﹝摘 要﹞本文從環境、時機、需求、條件四方面分析了中國社會組織面臨的發展機遇，提出了中國社會組織發展的宏觀目標、指導思想和基本原則，勾勒了中國社會組織發展的基本方向。
中國社會組織在改革開放以后的30多年中經過了“恢復發展”、“曲折發展”、“平穩發展”三個階段，在中國政府在不同階段表現的漸進性社會發展理念及其政策的作用下，社會組織逐漸凸顯出自己的社會價值並在經濟與社會發展中一步步增加著影響。但囿於外部環境局限性和自身建設方面的缺陷，其作用貢獻仍然極其有限。執政黨第十八大、十八屆三次會議的召開和十二屆全國人大一次會議的召開，開啟了中國繼往開來全面深化改革的新時代，為社會組織“增速發展”階段的到來，創造了絕好的機遇條件，預示著社會組織必須沖破各種困難障礙，承擔起新階段賦予的更多責任和更大使命。
一、中國社會組織的發展機遇
1.經濟與社會轉型改善了發展環境。政府模式的歷史回顧証明，政府管理方式必須要和社會發展進程相適應。如果忽略經濟與社會環境變化，在管理模式上以不變應萬變，最終會加劇公共權力和社會權力之間矛盾，妨礙社會進步。參照“羅斯托模型”，① 一個國家在經由“准備起飛階段”和“起飛階段”，進入“成熟階段”以后，社會公眾的權益訴求會產生很大變化。這個階段對應的收入水平，參考世行最新標准，應該在人均GDP4000美元以上。②在跨入成熟階段門檻之前，社會處於物質匱乏階段，此間人們更多關注的是溫飽的滿足，物質產品的供不應求成為這個階段的主要矛盾。當經濟增長使社會告別物質匱乏階段后，社會的自主意識開始覺醒，人們的公共參與熱情與參與機制條件的短缺就成為新階段的主要矛盾。執政管理者需要根據社會階段和大眾權利意識的變化，適時調整政府模式，以保持公共權力和社會權利的良性互動狀態。
① 1960 年，美國經濟學家華爾特·惠特曼·羅斯托(Walt Whitman Rostow) 在《經濟成長的階段》中提出了“經濟成長階段論”，將一個國家的經濟發展過程分為5個階段。1971年他在《政治和成長階段》中增加了第6階段。經濟發展的6個階段依次是傳統社會階段、准備起飛階段、起飛階段、走向成熟階段、大眾消費階段和超越大眾消費階段。
② 按世界銀行公布的數據，2012年的最新收入分組標准為：人均國民收入低於1035美元為低收入國家，在1035至4085美元之間為中等偏下收入國家，在4085至12616美元之間為中等偏上收入國家，高於12616美元為高收入國家。
當下中國已經進入社會進步轉型的新階段。30多年的改革與發展使國家經濟增長成效顯著，到2014年底，按照同期美元匯率計算，我國人均GDP約7500美元。按世界銀行最近標准，可以說中國已經踏入中上等收入國家門檻。就城鄉居民的儲蓄存款余額來看，過去10年持續暴漲，分別於2008年8月、2010年12月、2013年1月、2014年末突破20萬億元、30萬億元、40萬億元、和50萬億人民幣規模。近年來非公募基金會的數量和規模以年均100%以上的速度發展，與中國經濟的持續增長和社會財富規模擴大直接相關。伴隨經濟積累與社會轉型，社會主要矛盾也在發生悄悄變化，即由物質匱乏階段人們對於以物質為主的產品需求與物質生產供給不足之間的矛盾，逐漸轉變為人們對於公共事務的參與需求與參與機制和通道堵塞不暢之間的矛盾。﹝1﹞這個變化的重要結果，就是帶來執政者調整管理理念和實現政府模式轉型，在“改進社會管理”和“改進社會服務”的同時，增加“改進社會參與”的制度與政策創新權重。作為社會參與的一個重要角色，社會組織無論是量的增加還是質的提升，都將備受期待。
2.國家治理現代化的目標創造了發展時機。面對改革帶來的深刻變化，政府也相機調整姿態，謀劃善治新格局。執政黨從“十八大”以后特別強調，“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招，實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境，停頓和倒退沒有出路，改革開放隻有進行時、沒有完成時。”﹝2﹞回應社會呼聲和社會期盼，新一屆中央在制度和理念上進行一系列重大調整和創新，繼十八大提出“加快建立政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，十八屆二次全會確定改革社會組織管理制度，接著在十八屆三次全會通過全面深化改革的《決定》，其中至少有13處涉及與“社會組織”作用與發展相關的內容，尤其是《決定》歷史性地提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標，對社會組織發展意義深遠。將“治理”嵌入國家和社會事務的全局，是執政理念的重大進步。“管理”變“治理”，雖然僅是一字之差，卻體現出打造中國改革升級版的全新戰略追求。
3.政府簡政放權和職能轉變帶來了發展需求。從1988年開始，政府就持續不斷努力來適應市場經濟要求、實現政府職能轉變的目標。繼上屆政府十年任內取消和調整2497項行政審批事項的努力之后，2013年新一屆政府上任伊始，繼續將行政審批改革作為轉變職能的突破口，預計到2015年底，國務院取消和下放的行政審批將超過700項，佔2013年初底數1526項的46%。
政府簡政放權必然有一個承接職責問題，沒有上游和下游之間的良好銜接，政府職能轉變和轉移將無法落地，公共權力和社會權力之間的關系再造將無法實現。承接這些職能，不僅需要市場上的企業和基層政府，而且更不能缺少社會組織參與。十二屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，十八屆三次會議做出《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，都明確提出要激發社會組織活力，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用﹔適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。國務院還先后於2013年9月、2014年11月發布了《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》和《關於促進慈善事業健康發展的指導意見》。在政府明確的政策導向下，政府與社會組織圍繞公共服務的供給，將形成一種新型的合作機制，公共財政將逐步成為社會組織發展的重要資金來源，這個大趨勢將催生越來越多的社會組織去擔當社會公共產品的生產者和供給者。
4.社會組織制度與政策創新創造了發展條件。
根據中央的改革部署，有關社會組織發展改革的頂層設計於2013年全面展開。有20多個部委參與制定和設計的這些規制文件主要包括：政府向社會力量購買服務的指導意見（已經發布）﹔社會組織管理制度改革指導意見﹔修訂《社會團體登記管理條例》﹔國家社會組織發展規劃﹔社會組織人才隊伍建設意見﹔社會組織轉移職能目錄指引﹔社會組織稅收減免制度﹔登記管理機關的職能調整和四類社會組織直接登記辦法﹔關於黨政領導在社會組織中任職兼職規范和黨建工作制度等。尤其是在2015年7月，中央和國務院兩辦印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，提出在機構、人事、職能、財務、黨建外事五方面實現權力機關與社會組織的“脫鉤”，並擬定了具體試點路線圖和時間表，預示著政社分開將出現實質性進展。
在中央政策改進大環境下，地方創新也快速推進。截止到2014年9月，共有27個省、直轄市和自治區開展或試行社會組織直接登記，有18個省級政府出台了推進社會組織登記制度改革政策文件。在2013年3月之后的不到2年時間裡，全國直接登記的社會組織約3萬個，佔同期登記的社會組織近40%。與此同時，全國多個省份下延了非公募基金會和異地商會的登記管理權限。這些制度與政策創新舉措，都為發展社會組織和激發社會活力創造了條件。
二、中國社會組織的時代使命
社會組織作為與政府公共組織和市場企業組織鼎足而立的第三部門，具有通過“以志願求公益”來彌補政府缺陷和市場不足的一般功能，這已經為國內外非營利組織發展史証明。除此而外，走入全面深化改革新階段的中國社會組織，還要承擔特殊的時代使命，他們將是國家治理現代化的重要角色﹔是國家經濟進一步發展的新增長點﹔是社會管理和公共服務的合作者﹔是通往社會和諧秩序的重要通道﹔是社會慈善道德文化的引領者。
1.在國家治理現代化中發揮重要作用。“治理”是十八屆三次會議提出的具有裡程碑意義的核心理念。社會組織的非政府性、非營利性、自治性、志願性的特性，決定了它們在治理中具有政府所不可替代的獨特角色，它們是以自願組織、自主事務、自我管理、自我負責、自我發展的方式來提供公益服務和組織互益活動的重要治理主體。社會組織在國家治理中的協商和參與地位特別值得引起重視，中央《決定》提出，“國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創造條件，並構建程序合理、環節完整、內容全面的協商民主體制，拓展包括社會組織、基層組織在內的各類主體參與民主協商的渠道。”國家重大決策是社會治理的高端形態，協商民主是政治參與的關鍵環節，尤需要組織方式、公民意識、參與能力的支持，組織方式保証治理的有序，公民意識保証治理的方向，參與能力保証治理的質量。就此而言，社會組織是三者兼得的不二選擇。
同時，社會組織的社會服務實踐有利於形成獨立負責、互助合作、民主協商、律己守則的公共精神。國家治理需要既有對國家社會的責任、又有個體權利合法追求、還有參與社會事務熱情與能力的合格公民，而這些方面的歷練，社會組織可說是一個有效組織機制。
2.成為經濟社會進一步發展的助推器。社會組織的特點是，它匯聚各類優秀人才，聯系各種社會群體，在科技教育、文化體育、衛生保健、扶貧開發、環境保護、法律援助、社會福利、行業管理、社區建設、農村經濟等諸多領域具有很強的能量儲備。從宏觀總量看，社會組織整體對經濟增長和經濟穩定具有不容忽視的影響。已有研究証明：﹝3﹞首先是它直接創造GDP。社會組織已經成為一個日益強大的經濟部門，主要集中在第三產業，它所提供的社會最終產品的價值構成了社會總產品價值的一部分。其次是促進投資和消費。社會組織公益活動帶動的社會捐贈、價格補助、服務支出、服務消費和社會就業等，在個人、企業、政府等各類主體間產生相應的經濟聯動和乘數效應。Anheier Helmut K. & Rudney Gabriel對美國和前西德NGO 的研究揭示, 美國NGO每向最終消費者提供1 美元的服務將帶來商業領域額外83 美分的間接支出, 即乘數效應為1.83，而前西德NGO 支出的乘數效應是1.43。﹝4﹞其三是社會組織可以創造社會資本。從理論上講，社會資本對經濟增長的作用機制表現在：信任、社會規范和個人之間的社會聯系，這有利於克服非對稱信息對經濟活動的約束，減少道德風險和搭便車行為，提高經濟活動的效率。其四是促進就業。社會組織的經濟活動涉及到幾十個領域，大多屬於服務行業，從而給勞動者提供廣泛的就業空間。﹝5﹞社會組織的發展壯大正在孕育出一個成熟的社會部門，對於豐富產業形態和轉變經濟發展方式，加快中國新型城鎮化進程，都有一定作用。
3.是各級政府職能轉變轉移的承接者。社會組織是社會服務的基本提供者之一，是政府購買服務的承接者之一。社會組織發育和政府職能改革如同一個硬幣的兩面，隻有聯動改革，才能雙向受益。多年來“全能政府”的實踐導致了管理危機、服務危機、財政危機和公信力危機，政府實踐証明，政府和社會按照“剩余原則”﹝6﹞各擔責任、分工合作、共同治理是處理好國家公共事務的最佳選擇。既然政府不能解決所有的問題，就必須依靠社會的其他主體，貢獻各自的力量，使政府擺脫“越位”“錯位”的尷尬。顯然，各類社會組織將是政府移交職能的一個合適承接者。與政府相比，社會組織與社會大眾距離更近，服務方式更為靈活，創新自由度更高，投入產出比更好。社會組織加入社會管理和服務，可以減輕政府的壓力，緩解政府的矛盾，實現政府與社會的良性互動，改善政府的形象，有利於破解政府職能轉變的難題。
4.是通往現代社會秩序的新組織機制。社會組織是和諧的基石，還是對秩序的威脅，其不同的看法主要源於不同的社會“秩序”觀。現代社會秩序是開放動態的秩序，是在多元差異中的平衡，而不是整齊劃一的秩序。企業的自主行為是對計劃經濟的巨大挑戰，卻是市場體制賴以生存的健康要素﹔類似地，社會的自組織治理是對管制社會的挑戰，卻是法治自治的現代社會組織體系之秩序基石。有研究結論認為，“從世界各國的情況來看，在國家專制力較強、社會組織力量較弱時，人民為了維護自身權益而採取的集體行動，通常會採取破壞性比較大的形式﹔而在社會組織力量較強時，人民對權益的集體化訴求往往納入組織化的軌道，體現為有組織、有限度的社會運動，採取的是破壞性較小的形式。因此，一個國家將社會集體行動納入體制化軌道的能力很強，國家內發生極端事件的可能性就會大大降低”。﹝7﹞社會組織對於現代社會秩序的意義在於：通過組織化促進理性表達，通過自發機制及時反應訴求，通過多方對話搭建協商平台，通過參與機制達成矛盾調解，通過自治機制進行危機預警，建立與社會組織規律相容的法治自治現代社會秩序。
5.是促進國家社會軟實力的使者。一個國家社會的軟實力是包含了良心和正義核心價值的道德力量。它既是國家內部社會健康秩序的基礎，又是國家外部影響力的要素。社會組織在這方面功用不小。它們所從事的公益事業傳播的博愛和奉獻精神，對聖化人們的良心，普化社會正義，具有積極作用。首先慈善可以發揚和積累道德。社會組織所從事的部分工作就是慈善活動，他們提供了平台和機制，帶動社會成員進入一個道德實踐當中，無論出於奉獻還是出於揚名或避稅目的，也無論奉獻的多少大小，隻要一個人參與了進來，他就開始了道德積累。其次，組織生活可以培養合作。人們通過社會組織，得到相互支持，相互理解，分擔困難和痛苦，分享成功和喜悅，實現單個人不能做到的事情和得到的感覺。在自願結合的組織中，人們獲得相互之間的關愛、尊重和承認，創造條件使人們擺脫孤獨和恐懼，戰勝生活重壓，超越隔閡、冷漠、麻木，使生活變得富有意義和生機。再次，志願與公益活動能激發責任與自律。社會組織以獨特的社會網絡方式，將社會成員納入組織有序的生活中來，促進成員行為的自律，使他們適應社會規則，維護社會秩序，提升社會誠信和社會責任水平。這都有益於民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的國家社會軟實力建設。
三、中國社會組織發展的基本方向
進入增速發展階段的中國社會組織，需要在參照國際社會具有可比性的社會組織發展水平和考慮自己的基礎條件和現實可能性前提下，確立自己的大致發展方向目標、指導思想、和價值原則，以保障發展的健康和順利。
1.社會組織在新五年的發展目標。第一，社會組織能力得到顯著提升。到2020年，社會組織將進一步發展，在社會建設和社會治理中成為國家重要主體，在社會管理和公共服務中成為政府重要伙伴，在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中發揮生力軍作用。具體目標是：以國際社會的發展程度為參照，結合我國的現實可能性，爭取平均每萬人擁有社會組織8個以上﹔全職雇員人數佔經濟活動人口比重爭取接近3%即超過2200萬人﹔社會工作專業人才數量不少於145萬人﹔參照發展中國家平均水平，屆時社會組織總支出佔GDP比重爭取不低於2.16%即達到1.9萬億，社會組織服務等所有活動的總增加值佔GDP比重不低於1.2%即達到1萬億，社會慈善捐贈佔GDP比重不低於0.31%即達到2800億﹔社會組織結構趨於合理，資源支持性組織和公益類組織將成為社會組織的絕對主體。第二，社會組織制度環境更加優化。到2020年，社會組織的管理服務制度基本健全，社會組織的支持政策更加到位，社會組織法律法規體系趨於完善。具體目標是：建立起具有更大激勵發展作用的社會組織登記備案制度﹔形成更加完備的社會組織統計體系﹔對社會組織的稅收優惠政策更加合理有效﹔政府向社會組織購買公共服務規范定型﹔社會組織評估體系更加健全可靠﹔社會組織信用信息體系趨於完備﹔以法律法規為保障的社會組織公平環境得到實質性改善。統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制臻於建成。第三，現代社會組織體制基本形成。到2020年，社會組織管理制度改革全面到位，直接登記與雙重管理相結合的混合管理制度業已成熟，社會組織獨立自主的運行機制普遍實行，“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制基本成型。具體目標是：行政機關與行業協會商會完成脫鉤﹔現職領導干部普遍退出社會組織兼職﹔公共權力機關發起成立的社團去行政化基本完成﹔官辦社會組織分類改革取得實質性進展﹔政府性社會組織發展基金大多數走向社會化﹔以法律為保障的社會組織獨立地位得到保障﹔黨組織與社會組織關系走向規范合理化﹔以章程為核心的社會組織內部治理機制得以普遍完善。
2.社會組織發展的指導思想。第一，社會組織發展要與國家治理體系和治理能力現代化總目標相契合，與進一步全面深化改革的戰略全局相呼應，與社會建設和社會治理目標相對接﹔第二，社會組織發展要以激發社會組織活力、促進社會參與、提升公共治理能力為落腳點﹔第三，社會組織發展要以科學發展觀為指導，在遵循社會組織發展的客觀規律前提下，政府立足於為社會組織創造良好環境，避免親力親為和揠苗助長﹔第四，社會組織發展要堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，一切從實際出發，總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗，勇於推進理論和實踐創新﹔第五，社會組織發展要堅持正確處理改革、發展、穩定關系，大膽改革、穩步前行，頂層設計和實踐探索相結合，整體推進和重點突破相促進，提高制度改革和政策創新的科學性和有效性﹔第六，社會組織發展要樹立信心，更新認知，開放參與，協同推進，發揮中央和地方、政府與社會多方面積極性，形成各方共同推進合力，堅決破除阻礙發展的體制機制障礙，努力開拓社會組織健康、有序、持續發展的新局面。
3.社會組織發展的基本原則。第一，堅持深化改革，政社分開。政社分開是激發社會組織活力的前提，需要不畏艱難、深化改革才能實現。政社分開既要求職責分開，又有機構清理，還有身份剝離，這些改革一個比一個棘手。首先是職責分開，一方面，把政府該管的事情管好，把政府該提供的公共服務做得有效，另一方面，將政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決地剝離出來，做到政府不惜權，不挑選，不截留，使社會組織和市場企業有機會承擔應有職能﹔其次是機構清理，對行業協會和商會類組織進行“政會脫鉤”改革，徹底消除公共權力對它的影響﹔再次是身份剝離，將各種類型官辦社會組織納入改革規劃，在梳理區分不同情況、通盤考量可操作性基礎上，分類推進所有官辦社會組織去行政化，逐步淡化直至消除官辦社會組織現象及其不利影響。通過全面深度改革清理，普遍實現各類社會組織的政社分開。
第二，堅持法人自治，規范運作。依法確立和尊重社會組織的法人主體地位，保障社會組織的合法財產權，促進社會組織依法自治，普遍實現社會組織的“自願成立、自選領導，自律運行、自聘人員、自主業務”，和“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職”﹔督促社會組織建立完善獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構﹔建立完善以章程為核心的換屆選舉、議事決策、人事管理、財務管理、機構管理等內部制度﹔建立完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監管的自治機制﹔確保其依照章程規定的治理結構獨立運作，按照依法核准的業務范圍開展活動，實現社會組織依法自治和規范運作。
第三，堅持公平政策，開放競爭。社會活力是社會組織發展的最終目標，公平政策下的開放競爭是社會活力不可缺少。政府有義務營造公平的政策環境，消除民辦非營利機構與公立事業單位之間的政策落差，消除官辦社會組織的特殊身份影響，讓所有社會組織同享“國民待遇”和公平競爭機會﹔同時，要降低准入門檻，簡化登記程序。除外交外事、司法、宗教類按規定延續前置審批外，成立其他社會組織無須再經前置審批，而應落實直接由民政部門登記﹔要促進“一業一會”的普及，實現資格開放、行為自律、責任自擔、事后監管﹔要放開審批權限，下延非公募基金和異地商會登記權限，並為不具備登記條件的草根組織和境外在華非營利組織獲得合適身份創造條件﹔要建立系統完備的社會組織政策法規體系，完善運行有效的社會組織服務與管理，為促進社會組織健康有序發展營造良好外部環境。
第四，堅持統籌謀劃，尊重規律。社會組織健康發展需要政府作用和客觀規律兩股力量的適度結合。在政府這邊，它需要從國家和社會治理的全局考慮，發揮領導者的主導作用，謀劃設計社會組織的動態角色，採取必要創新舉措和使用可能的政策杠杆，左右社會組織發展的方向和節奏，以使之功能作用符合執政管理者的主觀預期﹔在客觀規律這邊，社會組織作為一種社會現象，它有自己的存在方式和變動軌跡，違背規律的外在作用往往造成社會變動和社會組織發展的扭曲和荒謬。我們的執政管理者應能辯証處理好主觀能動和客觀規律之間的關系，將統籌謀劃與尊重規律有機結合，做到在尊重規律前提下籌謀規劃，將制度改造和環境營造作為工作重點，力避直接插手和越俎代庖，力避隨心所欲和揠苗助長，保証社會組織按照自身規律健康發展。
第五，堅持因地制宜，創新借鑒。無論國家范圍內還是地區范圍內的社會組織發展，都要立足自己的實際，在客觀條件限定內，學習借鑒經驗，謀求改革發展。從國家層面看，中國正在經歷前所未有的變化。中國的現代化坎坷之路，昭示出社會組織發展也必須立足國情。從地方層面看，改革開放和市場經濟在不同地區也呈現不同的程度，需承認差異，因情而異，改革創新，鼓勵實驗，允許“試錯”。通過不同層次的綜合改革試點區，尋求和積累具有普遍價值的經驗。與此同時，學習胸懷和借鑒眼光也至關重要。固步自封、狹隘偏見將是社會組織發展的天敵，改革創新的各級領導者，應當根據社會組織自身需要和現實可操作性，以海納百川、從善如流的博大胸懷，廣泛了解和借鑒世界各國在社會組織管理、服務、發展中的有益和有效做法，創造性推動中國社會組織發展。
第六，堅持各方聯動，協同推進。作為牽連到方方面面的復雜事業，社會組織發展具有全局性、復合性、聯動性特點。從宏觀統籌到微觀設計，從制度改革到機制創新，從體制建設到職責調整，從組織領導到貫徹落實，都不可能依靠一個系統和少數部門所能完成。改革可能導致利益的此消彼長，會產生部門隔閡和阻力，需要化解﹔改革改變了職能責任格局，在責任多於利益的情況下，如何分擔和有效管理，需要落實﹔改革涉及到人員、資金、稅收、財政、社保、登記、監管，以及分門別類的各個領域和各類組織的創新等，都需要分工合作。在這個過程中，既需要黨委和政府的攜手，又需要中央和地方的協同﹔既需要縱向系統內的合作，又需要橫向部門之間的聯動，既需要各方凝聚共識，又需要有效的協調機制。隻有在中央領導下，分地方、各系統、各部門、全社會消除偏見，積極參與，協同推進，才能夠克服各種阻力，開創社會組織發展新局面。
﹝參考文獻﹞
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﹝作者簡介﹞馬慶鈺，男，國家行政學院教授，博士生導師，社會和文化教研部副主任﹔賈西津，女，清華大學公共管理學院副教授，NGO研究所副所長。
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