洪 毅
[摘 要] “十三五”應急體系建設規劃，是承上啟下十分重要而關鍵的規劃，是未來五年我國應急管理事業發展的行動綱領。編制和實施好“十三五”應急體系建設規劃，對全面推進公共安全工作，最大程度地減少突發事件造成的生命財產損失，促進社會和諧穩定，具有重大意義。
[關鍵詞] “十三五”時期﹔應急體系﹔頂層設計﹔法治化﹔社會化
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
2015年5月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局關於健全公共安全體系的第二十三次集體學習時強調，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局﹔要牢固樹立安全發展理念，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，扎實做好公共安全工作，努力為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網。“十三五”時期，是全面建成小康社會的決戰時期、全面深化改革的攻堅時期、全面推進依法治國的關鍵時期。“十三五”應急體系建設規劃，是承上啟下十分重要而關鍵的規劃，是未來五年我國應急管理事業發展的行動綱領。編制和實施好“十三五”應急體系建設規劃，對全面推進公共安全工作，最大程度地減少突發事件造成的生命財產損失，促進社會和諧穩定，具有重大意義。
研究編制“十三五”應急體系建設規劃，要遠近結合、點面結合，更加注重以解決長遠問題的辦法來應對當前公共安全所面臨的挑戰。為此，要瞄准“十三五”時期我國應急體系建設面臨的突出問題，加強對全局性、戰略性、根本性重大問題的前瞻性研究，切實提高編制工作的科學性、針對性、有效性。“十三五”時期我國應急體系建設需要認真研究和解決的關鍵問題有以下四個方面。
一、加強應急體系頂層設計研究
黨的十八大提出要加強公共安全體系建設，黨的十八屆三中全會圍繞健全公共安全體系提出食品藥品安全、社會治安防控等方面體制機制改革任務。眾所周知，我國以“一案三制”（應急預案，應急管理體制、機制、法制）為核心內容的應急體系，是在2003年取得抗擊“非典”疫情勝利后開始全面開創和發展，並隨著公共安全形勢的變化和應急管理實踐的發展不斷完善的。十幾年來，面對錯綜復雜的公共安全形勢，黨和國家把維護公共安全擺在更加突出的位置，作出了一系列部署﹔各地區、各部門按照這些決策部署和工作要求，做了大量工作，取得了積極成效。
在當前和今后一段時間內，我國突發事件風險增多，公共安全形勢復雜，人民群眾對公共安全需求日益增長，對應急管理工作提出了新的更高要求。這就要求我們採取系統思維與系統方法，做好“十三五”時期全國應急體系建設的“頂層設計”，從全局的角度，對應急管理各方面、各層次、各要素統籌規劃。在新形勢下加強應急體系頂層設計研究，建議可以重點圍繞以下三個問題展開研究和討論。
一是科學分析“十三五”時期我國公共安全形勢變化特點。習近平總書記指出，當前，我國公共安全形勢總體是好的﹔同時，我們要安而不忘危、治而不忘亂，增強憂患意識和責任意識，始終保持高度警覺，任何時候都不能麻痺大意。當前，國內外環境正在發生廣泛而深刻的變化，我國面臨日益復雜多變的發展環境與風險挑戰，公共安全形勢比本世紀頭十年要復雜得多，公共安全與國家安全之間的界限變得交織、交錯，各種境內安全事件與境外安全事件相互疊加、耦合和演化，產生系統性影響。在當前和未來一段時間內，我國公共安全有哪些新的形勢，又面臨哪些新的任務？這些新形勢、新任務對“十三五”時期我國應急體系建設又帶來哪些挑戰？古語言“物有本末，事有始終，本立而道生。”要編制好“十三五”應急體系建設規劃，首先必須全面、科學、系統地分析當前我國公共安全形勢變化的新特點、新趨勢。
二是以總體國家安全觀為指導科學謀劃應急體系建設工作。2014年4月15日，習近平總書記主持召開國家安全委員會第一次會議，強調要准確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。總體國家安全觀是我國對當前國際國內形勢作出准確判斷后提出的新國家安全觀，將引領我國應對在政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等各方面錯綜復雜的挑戰。全面加強“十三五”時期我國應急體系建設工作，必須堅持以總體國家安全觀為指導。公共安全與國家安全之間是什麼邏輯關系？如何在總體國家安全觀的指引下，健全公共安全體系，並在“十三五”應急體系建設規劃中充分體現總體國家安全觀的戰略思想？這些問題，需要我們專家學者從理論上和實踐上作出回答。
三是在新的改革發展形勢下科學定位應急管理的職能。黨的十八大報告提出，要加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”面對新的改革發展形勢和任務要求，如何按照推進國家治理體系和治理能力現代化總目標的要求，對應急管理工作進行更加科學合理的定位，做到有所為有所不為？這也是“十三五”應急體系建設要考慮的問題。例如，應急管理與社會治理之間是什麼關系？應急管理在國家治理體系和治理能力現代化中處在什麼位置？如何按照預防為主、標本兼治的要求，推進常態管理與非常態管理更好地結合？這些都是我們在科學編制“十三五”應急體系建設規劃過程中值得深入研究的問題。
二、加強應急管理體制研究
應急管理體制的建立健全，有利於為突發事件應對工作提供強有力的組織保証。建立健全應急管理體制，必須以強有力的應急管理組織體系作保障。我國《突發事件應對法》明確規定，“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”
幾年來，各地區、各部門都在積極探索，形成了各具特色、各有所長的應急管理體制。應當說，中國特色的應急管理體制是與我國的基本國情相適合的，為有效預防和妥善處置各類突發事件發揮了重要的組織保障作用。不過，也要清醒地看到，當前我國的應急管理體制，與有效應對復雜多變的公共安全形勢還不適應，與科學發展、和諧發展的要求還不適應，與最大限度地保障人民群眾生命財產安全還有差距。例如，突發事件應對工作中部門分割、條塊分治、綜合不夠、信息不暢、責任不明和主體單一等問題仍比較突出﹔應急管理議事協調機構同政府應急管理辦事機構職責重疊、關系不順的問題仍時有發生。
圍繞如何進一步健全完善應急管理體制，為突發事件應對工作提供更加強有力的組織保証，建議可以在以下幾個方面集中展開討論和研究。
一是推進應急管理體制創新。例如，可以全面評估深圳市構建“大應急”做法，探索如何推動應急管理體制創新，加強應急管理工作的組織領導，充分發揮各級政府應急管理辦事機構在突發事件應對工作中的樞紐作用。可以深入總結泛珠三角九省(區)、首都地區、長三角區域、晉冀蒙六城市、陝晉蒙豫四省區、粵港澳等應急聯動經驗，推進區域間信息共享和應急協作聯動機制建設。也可以總結推廣部分地方全面建設鄉鎮（街道）應急管理綜合服務站的創新經驗，有效解決應急管理辦事機構建設“最后一公裡”問題，確保“橫向到邊，縱向到底”。
二是強化地方的應急管理責任。屬地管理為主是我國突發事件應對的重要原則。2013年8月17日，李克強總理在考察甘肅岷縣漳縣地震災區時強調：“要根據災情級別實行分級負責。總結多年經驗，搶險救援和應急救助工作一般以地方為主，便於就近統一指揮、提高效率，中央給予必要的幫助。災后過渡安置和恢復重建，中央要根據情況給予必要支持。”蘆山地震發生后，中央要求有關部門和地方探索自然災害恢復重建體制“中央統籌指導、地方作為主體、群眾廣泛參與”的新路子。為此，要進一步研究如何合理劃分中央與地方在應急管理中的責任，強化地方責任，充分發揮地方在突發事件應對工作中的積極性、主動性、創造性。
三是完善軍地應急管理聯動機制。公安、武警、軍隊是中國特色應急管理的骨干和突擊力量。依托軍隊，我國建立了規模5萬人的8支國家級專業應急救援隊伍，這些專業力量包括工程、醫療、交通、核生化、應急通信、海上搜救等多個專業。隨著解放軍和武警部隊越來越多地承擔包括搶險救災在內的非戰爭軍事行動職責，需要更好地完善和健全國家的應急體系。為此，需要進一步研究如何加強應急管理部門與國防動員部門溝通、銜接，實現應急管理體系與國防動員體系的有效融合﹔抓緊研究出台建立軍地應急救援協調聯動機制指導意見，進一步提高軍地協同應對突發事件能力。
四是發揮各級應急指揮平台樞紐作用。近年來，全國應急平台建設已初具規模，在防范和處置各類突發事件中發揮了重要的科技支撐作用。不過，當前我國應急平台體系建設仍存在發展不均衡、應用功能建設不完善、信息資源與業務系統尚未有效整合等問題，需要研究解決。例如，要研究如何加快推進各級政府應急指揮中心與各地區、各有關單位應急指揮中心、現場應急指揮中心互聯互通﹔建立各地區應急管理數據庫共建共享機制，實現各地、各級、各類應急管理相關數據動態管理、實時更新﹔加強協同會商，實現跨平台、跨部門、跨地域“應急一張圖”。
三、加強應急管理法治化研究
“沒有規矩，不成方圓。”應急管理的效能來源於科學完備的制度保障，突發事件應對的關鍵在於建章立制，實現制度化響應，提高處置的規范化、程序化水平。這幾年我國應急管理工作最突出的特點，就是在深入總結群眾實踐經驗的基礎上，制訂了各級各類應急預案，形成了應急管理體制機制，並且最終上升為一系列的法律、法規和規章，使突發事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依。特別是2007年《突發事件應對法》頒布施行以來，我國應急管理的規范化、制度化、法治化水平不斷提高，對有效預防和妥善處置突發事件發揮了重要作用。
同時，必須清醒地看到，當前我國應急管理法律制度還不夠健全，法治化水平還不是很高。例如，在中央與地方權責分工，跨地區、跨部門協調配合，軍地聯動，信息報告與通報，緊急征用與調用，應急預案編制與演練等方面，我國尚缺乏具體明確的法律規定和操作性強的指導規范。面對突發事件，個別地方、個別領導有時仍以經驗式管理為主，尚未做到完全根據事態自動啟動應急響應，實現標准運行。
黨的十八屆三中全會強調，法治中國是改革頂層設計的重要內容，是各大領域改革的聚合工程。黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標和重大任務，並提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。這就要求我們深入研究在建設法治中國的大背景下，按照依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，推進應急管理法治化工作，建立精細化、制度化、科學化的管理模式，增加制度認同，強化制度剛性，使突發事件應對工作成於制度、行於規范。
就如何推進“十三五”時期我國應急管理的法治化工作，建議可以圍繞以下幾個方面，進行深入探討。
一是加強應急管理法律法規體系建設。針對當前我國應急管理法律法規體系覆蓋面還不夠廣的現狀，要組織專門力量開展相關法律法規制定、修訂工作。例如，推動系統研究強化應急管理立法工作，健全完善中國特色的應急管理法規體系﹔及時評估和修訂《突發事件應對法》，提高法律的操作性和實用性﹔及時制訂、修訂相關法規，提高法規之間的銜接緊密度和一致性﹔繼續推動應急管理相關法規、配套制度出台和修訂完善，推進應急管理工作法治“全覆蓋”。
二是加強應急管理法治實施體系建設。“天下之事，知易行難。”法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。高效的法治實施體系，是全面推進依法治國五個體系建設的重要組成部分。如何推動各級領導干部堅持法治思維，提高對應急管理法律法規的學習、掌握和運用水平？如何推動各地區和相關部門嚴格依法依規開展突發事件應急准備、應急處置和善后恢復工作，確保應急管理工作有法必依？如何推動各級人大和政府等派出督查組，指導督查地方應急管理法律法規實施情況？這些都是“十三五”時期我國應急體系建設需要回答和解決的問題。
三是推進應急管理全過程標准化。標准化是應急管理的重要基礎。“十三五”時期，要研究如何推進應急管理全過程的標准化工作。例如，在突發事件事前防范標准化建設方面，可研究制訂政府系統值班工作地方標准，各級各類應急預案編制、演練指南，應急避護場所建設指導意見，應急救援隊伍管理辦法，應急物資物流體系建設指導意見等。在突發事件事中處置標准化建設方面，可研究制訂突發事件現場指揮人員工作規范、突發事件處置標准、第一響應標准等。在突發事件事后恢復標准化建設方面，可研究制訂突發事件損失報送程序和標准、突發事件損失評估標准化、突發事件賠償救助標准化、突發事件總結評估工作標准化等。
四是引導社會各界參與應急管理法治體系建設。人民群眾是法治實施的主體和力量源泉。在黨員帶頭守法、領導干部帶頭守法的基礎上，要著力培育公民和社會組織自覺守法的意識和責任感，充分調動全社會自覺守法的積極性主動性，營造全社會共同守法的良好氛圍，夯實建設法治實施體系的社會根基。應急管理工作與每個公眾都休戚相關。因此，要研究如何廣泛開展應急管理法治宣傳普及活動，提高全社會應急管理法治意識﹔教育、引導公眾學法、懂法、守法、用法，自覺成為應急管理法律法規的積極踐行者和監督者。
四、加強應急管理社會化研究
基層的應急能力，是全部應急管理的基礎﹔群眾的積極參與，是國家應急體系的重要組成部分。習近平總書記指出，要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動員全社會的力量來維護公共安全。應急管理雖然是政府義不容辭的職責，但並不意味著排斥其他力量的積極參與。面對突發事件，政府實際上無法也不必“大包大攬”、“單打獨斗”。企事業單位、社會組織、公眾等社會力量，同樣也是應急管理至關重要的主體，其安全意識和應急技能直接關系到突發事件應對的成效。
近年來，我國高度重視應急管理社會化工作，初步形成了“政府主導、社會參與、優勢互補、協同配合”的格局，全社會公共安全意識和自救互救能力普遍提升，各類社會組織在應急管理中的作用不斷增強。不過，要清醒地看到，與發達國家相比，與當前我國復雜的公共安全形勢相比，當前我國應急管理基層基礎工作總體水平還不高，基層應急管理能力還相當薄弱，群眾的公共安全意識和自我保護能力不強，應急管理社會化工作仍重而道遠。
就“十三五”時期如何推進應急管理社會化工作，建議可以重點圍繞以下幾個突出問題，進一步開展探討。
一是強化應急管理社會化的法律和制度基礎。長期以來，我國法律法規對社會機構、企業和民眾涉及較少且缺少合理的體制機制安排，全社會各方面力量有序參與應急體系的法制基礎和統籌安排還有待完善。在“十三五”應急體系建設中，需要研究如何從立法和預案設計中明確政府、企業和個人在突發事件應對全過程中的權利和義務，從體制上明確民間團體、企業、公眾等合法參與應急全過程的介入平台，從機制上保証這些主體的有序、有效參與，從而建立起“政府主導，全社會參與，政府公共應急、社會公益應急和市場化的企業應急相結合”的應急體系。
二是加強基層應急管理工作。基層應急管理能力的高低，直接決定著突發事件應對的效果。習近平總書記強調，維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起，把基層一線作為主戰場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾。因此，在“十三五”時期，要研究如何以社區、鄉村、學校、企業等基層組織和單位為重點，推進建立政府主導和社會參與相結合，全民動員、協調聯動的應急管理工作格局。督促企事業單位積極履行安全管理主體責任，引導公眾增強風險防范意識，增強全社會的風險防范能力﹔把公共安全教育納入國民教育和精神文明建設體系，加強安全公益宣傳，健全公共安全社會心理干預體系，提高全民公共安全意識和應急技能。
三是加強應急管理社會組織建設。做好應急管理工作，需要充分發揮社會組織作用，讓社會組織成為政府的有力補充和“左膀右臂”。“4•20”蘆山地震發生后，四川省設立由省總工會，團省委、省婦聯、省殘聯、省僑聯、省科協等6家群團單位和省民政廳構成的社會管理服務組，統籌指導市縣加強社會管理工作，引導社會力量和災區群眾在抗震救災及災后恢復重建中有力有序發揮積極作用，取得了積極成效。為此，要進一步研究和制定出台社會組織有序參與應急管理工作的制度，搭建社會組織有序參與應急管理工作的平台。
四是加強應急管理理論研究和科技攻關。應急管理是一個非常復雜的跨學科問題，涵蓋了管理學、社會學和系統工程等多個領域。為此，需要整合各方面研究力量，探討應急管理關鍵性問題與跨學科集成方法。包括：加強對災害風險孕育、發生、發展、演變、時空分布等規律和致災機理的研究，為科學防范突發事件提供理論依據﹔深入研究不同地區、不同部門、不同類型突發事件之間的相互影響和相互作用﹔加強應急管理關鍵技術研發，提高風險評估和預警信息發布的時效性和准確性﹔優化整合各類科技資源，開展綜合應急管理相關標准、規范及技術研究等工作。
五是加快應急產業發展。應急產品和服務普遍具有公益性，需要在深入研究應急產業各領域政府和社會需求及其公益屬性的基礎上，分類指導應急產業發展。為此，要研究探索通過向社會公開購買服務，鼓勵和引導自主創新能力強、處於行業領先地位的應急產品生產企業及大型應急處置設備的生產企業提供裝備（設備）參與突發事件應急處置﹔探索推動培育一批應急處置專業化企業，逐步構建與國際接軌的“大政府、大社會”的應急處置格局。同時，要研究如何提升應急保障的社會化水平。包括：推動建立覆蓋廣泛的巨災保險制度，建立健全多層次巨災風險分散機制﹔鼓勵保險公司開展相關產品和業務創新，為處置突發事件提供保險服務﹔鼓勵公眾投保相應的災害保險，提高全社會抗風險能力。
加強應急管理，是關系國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是建設以人為本理念、全面履行政府職能的必然要求。“十三五”應急體系建設規劃，是指導未來五年乃至更長時期我國應急管理事業發展的關鍵性、基礎性和綱領性文件，是戰略性、綜合性、基礎性的規劃，意義十分重大。
（作者系國家行政學院副院長）
（來源：行政管理改革）
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