深化司法體制改革筆談

編者按 黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰略部署之后，以法治國家、法治政府、法治社會一體化建設為核心的法治體系建設取得了重要的進展。深化司法體制改革是全面推進依法治國戰略的重要任務。應當從多方面探索司法體制改革的道路：建立科學的和合理的司法文明指數體系﹔改革、完善司法體制機制，以司法改革為動力來助推公正審判權的實現﹔探索科學地、合理地行使立法權的體制機制，防止立法權行使過程中的任性，等等。

司法文明指數是一種法治評估工具

張保生

司法文明是法治文明的重要組成部分和基本標志。司法文明傳承創新是全面推進依法治國的一項重大戰略任務，也是一項復雜的社會系統工程。

“司法文明指數”，是“2011計劃”司法文明協同創新中心開發的一種法治評估工具。司法文明指數試圖通過對全國各地司法文明狀況進行實地動態監測，從普通人的視角，調查和評估可能影響人民群眾日常生活的司法文明狀況。

司法文明指數的設置，和一般用於對復雜的社會現象進行整體評價的指數一樣，要作為一種有效的評價工具，其具有復合測量的特性。司法文明指數由4個領域(司法制度、司法運作、司法主體和司法文化)、10個維度(一級指標)、50個命題(二級指標)構成指標體系。其評估方法主要採用如下幾種:第一，它是公眾對司法的一種滿意度評價，採取主觀評價與客觀評價相結合的方法。主觀指標和客觀指標的比例為9:1。第二，問卷調查方法。調查樣本既包括普通民眾，也包括公檢法人員、律師等法律職業群體。《中國司法文明指數報告2014》共有9個省、直轄市7200多人參與了司法文明指數普通人群和職業群體的調查。第三，調查問卷整理和數據統計分析。2014年的指數報告工作由專業的調查公司完成，建立數據庫並進行問卷錄入，對數據進行了主成分分析和信度分析。

司法文明指數通過對全國各省、自治區、直轄市司法實踐的實際測量，旨在發揮如下作用:第一，為法治建設提供一種量化評估工具。第二，為司法文明建設提供一面“鏡子”。通過“司法文明指數”的地區排名，可以反映各地司法文明建設的強項和弱項，可以為各地司法文明建設具體方案的出台提供實証數據。第三，可以體現人民群眾對司法工作的滿意程度。司法文明指數綜合了普通民眾和法律職業群體嚴謹的答卷意見，調查反映了被調查者對本地司法現狀的親身感受。第四，描述隨時間變化的司法文明進步軌跡。司法文明指數通過一定周期的記錄比較，可以描述各省、自治區、直轄市司法文明建設的進步軌跡。

司法文明指數無論是在司法文明體系設計方面，還是在指數調查等方面，都帶有探索和試驗的性質，其成熟和完善的空間很大，需要不斷改進和完善指標體系和評價方法，使其成為一種更加成熟的法治量化評估工具。誠如一些學者所提及的，“在我們探索、實踐法治指數的過程中，最為核心和艱難的任務就是加強對世界法治文明的發展規律與真實境況的研究，加強對中國政治文化傳統和法律文化傳統的真切研究”，司法文明指數可以為學術界探索司法文明的理論和實際問題提供實証研究方面的條件，亦是加強對我國司法文明發展規律與真實境況研究的一個重要方式。

(作者為中國政法大學副校長)

(摘自2015年4月23日《檢察日報》)

中國特色法治道路的時空定位

李 林

黨的十八屆四中全會《決定》旗幟鮮明提出了堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的重要論斷，為全面推進依法治國明確了內涵、規定了性質、確定了道路、指明了方向。中國特色社會主義法治道路，是歷史與現實相統一，理論與實踐相結合的產物，在歷史方位的四個坐標上，有自己的時空定位和時代特色。

一是相對於英國、法國、德國、美國等資本主義國家的法治模式和法治道路而言，我們所走的是社會主義法治道路，在本質和定性問題上，我們的法治“姓社”。正如習近平總書記指出的那樣：“照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。”堅持法治的社會主義性質和社會主義道路，是全面推進依法治國、建設法治中國的基本前提，這是一個不容討論、毋庸置疑的立場問題、原則問題和方向問題，也是堅持中國特色社會主義法治道路的本質要求。

二是相對於蘇聯、東歐等原社會主義國家和現在越南、古巴等社會主義國家的法治模式和法治道路而言，我們所走的是“中國特色”的社會主義法治道路。中華民族的歷史基因和歷史沿革，中國的歷史文化傳統、現實國情和社會條件等綜合因素，決定了我們的法治隻能走自己的具有中國特色的社會主義法治道路，隻能學習借鑒而決不能復制克隆前蘇聯、越南等其他社會主義國家的法治模式和法治道路。

三是相對於馬克思主義經典作家關於理想社會主義社會的論述和描繪，我們現在是處於並將長期處於社會主義初級階段的社會，因此，同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，這些問題是社會主義初級階段難免存在的問題，是違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業發展的問題，這也是全面推進依法治國必須著力解決的問題。

四是相對於我國歷史上中華法系的法文化和法制度的模式，我們今天所走的是一條現代化的法治道路，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化結果的土壤和基礎上，秉持開放包容、學科創新精神，代表先進生產力、先進生產關系和先進文化的法治類型，是學習借鑒人類法治文明有益成果的現代化產物。因此，中國特色社會主義法治道路，既要堅持古為今用、推陳出新，弘揚中華法系和中華法文化的優良傳統，也要堅持洋為中用、與時俱進，在推進國家治理現代化進程中實現國家治理的法治化，在中華民族和平崛起的進程中建設社會主義現代化強國。

在這種時空定位下，走中國特色社會主義法治道路，必須堅持全面推進依法治國的總目標。這個總目標的重要作用和重大意義在於：一是向國內外鮮明宣示我們將堅定不移走中國特色社會主義法治道路。在走什麼樣的法治道路問題上，必須向全社會釋放正確而明確的信號，指明全面推進依法治國的正確方向，統一全黨全國各族人民認識和行動。二是明確全面推進依法治國的總抓手。這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。三是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，這有利於在全面深化改革總體框架內全面推進依法治國各項工作，有利於在法治軌道上不斷深化改革。

(作者為中國社科院法學所所長)

(摘自2015年1月12日《北京日報》)

改革、完善行政訴訟體制機制

姜明安

十二屆全國人大常務委員會第十一次會議修訂的行政訴訟法在改革和完善行政訴訟體制機制、改進人權司法保障方面取得了重大進步。但是，由於各種主客觀條件的限制，這些進步仍然是較為有限的，尚不能完全適應現代社會對行政法治和人權司法保障的需要。新修訂的行政訴訟法確定的行政訴訟體制機制在很多方面仍有進一步改革、完善的空間，至少在以下四個方面有待進一步推進。

其一，在受案范圍方面，可訴行政行為的確定應逐步從列舉式向概括式轉化。現行行政訴訟法和新修訂的行政訴訟法雖然在列舉之后有概括性的“兜底條款”，但這個“兜底條款”在實踐中通常是備而不用的。如果我們下決心哪一天全面啟用“兜底條款”，那我們就沒有必要做現在這種挂一漏萬的列舉了。今后，行政訴訟受案范圍的確定完全可以採用“負面清單”的方式，即行政訴訟法隻列舉排除司法審查的行政行為，凡是未列入“負面清單”的行政行為，當事人均可向法院提起行政訴訟。而且，“負面清單”列舉的排除范圍不宜太寬泛，例如不宜將規章和規章以下的規范性文件不加區分地全部排除出受案范圍，對於不經過具體行政行為即可能侵犯公民、法人或者其他組織合法權益並造成損害的抽象行政行為(規章和規章以下的規范性文件)，應允許被侵權人根據“成熟原則”提起行政訴訟，請求司法救濟。

其二，在行政審判體制方面，全面改革現行體制，設置與地方行政區劃完全分離的行政法院。新修訂的行政訴訟法規定經最高人民法院批准，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。這雖然是行政審判體制改革方面的一個大的進步，但這個進步還是很不夠的:其改革既不全面，也不徹底。當然，改革需要有一個探索階段。然而我們不能老是停留在探索階段，我們應該在探索中前行。

其三，在法院對抽象行政行為的審查方面，新修訂的行政訴訟法規定法院審查行政行為時可附帶審查作為行政行為依據的規章以下的規范性文件。這樣的規定顯然是不夠的:法院在審查行政行為時不僅應附帶審查作為行政行為依據的規章以下規范性文件，而且應當審查作為行政行為依據的規章和行政法規。因為在我國，憲法和法律是行政行為的最高依據，行政行為即使符合行政法規和規章，如果行政法規和規章違反憲法和法律，法院仍然不能認定被訴行政行為合法有效。法院在行政訴訟中雖然不能直接認定行政法規、規章違法和撤銷違法的行政法規、規章，而應提請全國人大常委會審查、認定違法和撤銷，但法院在具體案件審理中不能完全不審查行政法規、規章的合法性。法院不應閉著眼睛適用法規和規章，不管所適用的法規、規章是合法還是違法。

其四，建立有限的可漸進式發展的公益行政訴訟制度。行政訴訟雖然是一種有較嚴格原告資格限制的主觀訴訟，通常隻能由權益受到相應行政行為侵害的特定相對人或其他有利害關系的特定個人、組織提起。但是，現代社會的發展，許多行政行為(作為或不作為)不僅造成特定個人、組織權益的損害，而且造成廣泛的社會公共利益的損害，如環境污染、生態破壞、食品安全事故等。因此，應適當推進公益行政客觀訴訟，授權國家檢察機關、社會組織、團體對導致環境污染、生態破壞、食品安全事故等社會公共利益損害的行政行為提起行政公益訴訟。

(作者為北京大學法學院教授)

(摘自《國家行政學院學報》2015年第1期)

司法“依法獨立”不能淪為原則性空話

儲建國

黨的十八大以來，司法改革已經成為全面深化改革的重要組成部分。中央政治局在第二十一次集體學習時，習近平總書記再次強調了深化司法體制改革的重要意義。當前“社會矛盾復雜化、尖銳化”成為很多文章的開頭語。然而，再復雜的矛盾也可以簡化為兩個人的沖突，如果兩個人自己不能化解沖突，那就隻能找個大家都能接受的第三人來裁斷。在現代社會，法院扮演著“第三人”的角色。如果第三人有能力根據公正的原則行事，總體上能夠化解各種沖突。“問題是工作的導向”，針對司法實踐中出現的問題，不久前出台的《最高人民法院關於全面深化人民法院改革的意見》(以下簡稱《改革意見》)，無論從宏觀上還是微觀上都體現了某種“深思熟慮”。

從宏觀上來說，《改革意見》肯定性地強調了“依法獨立”。這不是一句原則性的空話，而是有具體的制度安排，其中最重要的是將審判權明確為“中央事權屬性”，這就斷了地方政府干預司法的后路，可以有效遏制非法干預司法的地方勢力，這是此次司法改革成功的重要保証。

從微觀上來說，這次改革從人民群眾打官司的具體環節入手，在體制、機制和過程上解決“立案難”、“判決難”和“執行難”的問題。在解決“立案難”的問題上，有兩點值得重視。一是司法管轄制度改革中明確提出要“與行政區劃適當分離”，尤其是兩次強調“易受地方因素影響”的案件，探索設立跨行政區域的法院以及改革行政案件管轄制度，針對性非常明顯。二是在立案受理制度的改革意見中提出“變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理”。這就大大減輕了人民群體“是否能夠打官司”的判斷成本，不需要像過去那樣有那麼復雜的考慮。在解決“判決難”的問題上，這次改革花的心思最多。核心目標是建立以審判為中心的訴訟制度，強調四個“在法庭”，即“訴訟証據質証在法庭、案件事實查明在法庭、訴辯意見發表在法庭、裁判理由形成在法庭”。實質上指出的是不能在法庭之外的其他地方形成裁判理由，強調裁判理由形成的場所和方式，目的是強調法庭的判決是可以公開說服各方的。

如何做到四個“在法庭”？在“完善民事訴訟証明規則”的意見中，指出要“發揮庭審質証、認証在認定案件事實中的核心作用”，“一切証據必須經過庭審質証后才能作為裁判的根據”。另外，“建立庭審全程錄音錄像機制”，大大壓縮了枉法判決的空間。在解決“執行難”的問題上，相對來說，意見中著墨不多，但非常重要。其中最重要的是針對耍賴、耍蠻的被執行人，建立嚴厲程度恰當的懲戒制度，給予執行庭足夠的權威和安全保障。這次改革中，制度方面固然是重點，但人的因素也至關重要。新制度是否具有生命力的一個關鍵是看最初運行新制度的那批人所取得的制度績效。因此，在司法改革過程中，盡快形成一批能夠遵守新規矩、確立新傳統的法官隊伍是重中之重。

(作者為武漢大學政治與公共管理學院教授)

(摘自《人民論壇》2015年4月上)

司法改革助推公正審判權的實現

鄭智航

破除司法地方化，強化司法權的獨立行使。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保証國家法律統一正確實施。”在這一原則的指引下，上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等省市先行試點。這些試點法院積極完善審判權力運行機制，強化法院和法官獨立辦案的意識與能力，探索建立法院辦案人員權力清單制度，努力做到法官權責相統一。十八屆四中全會進一步重申“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”這一要求。隨后，跨行政區劃設立人民法院、設立巡回法庭等由制度構想成為具體實踐。例如，在上海設立了首個跨行政區劃的法院——上海市第三中級人民法院，在深圳、沈陽分別設立了一個最高人民法院巡回法庭。除此之外，通過完善法院管轄制度來減少地方利益對審判權力獨立行使的影響。2014年修訂的《行政訴訟法》第十八條規定：“經最高人民法院批准，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”

深化司法公開，監督司法權的有效行使。各級人民法院主動利用網站、短信、微信等多種渠道向社會公布相關信息。例如，庭審過程直播、裁判文書上網、網上辦案、審判流程公開、執行信息公開、典型案例月度發布制度等。截至今年2月底，各級法院共上網公布裁判文書629.4萬份，其中最高人民法院公布7993份。最高人民法院計劃用三年時間實現全國法院生效裁判文書全部上網公布這一目標。尤其值得一提的是，許多法院進一步完善了公眾旁聽庭審機制，將媒體旁聽庭審作為司法改革的一項重要內容，並在審判庭上設立媒體旁聽席，優先滿足新聞媒體的旁聽需要，自覺地接受公眾的監督。

強化人權保障，增強司法權的文明行使。近年來，各級司法實務部門明確提出要堅持無罪推定，疑罪從無的原則，對於定罪証據不足的案件，應當依法宣告被告人無罪。為了確保這一原則的實現，各級司法部門在証據上下功夫，嚴格實行非法証據排除規則。前一段時間，社會公眾對於刑事被告出庭受審是否需要穿“囚服”這一問題進行了熱議，最高人民法院從無罪推定，尊重人權角度出發，在《關於全面深化人民法院改革的意見》中作出明確回應：“禁止讓刑事在押被告人或上訴人穿著識別服、馬甲、囚服等具有監管機構標識的服裝出庭受審。”各級法院也在積極強化訴訟當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權等的制度保障，朝著現代司法文明方面做出了積極探索。

完善評價體系，激勵司法權的高效行使。近年來，為提升司法人員的工作效率，各級人民法院借鑒現代企業和行政機關績效管理中的先進經驗，用一套數字化的管理方式來激勵司法權的高效行使。與此同時，最高人民法院明確提出建立科學合理、客觀公正、符合規律的業績評價機制。取消對全國各高級人民法院的考核排名﹔除依照法律規定保留審限內結案率等若干必要的約束性指標外，其他設定的評估指標一律作為統計分析的參考性指標，作為分析審判運行態勢的數據參考﹔堅決杜絕以保証結案率為由，年底不受理案件的做法﹔各高級人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地區不合理的考核指標。這些做法符合司法權的運作規律，有助於司法權的高效行使。

(作者為山東大學法學院副教授)

(摘自2015年6月9日《光明日報》)