度建構,可為促進行政安全、正義和績效,進而為提高行政治理改革的成功概率提供最佳保障和理想切入點。

[關鍵詞] 行政治理;現代財政制度;安全;正義;績效

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)08-0023-07

一、引言

行政部門是政府治理的心臟。[1]倘若沒有立法機關和司法機關,國家仍然能夠實施治理;但若沒有行政部門,國家治理便斷無可能。雖然如此重要,旨在改進和強化治理能力的行政改革卻鮮有成功,特別是在發展中國家和轉軌國家。

許多文獻解釋了行政改革效果不彰、失敗案例遠多於成功案例的原因,但大多不能令人滿意。這些文獻既未從治理視角看待公共行政,從而難以形成一個包容性框架來鎖定和協調安全、正義和績效這三組既互補又具潛在沖突的治理價值;也未能在公共行政與公共財政之間建立起清晰聯系,從而缺失了以現代財政制度建構推進行政良治的視角。作為兩門顯學,行政學和財政學一直在兩個平行、少有交叉的領域得到發展,彼此的主流話語都很少呈現兩者間的關聯,盡管兩者的真實關系如同一枚硬幣的正面和反面那樣清晰:公共行政和公共財政都是多維的,而且彼此都是對方的一個關鍵維度。缺乏對關聯機制的認知使我們很難設問:在指向安全、正義和績效的行政治理改革中,現代財政制度該扮演怎樣的角色?理想且可行的路徑建構是怎樣的?

本文的主旨就在於回應這兩個攸關行政與財政改革成敗的重大問題。第一部分從財政視角確立行政治理的概念框架:以財政分離和民主授權作為邏輯起點,將行政治理看作廣闊經濟社會背景下控制公地悲劇和代理問題及其負面后果的方法。第二和第三部分分別在公地范式和代理范式下,界定行政安全、正義和績效的含義並尋求對應的財政機制建構。最后,結語部分鑒別了中國行政治理改革的核心命題,即通過財政制度的現代性建構促成行政改革取向的轉型,將組織取向深度整合到注重功能取向的改革模式中。

二、財政制度現代性視角下的行政安全、正義和績效

現代行政部門擁有廣泛權力、控制著龐大資源並肩負重大的治理責任,得以在政府治理中扮演關鍵角色(見圖1)。在權力和資源清單中,沒有任何一個比財政權力和財政資源來得更加緊要了。

圖1 2003-2013年國有資產規模、一般公共預算支出和財政支出總規模變化趨勢圖

資料來源:2004-2014年《中國會計年鑒》和《2014年中國統計年鑒》。其中國有資產規模=全國國有企業國有資產總額+行政單位國有資資產總額+事業單位國有資資產總額。

在此視角下,行政治理可視為行政部門運用財政資源和財政權力促進治理目標的行動,包括行動的方法與過程。行政治理的關鍵特征就是行動,而一切行動都預設了對某種善惡或好壞的價值判斷——本文將其鑒別為安全、正義和績效三組價值,它們並不能從治理概念本身推論出來,但每個都表達了當代中國行政治理亟需應對的關鍵挑戰,這些挑戰既是理論上的,也是實踐上的。

對行政治理挑戰的妥善回應,不僅要求鎖定安全、正義和績效作為良治的關鍵目標,還要求為每個目標指明所依賴的條件或路徑。然而,主流文獻幾乎未能意識到,正是財政制度的現代性建構提供了指向行政善治的最優路徑。為理解這一點,有必要簡要回溯理解財政制度現代性起源的兩個范式:公地(共同財產)范式和(委托)代理范式。

財政制度系一套管理財政資源與財政權力的原則、規則、程序和實施機制的集合,包括正式和非正式的安排。隨著人類開啟民主與法治進程,君主財產與國家財產分道揚鑣,財政資源再也不是君主的私人財產,而是民有、民享、民治的共同財產。本文將這一歷史進程稱為財政分離,它帶來了與管理君主財產全然不同的嶄新態度、觀念和制度安排,成為現代財政制度建構——現代性建構——的第一個邏輯(也是歷史)起點。現代公共預算制度正是財政分離的直接結果,行政治理的工具、方式和樣貌也因此發生根本變化。

財政分離的本質是國家將私人財產的一部分強制地轉換為共同財產,以增進廣泛的公共利益。共同財產的創設雖然絕對必要,但同時也帶來了巨大和持續的副作用,釀成所謂的公地悲劇:每個人都去追求他自己的最大利益,最終走向毀滅就是這塊公地的宿命;公共用地的自由會給所有人帶來災難。[2]悲劇的根源恰在於共同財產與私人財產截然不同的產權特性:人人都可得到、人人又都無法得到。正如斯科特·高登所說,“人人所有的財產其實就是每個人都得不到的財產;所有人都可以得到的財產不會有任何人珍惜”。[3]早在此前一個多世紀,亞瑟·楊格就精確表達了財產權的魔力:給一個人一塊荒涼的砂礫地讓他擁有,他會將其變成一座花園;給他9年時間花園的租借權,他又會將其變成一塊沙漠。[4]

一般地講,私人財產被轉換為共同財產的規模越大、方式越惡劣,公地悲劇越嚴重。給定共同財產的規模,共同財產的錯誤配置和使用也會加劇公地悲劇。經濟學家經常使用超額負擔(excess burden)、有時使用公共資金的機會成本(OCPF)來表達,包括征稅帶來的微觀經濟的無謂損失、行政成本、腐敗、對私人部門投資的擠出效應,以及其他與公共支出相關的社會交易成本,比如財政資源的錯誤配置和使用造成的成本;在西方國家,其數據約高達公共支出規模的1.2-1.3倍。[5]考慮到稅制缺陷更明顯等因素,中國很可能更高。

這些溫和術語不足以表達共同財產(公地)的悲劇本質和全部后果,即共同財產的創設、分配、使用和管理蘊含極高的社會交易成本。回溯人類專制統治的歷史不難得出結論:專制政體使人民貧窮的主要原因,更多的是它妨礙人民發展生產,而不是它奪走人民的生產成果;它使財源枯竭,卻始終重視既得的財產;自由與此相反,它生產出來的財富比它所毀掉的多千百倍,人民的資源的增長總是快於稅負的增長。[6]在此視角下,公地悲劇不僅指所有人都可得到的東西最終難逃遭人肆意破壞的命運,而且包括對社會成員創造財富潛力的壓制,由此導致的損失比前者很可能大得多。

公地范式提供了現代性建構的第一個不可逾越的邏輯起點。同樣不可逾越的還有伴隨民主授權安排而來的代理范式。共同財產是一回事,管理共同財產是另外一回事。在規模稍大的共同體中,由於顯而易見的原因,全體人民在保留共同財產的集體所有權的同時,管理共同財產的權力必須被授予人數相對較少、具有專業特長和技能的代理人——行政部門正是其中最重要的角色。在民主治理的背景下,代理人創設和管理共同財產需得到代表人民的立法機關正式和明確的授權。立法機關通過審查和批准法律(包括作為法律文件的年度預算),將獲取(創設)、配置和使用共同財產的權力授予政府,成為現代社會政府合法性基礎的首要來源,也是財政制度現代性的第二個最重要的起點和標志。(注:關於統治者權力正當性終極來源的前現代觀念與現代觀念截然不同——訴諸人類經驗和科學無法証實或証偽的“神”、“天”或造物主。一般地講,任何將法理學建立在造物主語言或自然造化之上的嘗試終將失敗,因為造物主或自然從來不曾以人類可聽聞或可理解的聲音發言。參見:艾倫.德肖維茨:《你的權利從哪裡來?》,黃煜文譯,北京大學出版社,2014年版,第66頁。)授權安排對約束和引導行政治理與財政政策的運作至關緊要。政府隻能依據法定和適時的授權採取財政行動,這是善治諸原則中最基本的一項原則。[7]

然而,正如共同財產安排(國家財產與君主財產的分離)帶來不可避免的副作用(公地悲劇)一樣,授權安排也產生了另一類副作用:代理問題。經濟社會的復雜性以及人類預見未來的能力天然不足,意味著授權不可能(也無必要)做到巨細無遺,從而讓代理人獲得了自由裁量的很大空間。被授予或未被授予的權力越大,自由裁量的余地越大,代理人濫用或誤用權力榨取租金的機會越大。人性的局限性和人類對歷史上不絕如屢的“權力惡行”的集體記憶,都提醒我們對代理人濫用權力推進狹隘利益時刻保持警覺,迫使我們設計有效的治理安排來防范惡行的再度發生,受托責任(accountability)就是其中的關鍵元素。

當代的行政治理恰好就卡在財政制度現代性建構無可回避的兩類困境中。首要的是共同財產安排帶來的公地悲劇,其次是授權安排帶來的代理問題。歷史經驗和現實告訴人們,沒有確立共同財產和授權安排的財政世界原初風險極大,但確立這兩類安排的財政世界依然是個具有附帶風險的世界。我們甚至不知道附帶風險是否比原初風險更大、更惡劣,除非能夠為控制這些附帶風險指明目標與方向,同時指明該如何到達那兒。這就要求將著眼組織整合的行政改革,推向更高的功能層次。

中國歷次行政改革之所以效果不彰,關鍵原因正在於痴迷於組織層面機構分合的同時,對著眼於功能層面的行政治理及其價值訴求缺乏清晰的概念框架和路徑建構。主流文獻不僅沒能鎖定當代行政改革的三個功能性主題——行政安全、正義和績效——及其相互關系,也未清晰認識到財政制度的現代性建構才能為其提供最佳保障。直到今天,無論在行政學還是在財政學中,公共行政與公共財政之間原本存在的關聯機制依然模糊不清。在這種情況下,行政改革和財政改革很難走上正軌,失敗的風險變得很高。

對於走上正軌的行政改革和財政改革而言,安全、正義和績效絕不是偶然的陪襯,而是最值得追求的目標和主題,需要傾注比過去多得多的時間與精力,以使組織取向的行政改革和財政制度現代性建構困境發生逆轉:在確保組織取向服從於功能取向的行政治理改革的同時,最大限度地控制公地悲劇和代理問題負面后果。同等重要的還有厘清三大主題間的關系,盡管本文的重點不在這裡。除了以某種安全、正義和績效觀念為基礎外,當代行政治理還必須為這些信仰給出強有力的理由或論証,避免以信仰取代理性或真理的錯誤傾向。理性和真理都要求我們根據正確的標准——無論何時何地都是正確的東西——來做出判斷。最重要的是,必須在起點上就保証判斷標准的正確性。要想解決廣闊經濟社會背景下的治理難題,就要回到招致問題的根源上去,立足於業已公認的事實這一低且穩定的基礎之上。與所有事業一樣,從最初的地方起步總是最好的。

就行政治理而言,最初的地方就是財政制度現代性建構的兩個邏輯(也是歷史)起點:首先是由共同財產安排及其衍生的公地悲劇,其次是授權安排和作為其副產品的代理問題。(注:正是共同財產和民主授權安排為財政制度的現代性打下了最為深刻的烙印。源自國家財產與君主財產分離的共同財產安排,破壞了前現代的國家財產即君主財產的觀念體系和制度安排;授權安排和作為其直接產物的委托代理關系,則破壞了統治者的合法權力取自上帝(天、神、自然或世襲傳承)、統治者無須與臣民分享權力、臣民必須順從隻有統治者才能制定的法律且無權參與公共事物的前現代觀念和制度體系。在此意義上,公地范式和代理范式得以成為財政制度現代性建構的量佳分析框架,也是在后者與行政治理之間建立聯結機制的理想路徑。)缺失了公地范式和代理范式的建構視角,行政治理將變異為沒有基礎的空中樓閣,不成其為真正的治理。借助公地范式和代理范式為行政治理准備的基本框架——基本的概念與范疇,我們才能著手正確思考行政治理,包括行政改革的核心的命題和關鍵議程,以及重構公共行政和公共財政之間原本存在但久已失語的內在聯系。

遵循這兩個范式並不意味著可以得到全部正確的答案,但范式本身使我們以無與倫比的清晰和洞察力提出問題成為可能:為使行政治理被塑造得足以抵抗公地悲劇和代理困境,確保行政治理鎖定安全、正義和績效主題,並將它們還原和安置到財政制度現代性建構的中心深處非常重要。但這一努力不應讓我們模糊兩個范式間的基本差異。特定主題下的行政治理的不同風格、樣貌和路徑,也可在不同范式下呈現出來,共同拼接成當代行政治理的完整畫面,並標示出彼岸所在以及我們該怎樣從此岸到達彼岸。

今天,安全、正義和績效依然沖擊著財政制度的現代性建構,要求我們在兩個相關但不同的范式下作出回應。任何單一視角都過於狹隘,並且不能保証行政善治的出現。大致來說,公地范式通過聚集資源話語、代理范式通過聚集權力話語進行建構;前者著眼於約束和引導作為共同財產的財政資源的運作,后者著眼於約束和引導行政部門權力的運作。兩套話語的結合使得行政治理和財政制度現代性建構相得益彰,輪廓和路徑變得清晰可辨。此外,需要被建構的不只是范式本身,更有特定范式所指引的相互聯結並可切實運轉的財政機制。畢竟,治理在本質上是政治的延伸,而政治要解決的是實實在在的社會問題,必須扎根現實,具有可行性。[8]

三、回應行政治理挑戰的財政建構:公地范式

一旦置於公地范式下,當代行政治理面對的根本挑戰就是有效控制由利維坦創設的公地悲劇及其負面后果,並聯結相關的財政機制:指向行政安全的財政控制,指向行政正義的預算競爭機制,以及指向行政績效的結果管理和財政融資機制。這些機制在某種程度上分別對應著現代預算制度的三級結構:宏觀層次的總額預算、中觀層次的配置預算和微觀層次的運營預算。(注:詳細討論參見艾倫.希克:《當代公共支出管理方法》,王衛星譯,北京:經濟管理出版社,2000)

首要的是財政控制。公地悲劇的嚴重性與規模相關:給定社會財產總量,被強制轉換為共同財產的部分越多,暴露於公地(共用資源池)風險中的部分也越多,共同財產本身越是處於不安全狀態;私人財產和一個社會創造財富的能力也是如此。因此,解決公地難題最簡單的答案就是正確的答案——關鍵在於確定所有權:如果必要就確定集體產權,如果可能則確定私有產權。[9]

循此思路,財政控制機制就成為行政安全的關鍵屏障,包括旨在限制財政總額的各種宏觀財政規則、中觀層次的預算限額、微觀層次的條目(line-item)基礎的投入控制,后者以大量按對象、用途設置的預算科目限定資源的獲取和使用,每筆支出都被預設特定標准(比如資產配置標准和人員編制),不同科目間的資源流動受到嚴格限制,資金結余通常必須上繳。這些似小實大的財政控制機制,對於防范過度開支(以及赤字和債務膨脹)、保障共同財產安全至關緊要。

鑒於逃避約束的動機和花招無處不在,為使財政控制機制真正有效,監督(包括定期檢查與審計)和透明度機制需要一並建立和充分實施,這些支持性機制需要覆蓋全部公共資金(包括債務和或有事負債)、公共資產和由其支持的活動。理想情況下,各種准財政活動(quasi-fiscal activities),包括國有金融機構、非金融國有企業和其他形式的准財政活動,亦應納入控制范圍並建立起至少不低於類似正常預算程序的治理安排,並遵循善治的基本原則:受托責任、透明度、預見性和參與。[10](注:准財政活動指那些起著與財政工具類似作用、但沒有直接資金流的活動。在政府參與的各種准財政活動中,稅收支出、政府貸款(政策性貸款)和貸款擔保最為典型,國有金融和非金融企業也是准財政活動的重要參與者。)

財政控制的邏輯基礎根植於限制預算極大化(官僚行為的典型特征)和防范資源錯配的需要。放任這類行為將破壞財政可持續性、招致資源誤用,誘發和加劇公地悲劇:置公共財產、私人財產和財富創造活動於高風險狀態。防范這種資源風險正是公地范式下行政安全機制建構的根本目的。沒有有效的財政控制,就不會有真正的行政安全,但傳統的行政改革大多忽視了這些機制的特殊重要性。

除了風險因素外,公地悲劇還取決於創設和管理共同財產的正義性質。正義概念比多數人懂得的還要復雜得多,但即使是普通人,也可能對什麼是正義有著廣泛的底線共識:正義幾乎總是與利益獲取方式相聯系,偷盜或巧取豪奪行為可立即被判定為非正義,因為其本質是以叢林法則等非正當方式獲得利益。推論起來,以正義方式獲取資源的基本要求就是互惠。對私人部門而言,互惠根植於生產和交換活動中;對公共組織而言,互惠的核心則是社會偏好和成本,任何偏離該方式的資源獲取方式都傳遞出不義的信號。

基於公民財政偏好與成本的資源獲取與佔用,高度依賴於某種適宜的預算競爭機制,該機制保証預算中優先採納那些能以合理成本滿足公眾偏好的政策。在實務上,預算競爭的核心是一套將預算與政策直接結起來的程序,其中最具應用前景的莫過於中期支出框架(MTEF)和部門戰略計劃。立法機關對預算的嚴謹和現實的審查,對於引導良性預算競爭至關緊要。同樣不可或缺的還有自下而上的受托責任(對下負責)、公民偏好充分反映在預算中以及廣泛的公民參與。沒有這些基本條件,本應存在於正常預算過程的預算競爭機制要麼不能被激活,要麼會滑向破壞性競爭的深淵。

隻要基於財政偏好和成本的預算競爭是顯而易見的,並且壓倒組織驅動和收入驅動的預算模式,公地范式下的行政正義便可得到保障。財政偏好概念傳遞了公共財政的一個基本問題:如何讓我們的政府提供的,恰好也是公民所需要的,並且公共支出排序恰好反映公民的意願。開發公民真實財政偏好的揭示機制,可為推動以社會為基礎的改革和以公民為中心的治理方式,提供堅實的技術基礎。然而,這方面一直存在令人敬畏的挑戰。作為替代,組織驅動模式並不適當,因為它將組織本身作為資源分配決策的基礎單元,採用盛行的基數法、法定支出、部門專款(基金)和內部交易(互投贊成票)等方式,固化和強化權力在資源競爭中的優勢地位,造成普遍的預算僵化並使資源分配的正義基礎不斷流失。過度集權的政府間財政安排的后果與此類似。由於在方案設計和實施時幾乎未能將預算競爭機制考慮進去,多數行政改革在正義主題上少有作為。

對公地悲劇的完整控制還需訴諸引導結果(results)的財政機制,以及旨在使公共資金機會成本(OCPF)最小化的財政融資機制及其組合。這是資源話語下行政績效的兩個關鍵方面。傳統的績效概念過於狹隘,只是關注公共支出(資源)的質量——通常表達為3E,即理想成果的三個層次:經濟性、效率和有效性(effectiveness)。為確保有效,結果管理機制應以某種方式嵌入公共預算過程的各個階段。

結果績效雖然在新公共管理中得到特別強調,但卻忽視了行政治理的另一個績效要素:為行政部門龐大的支出和資產佔用進行的財政融資,無論採用怎樣的方式——稅收、非稅收入、債務、互惠融資(比如道路使用費)和非互惠融資(比如所得稅和罰沒收入),通常具有很高的機會成本(本質是社會交易成本)。因此,有必要為行政績效建立更加完整的概念框架,使其能包容結果管理機制和財政融資機制,兩者都包括績效評價和績效驅動兩個基本維度。無論如何,績效是一個要求嚴格的測試:當一個政府不能完成這個測試時,其合法性和能力就要受到質疑。[11]

四、代理范式下的行政治理改革與財政建構

當代行政部門不僅掌管著龐大的資源,也擁有和行使著巨大的權力。為防范和抗衡濫用權力的自然傾向,人民或其代表在通過憲法和法律授予政府權力的同時,也一並將責任授予政府,以約束和引導政府就權力來源、配置和使用擔負起真正的責任。在許多國家,行政治理的脆弱性與受托責任安排的脆弱性(行政部門有權無責、責任模糊和問責無力)緊密相連、相互作用,形成惡性循環。在這些國家,當代行政治理改革的首要任務就是重構、改進和強化外部與內部的受托責任安排,以促進基本的行政安全、正義和績效,財政制度現代性建構的首要任務也在於此,而建構路徑主要取決於治理主題及其含義。

代理范式下的行政安全可定義為行政權力偏離合理邊界而侵蝕其他(特別是立法機關)權力、損害公民權利和公共利益的可能性。權力邊界難題一直糾結著當代的行政治理。憲法和法律為行政界定了行政權力的邊界,但行政部門在邊界外亂作為(越位)和邊界內不作為(缺位)的現象十分普遍,兩者都具有危害性,旨在保障行政權力安全的五種財政底線機制——財政授權、財政分權、財權集中、預算會計和公款監控——因而變得特別重要。同樣重要的還有財政權力在立法機關和行政部門間的適當平衡,以防范行政強勢、立法弱勢對公共利益構成種種潛在或現實的威脅。隱含的邏輯是:沒有財政權力的安全就談不上行政權力的安全。

首要的是財政授權:在公民未通過其代表例如立法機關正式、明確和適時授權的情況下,政府行政部門既不能從公民那裡拿走任何資金,也不能通過預算實施任何開支。[12]在實務上,這意味著行政部門不得自行創設針對公民和企業的財政義務,包括各種形式的預算外資金;這些義務隻能受制於法律,而法律必須得到立法機關的嚴格審查和正式批准,年度預算亦如此。財政授權安排對行政權力構成各種規制,包括稅法規制、預算規制(budgetary regulation)以及相關部門法律(如教育法和農業法)和部門專款形式的規制。為使財政規制真正有效,嚴格區分財務法案和非財務法案,特別是確保預算規制在各種財政規制中的最高地位十分重要。一般地講,如果預算缺少規制公共財政的能力,那將不可能會有一個強大的政府。[13]

同等重要的還有財政授權的質量,以及立法機關約束行政部門遵循規制和在授權框架內實施治理的能力,這進一步要求立法機關(人大代表)有足夠的代表性、專業化和職業化,並有充足的時間和資源、完整且牢固的程序對公共預算與財務報告進行嚴謹細致的審查,預算會計(budgetary accounting)和財政審計亦則有必要作為立法機關的左臂右膀發揮作用。

由於財政授權大致界定了行政治理的邊界,財政授權的范圍、內容、詳細程度、次序、方式、時效性和相關的監管機制,在立法機關審查預算時尤其需要被精心考慮,並需得到財務合規性控制(內部控制的核心)流程的緊密銜接,該流程覆蓋公共資金循環的七個關鍵控制節點:財政授權、支出承諾、核實交付、會計審核、支付令簽發、款項支付和付款后的審計。為確保預算授權的可靠性和有效性,公款的動用須處於立法機關的有效(逐筆、全程和實時)監控之下。為此,財務合規性控制流程須覆蓋法定控制和行政控制兩個階段,前者由立法機關通過制定法律(年度預算亦為法律)控制行政部門的資源獲取與佔用,后者由行政部門建立銜接法律或預算授權的內部控制機制。

財政授權(核心是預算授權)為公款的來源、分配和使用提供了最高規制,但如果不能與公款的有效監控相結合,極易變異為某種數字游戲。行政部門有能力(更有動機)制造數字以表明其所作所為與法定財政授權相一致,而真實世界中的公款來源、分配和使用很可能與財政授權大相徑庭。這種表面遵循、實則背離授權安排以高度隱蔽的方式瓦解了授權安排的基石——現金基礎的財政授權,從而置納稅人的錢袋子於高風險中。中國現行財政授權機制的這一重大缺陷,可以通過發展兩種關鍵的救濟機制予以矯正:旨在逐筆、全程和實時追蹤公款流動的真正意義上的預算會計(budgetary accounting),以及財政部門和央行國庫對政府現金流量與余額的定期報告。(注:詳細內容參見王雍君“中國國庫體制改革與防火牆建設”,載《金融研究》2012年第7期。)

防范代理人濫用權力還有賴於有效的政府間財政分權安排。過度集權即便有助於保障某種概念的國家利益,也將對地方利益——公共利益的極為重要的形式——構成侵害,尤其是在中國的多級政府體制、地方政府在國家治理(經濟發展和基本公共服務)中扮演主角的背景下。然而,財政分權只是在財權橫向集中時才可能真正有效:管理財政總額以及功能、組織、經濟甚至規劃(programs)層資源分配的權力,集中於負責授權和監督的核心部門——尤指立法機關、政府高層和財政部門,而不應分散於各個支出部門。支出部門的適當角色是在其職責內制定政策、建立最低服務標准和監督標准的落實,而非壟斷和控制財政資源。此外,行政部門的決策制定權、執行權和監督權須適當分離,置於同一部門將冒權力濫用的很高風險。現行體制下的這些明顯軟肋,很少在行政改革和財政改革中話語中得到表達,更不用說得到足夠重視了。

現在轉入指向行政正義的財政機制建構的討論。在代理范式表述的權力話語體系下,行政正義可界定為行政權力來源、分配和使用對法治正義——涵蓋程序正義和實質正義——的嚴格遵從。實質正義要求目的正當性測試以及目的-手段間的一致性測試。征稅、開支、舉債等財政權力只是服務於清晰定義的公共利益時,才應被視為目的正當;隻有所採用的手段或方法為該目的所絕對必需,才應被視為手段與目的相一致。據此,公共預算必須清晰有力地表述每筆公共支出的特定目的,並充分說明所採用的手段與該目的相符。這些測試也適用於非財政權力——比如行政規制或許可的權力。在中國等許多國家,不斷膨脹的規制國家(regulatory state)已經成為妨礙良治的主要標志之一,而行政集權本身就包含了規制國家的萌芽。[13]

與權力來源相比,權力分配的正義性建構更為復雜。除了目的正當和目的-手段間的一致外,分配正義還要求依據憲法與法律界定當事人的適當角色和責任,並據此分配相應的權力。如果權力分配破壞或弱化了與角色和責任的對稱性,即可被判定為非正義。以此視之,實質性分配正義取向的行政改革和財政機制建構,焦點在於梳理和矯正財政權力的分配對角色和責任的偏離,包括由來已久的人大有責無權和行政有權無責,以及政府間事權與支出責任的不對稱。另一方面,如果目標是促進權力使用的實質正義,那麼,改革努力應轉移到其他方向上,焦點在於對抗腐敗所需的財政機制建構,以防范和懲罰權力尋租。

旨在促進行政安全和正義的財政建構也可能與指向行政績效的財政建構相沖突,因而需要尋求不同路徑。現行社會中,權力行使的關鍵是官僚組織,主要功用在於將權力轉換為行政決策,以應對日益復雜多變和棘手的治理問題。與公地范式下的資源績效觀不同,代理范式下的權力績效觀將行政績效看作行政決策(制定、執行和監督)的質量和效率。

與西方國家相比,相對於立法機關而言,中國的行政部門在行政決策制定和執行中的主導作用更為突出,決策的速度或效率似乎也略勝一籌,但經驗証據表明行政決策的質量相差甚遠,財政決策尤其明顯:稅收、非稅收入、政府性債務、公共支出、補貼(大量分發現金)、轉移支付(尤指專項轉移支付)、政府採購、資本項目和政府現金管理的種種漏洞,以及准財政活動治理安排的種種脆弱性,顯示行政決策的制訂和執行質量遠不能令人滿意。此外,如果區分短期效率和中長期效率,中國行政決策體制也可能並無優勢可言。

為此,財政機制的建構應著眼於提升行政決策的質量和中長期效率,重點是促進政府職能合理化、決策貼近性、專款合理化、決策機制內化於預算過程、組織整合以及決策過程的專業理性。(注:財政職能合理化關注公共支出的成本效益分析,隻有至少在原則上能夠証明具有相對優勢的領域才是政府職能的合理范圍。專款合理化旨在清除過度碎片化的專項轉移支付(針對公民、企業和下級),將其限度為具有廣泛外部影響(比如環境保護和基礎研究)的事項。決策機制內化於預算過程旨在形成“政策引導預算、預算約束政策”的良性預算程序,消除決策機制與預算程序的嚴重脫節。組織整合要求行政決策的適當集中(減少機構數量)、避免決策權過度分散導致領導力弱化和決策僵局。決策貼近性指凡是可能,決策應盡可能由最貼近受這些決策影響的層級或單元制定,而不是由局外人代行決策,以充分利用地方知識和信息。專業理性的三個基本要素是專業知識、實踐經驗和組織(分工與協調)能力。所有這些都深度影響決策質量和效率。)中央和地方政府的角色需要和責任需要重新界定,縱向集權的部門式決策決不可取代或壓制地方的自主決策,規模龐大且過度碎片化的專款和法定支出體制亟需深度改革,大而不當的行政機構應以最有利於決策質量和回應性的方式進行整合,依賴“文山會海”與公章驅動(過度行政規制的標識)的行政治理模式宜盡快轉向預算(程序與報告)中心的治理模式,旨在充分利用分散信息和知識的公民參與機制亦須致力發展。行政部門的信息系統(互聯互通)亦須盡快實現內外開放。特別重要的還有創設寬鬆的政治環境,以允許和鼓勵對公共政策成敗得失的客觀評估,以及建構相應的政策問責和救濟機制。沒有這些方面的足夠努力,資源充裕的行政部門很可能同時也是決策上的低能兒。

五、結語:行政改革的核心命題與財政路徑建構

美麗的理論能以最簡潔的方式統一最大范圍的現象。[14]然而,無論在公共行政還是公共財政領域,主流話語都缺失了“指南針”,即一個能夠幫助我們清晰理解兩者緊密關聯且相互依賴的一般分析框架,這使得對未來的任何重大規劃或改革都難以達成預期目標。作為回應,本文嘗試融合公地范式的資源話語和代理范式的權力話語來建構兩者間的聯結,兩者均可將行政話語貼切地包裹在財政話語中,反過來也是如此。

隻要置於公地范式和代理范式下,當代中國的行政治理和財政制度建構都可看作對抗兩類集體行動困境——公地悲劇和代理問題——的方法和過程。作為同一歷史進程的不同側面,兩者具有共同的目標指向:安全、正義和績效,它們在不同范式下具有不同含義,財政路徑也有所不同。

其中,公地范式下的行政安全要求有效的財政控制,行政正義要求適當的預算競爭(核心是中期財政規劃和部門戰略計劃)以引導資源基於財政偏好和成本的流動,行政績效則指向融入預算過程的結果管理機制,以及旨在控制公共資金機會成本(OCPF)的財政融資機制。代理范式下,行政安全依賴於旨在防范權力濫用的以財政授權為核心的一組底線機制,以及財政權力在立法機關與行政部門間的適當平衡;行政正義依賴於旨在增進程序正義和實質正義的財政建構;行政績效則與旨在提升決策質量和效率的財政機制相聯,特別是財政成本-收益分析(政府職能合理化的技術基礎)、決策機制內化於預算過程以及支出政策評估與矯正機制。每個路徑都有其特定含義,並超越了偏重組織整合的行政(機構)改革模式。當代中國行政改革最核心的命題,就是將組織取向的改革模式深度整合到功能取向的改革模式中,即鎖定行政安全、正義和績效,並致力於通過現代財政制度建構來最優地達成這些功能。

(作者:王雍君,中央財經大學財經研究院院長、教授、博士生導師;中央財經大學政府預算研究中心主任;北京財經研究基地首席專家,北京100081)

(來源:中國行政管理)


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(責編:萬鵬、朱書緣)
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