我國國家安全戰略管理體系建設的幾點思考

[摘要]國家安全戰略是指導國家安全實踐的長遠的、全局的宏觀規劃。本文圍繞我國國家安全戰略管理體系建設這一核心問題，對國家安全與國家安全戰略的內涵與外延及其變化趨勢、國家安全戰略管理體系的組成等內容進行了重點分析，並提出建設我國國家安全戰略管理體系的相關建議。

[關鍵詞]國家安全;公共安全;應急管理

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)09-0037-07

一、中國國家安全戰略管理體系建設的背景

“國家安全戰略”的概念是英國軍事理論家利德爾·哈特首次提出的，他在1929年出版了《歷史上的決定性戰爭》一書，認為軍事戰略是國家安全戰略在較低一級的運用。[1]1947年，美國通過《國家安全法》，根據該法設立了國家安全委員會，1949年委員會改革成為直屬總統領導的白宮獨立辦事機構，是美國國家安全問題的最高決策機構。作為總統顧問機構，國家安全委員會統一考慮並負責向總統提出有關國家安全的內政、外交和軍事政策的意見，即美國“國家安全戰略”。[2]1986年美國國會通過《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，其中第603款委托總統每年向國會提交一份正式的“國家安全戰略報告”，這是國家安全戰略作為一個概念正式出現在美國的官方文件中，這也是美國國家安全戰略的制定與頒布的源頭。[3] 1997年美國《軍語及相關術語》正式對國家安全戰略進行了界定。

作為一份重要的反映美國安全戰略的文件，《國家安全戰略報告》分為機要件(針對國會)以及公開件(針對民眾)兩種形式，相關法律還建議《報告》應包括如下內容：界定(世界范圍內對)美國國家安全至關重要的利益與目標;全面描述阻止侵略和實踐美國國家安全戰略所必須的外交政策、國際承諾以及國防能力;提出利用美國政治、經濟、軍事以及國家力量保護和推動這些利益與目標的短期與長期規劃;提供對美國國家能力各組成部分平衡能力的評估，用以保証國家安全戰略的執行。該法案頒布以來，美國總統並未嚴格執行，報告經常是不定期的提交與發布，其內容和性質也逐步發生變化。截止到2015年2月，美國一共發布了15份戰略報告(見表1)。[4]

資料來源：(1)鄭毅，孫敬鑫. 論奧巴馬政府國家安全戰略調整與中美關系[J]. 重慶社會主義學院學報，2011(1);(2)The President of the United States. National Security Strategy. February 2015.

新中國成立以來的很長時間裡，中國政府的政策話語中並沒有國家安全戰略這個概念，學術界用這個詞進行學術研究的時間也不長。但沒有使用這個概念(詞)並不等於它所包含的內容不存在，中國政府使用的是國防政策，國防部發表的政策白皮書也稱國防白皮書。[5] 1992年，黨的十四大在談到“加強軍隊建設，增強國防實力”時，首次使用“國家安全”一詞，開啟了我國以公開文本討論“國家安全”的先河。[6] 1993年，中國《國家安全法》頒布實施，對危害國家安全的行為、國家安全機關在國家安全工作中的職權、公民和組織維護國家安全的義務和權利等方面進行了界定。[7]相關規定表明，中國的國家安全關注的核心是國內安全。[8]2004年，黨的十六屆四中全會做的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》提出要“始終把國家主權和安全放在第一位，堅決維護國家安全。針對傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織的新情況，增強國家安全意識，完善國家安全戰略，抓緊構建維護國家安全的科學、協調、高效的工作機制。”[9]“國家安全戰略”第一次明確出現在黨的文件中。同年，國防部發表《2004年中國的國防》白皮書，明確闡述了維護國家安全的基本目標與任務等相關戰略。[10]2007年，黨的十七大報告在明確軍隊建設對於國家安全的重要性的同時，強調“完善社會管理，維護社會安定團結”要做到“完善國家安全戰略，健全國家安全體制……”，這不僅是“國家安全戰略”概念首次出現在黨的全國代表大會報告中，也標志著建立國家安全體制這一新的理念的產生。[11]2012年，在黨的十八大報告中，“國家安全”這一概念進一步被延伸到經濟領域，同時還提出了要“完善國家安全戰略和工作機制”。 [12] 2013年11月12日，黨的十八屆三中全會提出：“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。”[13]至此，“國家安全戰略”概念逐漸成為官方常用術語[14]，圍繞國家安全展開相應的體制、機制建設也被作為重要事項提到議事日程上來。

2014年4月15日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央國家安全委員會主席習近平在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出，要准確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。[15]中央國家安全委員會的首次會議提出了堅持總體國家安全觀，並首次系統提出包括了“政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全”11種安全在內的“國家安全體系”，強調國家安全的內外平衡，重視傳統安全與非傳統安全並舉，以人為本，實現國土安全與國民安全的共同發展，使國家安全委員會的使命和定位日漸精確，對中央進一步鍛造集中統一、高效權威的國安新體制有著重大的指導意義。[16]

二、國家安全相關概念及范疇界定

國家安全是國家生存與發展的基礎。然而，隨著我國國內外安全形勢的巨大變化、傳統與非傳統安全互相交織、信息社會帶來的時空概念的巨大突破，特別是中國實力的大幅度提高，國際環境的深刻變革，使得我國建立在傳統現實主義國際政治理論基礎上的傳統國家安全觀已經顯得不合時宜。傳統安全觀具有以下特征：首先，安全是“可分離”的，是一種單邊行為，即安全完全是一個國家自己的事，國家隻能通過自己的努力獲得安全;其次，安全是具有競爭性的，存在一個明顯的對手，雙方之間處於競爭、敵對狀態，安全是通過競爭、斗爭得到的，是一種“零和游戲”;第三，安全范疇是狹窄的，主要局限於軍事領域;第四，安全感是建立在相對基礎上的，隻有使對手屈服或徹底擊敗對手，才有真正的安全感。參見蔡文之. 論國家安全戰略的調試[J]. 中國特色社會主義研究， 2010(2).習近平總書記指出，“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”因此，需要對傳統安全觀到現代安全觀過渡和轉變的特點、內容、趨勢進行全面分析。

(一)國家安全的定義及相關概念

目前，對於“國家安全”並沒有一個統一的界定，引用較為權威的說法，“國家安全就是一個國家處於沒有危險的客觀狀態，也就是國家既沒有外部的威脅和侵害又沒有內部的混亂和疾患的客觀狀態。”這是國家安全的基本含義。[17]國家安全是隨著國家產生而出現的一種社會存在和社會現象。從古到今，國家安全一直處於變化發展中，尤其在現代社會，國家安全的發展變化速度進一步加快，呈現出邊界擴大化、內容與形式豐富化、問題復雜化的發展趨勢。

關於國家安全的研究有許多概念需要從邏輯上進行批判性清理。按照理論研究的邏輯，可以把這些概念劃分為三個層次(見表2)：國家安全基本理論;國家安全分支理論;國家安全研究相關的新概念。[18] [19]

(二)國家安全戰略的定義及其要素分析

當前，各國都有自己的國家安全戰略，雖然提法各不相同，但內涵大體相同。綜合目前的相關定義，可以將國家安全戰略定義為：一個國家在特定歷史條件下綜合運用和發展政治、經濟、軍事、外交、文化、科技等各方面的資源與力量，應對核心挑戰與威脅、維護國家安全利益與價值觀、實現國家安全目標的全局性籌劃與總體構想。由此可見，一般而言，國家安全戰略必須解決三個方面的問題：國家生死攸關的安全利益何在?對這些安全利益的威脅與挑戰是什麼?如何才能運用國家的各種戰略資源消除威脅、維護國家安全?[20]

結合全球發展趨勢與中國現狀來看，這些要素的內涵與外延、所覆蓋的領域都更加豐富與復雜(見圖1)：[21]

資料來源：(1) Sam C. Sarkesian, John Allen Williams, and Sephen J. Cimbala. US National Security: Policy Makers, Processes & Politics, Forth Edition. Lynne Rienner Publishers. 2008;(2)潘忠岐. 利益與價值觀的權衡——冷戰后美國國家安全戰略的延續與調整. 社會科學， 2005(4);(3)唐永勝, 佟明翔. 結構型戰略能力與中國國家安全. 2008：160-169.

1.從國家安全利益的角度來看，主要表現為：(1)我國國家安全利益所源於的“先天性”“給定條件”和“外在的”“內生變量”與“外生變量”都發生了重要的改變，導致國家安全利益呈現出范圍不斷擴大、類別多元化發展的趨勢。除了領土、人口、資源與政治主權等根本要素外，經濟的發展、信息技術革命、文化、社會環境等客觀條件，以及公眾的思維方式、文化傳統、價值觀念、意識形態等主體性特質都開始滲透、影響著國家安全利益的發展與變化。[22](2)無論我國國家安全利益如何變化，政治的安全始終是第一位的，政治利益始終是最重要的國家利益，是對內治理與對外關系的決定因素與坐標，是政策制定者制定政策必須考慮和不容忽視的核心要素。謀劃國家長治久安之策，需要在維護政治穩定和深化政治改革的矛盾中思謀良方。(3)以往決定國家發展戰略的公共利益與決定國家安全戰略的國家利益“就一個國家的基本利益而言，由公共利益和國家利益兩個部分組成。由社會整體利益所決定的是公共利益(public interests)，它決定國家的公共政策。一個國家在對外發生關系時所涉及的利益，是國家利益，也就是國家的安全利益。公共利益和國家利益是決定國家大戰略的兩個不同的基礎。公共利益決定國家的發展戰略，國家利益決定國家的安全戰略。”摘自：周建明，王海良. 國家大戰略、國家安全戰略與國家利益[J]. 世界經濟與政治，2002(4).[23]的界限開始變得模糊，由公共利益產生的矛盾與沖突(也就是中國社會整體發展過程中所產生的問題)也開始有了影響國家安全的傾向。因此，我們既不能以發展問題取代安全問題，更不能在國家安全利益中忽視公共安全利益。(4)國家利益的排序不是一成不變，是一個動態的客觀發展過程，而且利益的輕重與緩急不再完全對應，即重要利益不一定會優先解決。因為越是核心利益，受到的威脅往往越是長期的、戰略性的;而越是一般的利益，受到的威脅則越是現實性的、緊迫性的，而且兩者可能會互相演化。

資料來源：(1)劉躍進.“安全”及其相關概念[J].江南社會學院學報，2000(3);(2)劉躍進.國內關於安全是否具有主觀性的分歧與爭論[J].江南社會學院學報，2006(2).

在實際工作中，一般利益的處理反而可能會佔據決策者的主要議事日程，當一般利益的處理在有利於或者不會影響核心利益時，才會在國家安全利益的排序中佔先。(5)國家安全利益涉及的主體對象多元化，新的國家安全觀突破了傳統意義上的國家這一局限，以國家為中心向上擴大到全球安全和人類安全，向下延展到個人。因此，國家安全利益涉及的主體包括個體、人民、集體、地區、世界、全球、人類、共同安全。這說明，在信息化時代，隻有把各個層次的安全利益結合起來，國家才能獲得真正的安全。

2.從國家安全戰略重點領域來看(或者稱為：國家安全威脅來源、國家安全戰略范疇、國家安全問題的具體目標等)，主要表現為：(1)現在和今后對我國國家安全的威脅主要還是來自國內，中國與外部的矛盾和沖突、甚至可能的戰爭的根源等，都有可能是國內的某些問題，如“三種勢力”、經濟問題、環境問題等。(2)確定國家安全戰略重點領域的基本出發點，亦即國家主權獨立和領土完整、政治經濟秩序正常化運轉等國家傳統安全的核心地位在相當長的時間內依然穩固。(3)非傳統安全威脅因素無論是在嚴峻性還是在處理方式上都提出了新的要求與挑戰，這就包括軍事、政治和外交等傳統問題以外的經濟安全、金融安全、生態環境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、非法移民、海盜、洗錢等。參見十六大報告相關名詞解釋。(4)以信息網絡為基礎的新型政治動員和社會動員以及網絡恐怖主義漸行漸近，網絡空間與現實社會的互動具有“共振”效應，並開始威脅社會安定和國家安全。[24](5)不同安全威脅因素類型之間的模糊性、綜合化趨勢增強，且相互作用、相互轉化，這就要求對錯綜復雜的安全威脅因素進行冷靜清晰的綜合判斷，認清安全問題的綜合化趨勢。[25](6)安全威脅因素影響的不確定性提高。國際間交流和國家內部、組織、團體、個人的聯系越發緊密，任何一點小的沖突摩擦都有可能促發“蝴蝶效應”，引起大規模的動蕩。

3.從國家安全戰略的選擇來看，主要表現為：(1)確立積極預防的國家安全戰略方針，強調預先准備與防范，做到有備無患、趨利避害、防患於未然。[26](2)突破以往單純的以軍事手段作為維護國家安全的途徑，將建立和參與各種國際制度體系和改變國際輿論環境等作為維護國家安全的重要方式，在國家安全戰略的層次上無疑是重要的觀念革新。傳統的安全觀中，維護安全的軍事手段一直處於首要地位。然而，隨著國家間的相互依賴性提高,相互影響、互動和滲透越來越復雜，以及沖突所可能產生的復雜后果和利益得失等因素，都導致了軍事手段再也不是唯一的保証國家安全的途徑。(3)從國家綜合安全觀念出發，在全面深化要素型戰略能力的基礎上，構建國家結構型戰略能力，從而適應目前復雜、多變的安全環境。要素型戰略能力，是指國家運用自身所擁有的、體現在具體領域的戰略實力(如經濟實力、政治實力、軍事實力等)實現國家安全利益的能力。結構性戰略能力則是指國家整合並運用國際體系和國內的資源與力量，應對各種安全問題，實現安全利益的能力。要素型戰略能力與結構性戰略能力關系密切。一方面，要素型戰略能力是基礎，自身的稟賦決定了國家在國際體系結構中的基本位置。結構性戰略能力最終要依賴要素型戰略能力的發揮而作用。另一方面，結構性戰略能力又相對獨立地存在，並反作用到要素型戰略能力。摘自：唐永勝, 佟明翔. 結構型戰略能力與中國國家安全.2008：160-169.[27](4)國家安全戰略准備實現從“基於威脅”到“基於能力”的轉變。“基於威脅”是一般程式，指首先界定威脅，然后確定對手，最后決定如何發揮和運用資源與力量。而“基於能力”並不把威脅是什麼、對手是誰放在第一位，強調首先要具備戰勝所有可能對手的超強資源與能力。這種戰略思維並不是要忽視威脅，而是不把目標確定為具體威脅，而是所有可能的威脅。[28]

(三)國家安全戰略管理體系

國家安全戰略管理體系是為保障國家安全戰略的決策、實施與調整的實現而建立起的國家安全戰略領導體制和科學運行機制，以及為其提供的法制、科技、資源等相關保障。

1.國家安全戰略領導體制是國家為了維護安全利益，消除各種安全威脅，實現國家安全戰略目標而建構的領導組織體系及相應制度，它是國家領導體制的核心部分，也是國家安全戰略順利實施並達成既定目標的重要保障。[29]目前，各國國家安全機構的性質與功能都不盡相同(見表3)，但總體來看具有一定的相似性：(1)建立國家安全領導體制的目的主要在於加強集中統一領導、協調統籌各類資源、提高決策效率;(2)領導人通常由國家元首或最高領導人兼任，呈現出首長制為主的決策主體機制;(3)成員通常由國防、軍隊、外交、財政、情報、內衛等相關部門負責人組成，具有相對代表性和穩定性;(4)在委員會框架內設置分類或分級的分支委員會，並將委員會下設的辦事機構作為總統(首相)辦公室的獨立機構，直接向總統(首相)負責;(5)決策、咨詢和協調是國家安全委員會的三大核心職能;(6)在使命定位方面，呈現出傳統國家安全觀的“國防安全”模式，以及大綜合國家安全觀的“綜合安全”模式這兩類價值理念傾向;(7)國家安全機構通常攘外安內兼顧，但不同國家、不同時期，對內對外會有所偏重;(8)國家安全內涵通常以傳統為主，但近年有向非傳統安全拓展的趨勢。[30] [31]

2.國家安全戰略管理運行機制是為實現國家安全目標的工作流程與步驟以及相關手段與方法，對國家安全戰略實現具有決定意義。具體流程包括根據國家定位，提出國家的安全利益需求，分析國內外環境中的利弊因素，制定國家安全戰略方針與戰略規劃，運用科學策略推進國家安全戰略實施，最終實現國家安全戰略目標。具體可劃分為八個步驟：明確功能、分析環境、制定方針、統籌規劃、確定目標、戰略調整、明確策略和評估反饋。[32]

3.國家安全戰略實現過程的保障。除了傳統意義上的法律、政策、科技、人才等“硬實力”保障外，還應當在網絡迅速發展的全球化大背景下，重視信息化安全和對新媒體的利用，提升全球輿論傳播等“軟實力”。

三、國家安全戰略體系建設的相關建議

(一)推進國家安全戰略理念的轉變，將研究國家的大戰略、安全戰略和國家利益作為一個重要事項列入重要日事議程

總體來看，我國綜合戰略謀劃不足，尚未完成對新國際形勢和中國發展前景進行的總體性的戰略調整，面向21世紀中葉世界大國前景的安全戰略構想、戰略文化、安全戰略框架尚未形成。[33]當前，各國之間的競爭也拓展到制定和實施國家大戰略領域，都在重新界定國家利益、確定國家安全戰略，中國要確保自身的穩定與優勢必須在戰略能力上勝人一籌。同時，中國的安全戰略設計必須實現跨越、脫出常規、有所創新，因為中國現在是一個中國兩種制度，一個中國四個世界，一個中國四種社會。[34]工業化和信息化帶來的雙重壓力，引起發展困境、社會矛盾和利益關系的調整同時出現，使潛在的和暴露出來的安全問題更為錯綜復雜。因此，必須在穩步發展的同時有所跨越、有所創新，既要超前謀劃、實現跨越式發展，又要在安全謀劃和戰略布局上堅持實事求是，不搞一刀切。[35]

資料來源：(1)彭光謙. 世界主要國家安全機制內幕[M]. 江蘇：江蘇人民出版社，2014.

(2)薛瀾，彭龍，陶鵬. 國家安全委員會制度的國際比較及其對我國的啟示[J]. 中國行政管理， 2015(1).

(二)加強理論研究，推動完善國家安全戰略學科理論體系建設

國家科技管理部門應當加大支持力度，依托有關科研單位、高等院校加強國家安全理論研究。國家安全研究是在冷戰后越來越受到人們重視的，許多概念與相關理論也逐漸開始出現，在我國，雖然對國家安全理論探討才剛剛開始，卻意義重大，而且必須不斷深入下去。尤其要加強基礎理論的研究，對國家安全研究領域會涉及到的相關概念進行嚴格定義和論述。如果做不到這一點，國家安全研究就隻能永遠停留在“經驗”的層次上，而不可能成為科學。

(三)不斷加強國家安全戰略領導機構，提高應對危機的能力

這包括：(1)在中央國安委的基礎上，加強中國國家安全委員會建設。在借鑒國外現有經驗的基礎上，結合中國國情和時代特點，進一步加強對委員會的性質、組成和職能等方面的研究。(2)堅持底線思維，立足應對危機。(3)按年度發布《中國國家安全戰略》報告。可以借鑒國際經驗，並結合我國國情，將報告分為機要件和公開件，公開件對提高我國國民的國家意識和憂患意識具有重要意義。報告至少應當包括國家安全利益、安全環境、目標與任務、指導方針、戰略原則、戰略能力、戰略途徑等內容。

(四)系統梳理涉及國家安全戰略的重要領域，並將之進行歸類整理並評估，根據其重要性配置國家戰略資源

首先，將涉及國家安全的各領域安全要素統統納入到國家安全戰略的考慮范圍，保証在戰略的制定和實踐過程中不出現偏頗和失衡的問題;其次，將所有安全要素統一評估、統籌排序，對資源進行科學、合理匹配，解決安全問題的“泛化”與戰略資源稀缺之間的矛盾，真正做到“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”。

(五)依賴制度化的和法治的力量，保障國家安全戰略能力的持續性

中國本身並不缺乏對國家利益和國家安全戰略的理解和實踐，但問題是沒有形成系統的理論和有效的制度。新中國成立以來，毛澤東、鄧小平等國家領導人在國家安全問題上的戰略意識和能力可謂運籌帷幄、爐火純青，面對國家安危之際，總能做出正確決策，轉危為安、化危為機，但這都主要體現在領導人的個人能力上。要提升我國制定和實踐國家安全戰略的能力，既要有最高領導者的雄才大略，還需要形成規范的理論和有效的機制，將國家利益和國家安全戰略的理解與實踐以一種制度化的和法治的方式轉化成為國家能力。

(六)加強文化安全建設，積極深入利用包括輿論宣傳在內的多種方式手段來維護國家安全利益

在全球化時代，維護國家文化安全，就是保障和捍衛國家文化主權的獨立性和自主性。國家安全利益的實現需要硬性的經濟實力、軍事保障等內容，同時還需要以社會動員、政治動員和輿論宣傳為代表的軟實力貫徹執行，夯實國家安全的群眾基礎。媒體宣傳作為公共空間的重要成員和社會的重要公器，實時參與各類涉及國家安全事件的過程，在此過程中作為一個重要角色滲透到社會的各個領域和世界的各個角落具有相當的發展潛力與提升空間。 

（作者：閃淳昌，國務院應急管理專家組組長，國家減災委專家委副主任，北京 100006;周玲(通訊作者)，北京師范大學社會發展與公共政策學院副教授、清華大學公共管理學院中國應急管理研究基地(北京市哲學社科規劃辦資助) 研究人員，北京 100875;沈華，中國科學院科技政策與管理科學研究所助理研究員，北京 1001900）

（來源：中國行政管理）