關於政府購買社會救助服務的思考

[摘 要] 在我國社會救助處在優化發展的關鍵時期，實施社會救助服務有助於我國社會救助制度的轉型和升級，有利於政府職能轉變，有利於培育和發展社會組織。推進政府購買社會救助服務的關鍵是確立政府主導和社會參與的管理體制和機制，可採取項目制的運作方式，同時需要強化社會救助服務的專業化、信息化和協同化的配套改革。

[關鍵詞] 社會救助服務﹔項目制﹔社會工作

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

社會救助是國家與社會面對社會弱勢群體提供款物接濟和扶助，以維持其基本生活需求的各種措施。社會救助對於實現社會公平，維護社會穩定有非常重要的作用。從各國社會救助發展歷史來看，社會救助通常被視為政府的重要責任，是各國政府反貧困的主要社會政策。

近十幾年來，各國社會救助發展變化最為顯著，在救助內容上，從最初以滿足物質需求為主到應對權力與能力的貧困，到努力促進社會融合﹔在救助方式上，從單一手段的救助到多種手段的救助，特別是強調發揮社會救助服務作用，實現現金給付與救助服務相結合，由此實現精准反貧困，達到改善弱勢群體經濟狀況，提升人力資本，緩解代際貧困的政策目標。中國社會救助體系經過三十多年的建設，解決了體系不完善、制度“碎片化”等問題，目前正處於優化發展的關鍵時期，因此，全面推進政府購買社會救助服務具有重要的現實意義。

一、推進政府購買社會救助服務的重要意義

1．實施社會救助服務有助於我國社會救助制度的轉型和升級

長期以來，我國社會救助採取的主要方式是提供現金或實物，操作簡單，管理方便，但社會救助實施方式單一化，救助效果無法獲得提升。無法滿足救助對象差異性與多樣化的救助需求，難以對救助對象的困難和成因採取有針對性的解決措施。因此，當前急需拓展社會救助服務內涵，在社會救助手段和方式上，促進由傳統的、單一的物質和現金救助轉向物質保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合援助，實現社會救助方式的多樣化、組合化、專業化和個性化，最大程度上發揮社會救助的綜合效用。

2．開展政府購買社會救助服務有利於政府職能轉變，有利於培育和發展社會組織

政府購買服務是推進政府職能轉變的重要舉措，是提升基本公共服務的有效途徑，長期以來，我國公共服務的提供主要以政府直接提供為主，由此造成的問題是，政府大包大攬，職能龐雜，公共資源的配置效率不高，而且政府也很難准確把握服務的需求。公共服務，特別是社會服務提供方式由政府為主，轉變到政府和社會力量共同提供，政府職能轉變的一個重要方式就是向具備條件的社會組織轉移部分職能。而社會組織在承擔社會服務職能的同時，發揮著完善政府公共服務體系、促進公民有序參與、推動政府由全能政府向有限政府轉變等方面的重要作用。

二、社會救助服務的內涵和類型

1．社會救助服務的內涵

廣義的社會救助服務，主要指涉及到社會救助的行政管理性服務以及提供給受助者的勞務服務這兩個方面，即行政管理性服務和專業勞務服務。狹義的社會救助服務，是與社會救助的現金給付、實物發放相對應的，向救助對象提供勞務的救助方式。可將其定義為：由政府主導，引導社會力量共同面向救助對象，尤其是那些有老年人、兒童、殘疾人以及失業者和重大疾病患者等特殊對象的貧困家庭，針對貧困家庭及其成員存在的差異化需求與問題，提供生活照料、教育與就業、醫療康復等方面的日常照料服務以及其他社會支持性服務。

2．社會救助服務的類型

社會救助服務主要包括生活幫扶、心理疏導、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會融入等多樣化、個性化服務。社會救助服務可以劃分為“三類七項”：即安老服務、康復服務、兒童托管服務、就業促進服務、有條件現金援助、青少年課業輔導服務、支持小組服務，將這七項服務按照其實施的目標可歸納為三種類型：日常照顧型服務、能力發展型服務、支持融合型服務。

第一，安老服務。對象是有65歲及以上老年人的低保或低保邊緣家庭。其目的在於解決貧困老人日常照料和生活問題。主要內容包括：依據老人自理程度不同提供不同層次的護理服務，對有一定自理能力的、居家養老的老人提供上門服務、社區照顧、日托、外出陪護等服務，對在機構養老的老人，由政府財政負擔相關費用，養老機構提供照料服務

第二，康復服務。實施對象是有中度殘疾、重度殘疾或者重大疾病患者的低保或低保邊緣家庭。其目的在於解決殘疾人、重大疾病患者的日常照料問題，並且進行康復訓練幫助其恢復一定生活能力。內容包括：健康檢查、日常護理、康復訓練、外出陪護等服務。

第三，兒童托管。對象是有未成年兒童的低保或低保邊緣家庭以及單親家庭。其目的在於彌補貧困家庭或單親家庭在照顧兒童方面能力的不足。主要內容包括：兒童課后托管、臨時看護等。

第四，就業促進計劃。實施對象是有勞動能力而處於失業狀態的低保和低保邊緣家庭成員。其目的在於通過技能培訓、就業咨詢、社區就業等方式幫助有勞動能力但因制度性、結構性因素或自身競爭力不足而失業的成員實現就業。內容包括：就業咨詢、公益性崗位、技能培訓、社區就業等。

第五，有條件現金援助。實施對象為低保家庭和低保邊緣家庭中有勞動能力而處於失業狀態的成員。為貧困家庭提供小額貸款、個人發展賬戶等資產建設項目，提供現金的同時設定一定的條件——包括參加教育培訓、接受金融知識培訓並提供咨詢服務。使受助者發展人力資本、提高低收入群體的“可行為能力”和家庭資產積累，實現長期的脫貧和能力建設。

第六，青少年成長計劃。實施對象是有18歲及以下的未成年人的低保或低保邊緣家庭。其目的是提升青少年的能力，緩解代際貧困傳遞，消除自卑心理。主要內容有：課業輔導、技能培訓、成長輔導、心理支持等。

第七，支持小組。實施對象是弱勢群體中的老人、殘疾人、未成年人以及單親家庭等。其目的是在同質性較強的人群間開展小組工作，促進分享經驗和交流互動，形成必要的社會支持網絡。主要內容包括：老年人互助組織，發動低齡老人幫助高齡老人，自理程度高的老人幫助自理程度較低的老人形成積極互動﹔可以針對不同群體開展類似單親媽媽支持小組、殘疾人互助小組、婦女發展小組等形式多樣的服務。各種支持小組是支持融合型服務，支持性小組與互助組織提供情感支持和經驗分享，促進社會互動和融合。

總之，以分類救助為原則，以滿足差異化的需求、促進能力發展和社會融合為救助服務的目標定位，導入日常照顧型、能力發展型、支持融合型三個層次的社會救助服務內容，逐步達到個人問題解決，能力建設和社會融合與社會公平的目的。

三、確立政府購買社會救助服務的管理體制和機制

通過對民政部社會救助司和聯合國兒童基金會在江蘇張家港市、安徽蕪湖市、成都青羊區三地聯合開展的“擴展社會救助服務內涵試點項目”的評估，本文認為大力推進政府購買社會救助服務的關鍵是確立政府購買社會救助服務的管理體制和機制，其主要內容是：

1．政府主導和社會參與

第一，明確保障基本生活的目標和分類救助的原則。政府購買社會救助服務需要立足我國的基本國情，堅持盡力而為、量力而行，優先保障弱勢群體的基本生活。針對救助服務對象的困難和需求程度，實施有針對性和差異化的救助服務，從而全面提高社會救助的水平和效果。

第二，增加各級政府對社會救助服務的投入，強化政府的監管作用。探索將購買社會救助服務經費納入各級財政預算﹔爭取設立社會工作服務社會救助對象專項資金，形成財政投入的長效穩定機制﹔加大留存使用的彩票公益金對社會工作服務社會救助對象支持力度，及時回應社會救助對象急需緊缺的服務需求。制定和完善社會救助服務的政策法規和管理制度，按照公開、公平、公正、及時的要求，規范社會救助服務行為，加強監督管理，使社會救助服務管理工作規范化、制度化和法制化。

第三，促使社會力量成為社會救助服務的主體。出台政府購買社會救助服務的具體辦法和措施，將部分事務性、臨時性、服務性工作承包給社會組織、專業社會工作機構和競爭性市場主體承擔。積極推動專業社工組織和人員進入社會救助服務領域，社會救助服務是一個系統工程，它需要對貧困家庭“全面照顧，重點關懷”，從個人、社區、政策等層面針對救助者的“問題”和“困難”、“需求”和“期望”進行多層次、多面向、多角度的需求評估和積極干預。專業社工組織和人員直接進入社會救助服務領域，從救助預防、救助對象評估、救助方式銜接以及救助對象的服務轉介等工作，能全面提高社會救助的針對性和有效性。

2．採取項目制的運作方式

項目是在一定時間內為了達到特定目標而調集到一起的資源組合，是為了取得特定的成果而開展的一系列相關活動。項目通常都有明確的目標，執行要通過完成一系列相互關聯的任務，通過整合資源，以便達到項目目標。項目制運作是以目標為導向解決問題的過程，每個項目以及項目中的每一項任務都具有明確的目標。項目管理人員正是以這些目標為導向，逐一地解決問題，最終確保項目的完成和組織戰略的實現。

政府購買社會救助服務採取項目制運作能夠促成政府主動將項目的策劃設定、資金管理、操作實施，以及人力、物力、財力和信息等資源向承接救助服務的社會組織傾斜，一方面可以促使政府職能的轉變，實現傳統民政向現代民政的過渡。另一方面通過政府購買社會服務和引入專業社工等措施，可以使社會組織的自主性和專業性得到有效的增強，帶動社會組織的發展與激活社會組織的能力，提升社會救助工作的效率。

政府購買社會救助服務採取項目制運作方式，需要民政部門依據社會弱勢群體的各類需求，採用項目管理的方式，把社會救助工作所涉及的零散服務“打包”成項目。社會救助服務的項目化運作可以引入科學管理和社會工作的理念，按“社會救助服務項目招投標”和“社會救助服務項目公益創投”兩種方式實施。

從江蘇張家港市、安徽蕪湖市、成都青羊區三地試點開展過程來看：第一階段的項目化運作，由於存在社會組織的數量較少，以及承接服務的能力相對較弱的現狀，社會救助服務項目化的運作可以通過政府設立社會救助服務項目，採用單一採購的招投標形式和政府委托的形式購買社會組織所提供的服務，以起到扶持和培育社會組織的作用﹔第二階段的項目化運作，這一階段社會救助項目化運行主要建立在社會組織數量較多且能力較強的前提下，鼓勵社會服務組織開展競爭，社會救助服務的運行主要採取救助服務招投標和救助服務公益創投的形式進行。

3．強化社會救助“三化”的配套改革

第一，社會救助服務專業化。首先，推進行政管理性服務主體社工化。在基層社區，按照一定的戶數和人口比例在社區設立低保專員崗位，吸納專業社工承擔起社會救助的審核批復、需求評估和服務招標、監察等行政管理性服務。針對目前社區人員專業化程度較低的問題，通過集中培訓和進修等方式提高其管理服務的專業化水平。其次，實施專業勞務服務主體社工化。在基層社區中，通過政府購買服務的方式，聘用長期或臨時的專業社工人員，也可以購買專業社工組織的服務。總之，鼓勵社會工作專業機構進入社會救助服務領域，建立和健全社會救助服務標准，強化社會救助服務第三方評估，逐步形成社會救助的服務品牌。

第二，社會救助服務信息化。建立全國社會救助服務信息數據庫，形成縱向貫通、橫向互聯的社會救助服務信息共享機制。為政府購買社會救助服務決策、數據查詢和動態管理提供依據。建立各類專項救助信息的管理和對接平台，確保專業社工能夠有效、及時介入，社會組織可以利用信息庫獲得需要受助者的准確信息，幫助篩選服務對象、評估受助者需求與問題，設計救助服務方案等。

第三，社會救助服務協同化。以跨部門社會救助服務資源互補整合為出發點，圍繞弱勢群體需要解決的突出的社會救助服務問題，在基層管理中探索各種跨部門的協同協作形式，形成社會救助服務的合力，全面增強社會救助托底的能力。另一方面，完善服務引領機制，充分發揮社工組織和人員在整合資源、專業引導方面的獨特作用，組織發動志願者及其他專業人員為社會救助對象提供服務，進一步擴大社會救助社會工作的參與范圍，拓展社會救助服務內容，更好地滿足社會救助對象多元化的服務需求。 

（作者系南京大學政府管理學院副院長、教授、博士生導師）

（來源：行政管理改革）