﹝摘 要﹞順治末年,清代廢除沿自明朝的巡按御史制度,將中央監察地方的權力交給總督、巡撫。這不但打破了歷代行之有效的監察與行政並重的權力平衡體制,在封疆大吏權力高度集中的同時,進而使得中央對地方最高官員的監察處於制度性缺失的狀態。這是清代中葉社會危機的重要誘因。
古代中國非常注重維系行政與監察的權力平衡,這是封建王朝得以長治久安的重要制度性因素。順治十八年,清朝廢除了沿自明代的巡按御史制度,地方權力平衡的架構被打破,總督、巡撫權力擴張的同時,監察制度嚴重缺失。康雍乾時期,屢有臣僚奏請恢復巡按制度。清廷通過擴大密折制在地方官中的使用范圍﹔在浙江、福建等問題“多發”省份派遣巡察官等措施,試圖彌補巡按御史廢除后地方大吏監察缺失的負面影響。伴隨乾綱獨攬的“盛世”三帝的謝幕,監察缺失的制度性病灶在嘉道時期充分暴露,並成為“清朝中衰”的重要誘因。
一、巡按制度的職能與特點
為防止地方權力失范,自郡縣制度在全國推行后,歷代王朝高度重視對地方權力的約束及監督。秦朝派御史監郡,漢代相沿不改,武帝時又派刺史以六條巡察郡國。但唐代以前,中央監察官經常向地方官演化,使得權力的天平不斷向地方傾斜,這也是中央集權屢遭破壞、地方尾大不掉的重要原因。
唐玄宗於天寶五年,命禮部尚書席豫等分道巡按天下風俗並黜陟官吏,此即巡按之名所由始。﹝1﹞明代於洪武十年派御史巡按地方,永樂元年成為定制。﹝2﹞終明一代,巡按成為察吏安民、監察地方的重要制度。當臨時差遣性質的總督、巡撫自嘉靖時期逐漸演化成地方長官,使地方三司分權體制成為集權后﹝3﹞,巡按制度對地方的糾劾、監督,就顯得尤為重要。
概況言之,巡按制度有三大特點,而內外相維、以小制大是其首要特點。巡按官職七品,但權力極大,“代天子巡狩,所按藩服大臣、府州縣官諸考察,舉劾尤專,大事奏裁,小事立斷”﹝4﹞。巡按具有舉劾官吏、司法審斷、整飭風俗等多重職能。﹝5﹞巡按御史品級雖低,但序列三司之上,地方長官全在其監察之列,這是漢代刺史以卑臨尊、大小相維之制的重塑。清人趙翼肯定地說,明代設巡按御史,以七品官彈劾督撫以下,“蓋取其官輕而權重。官輕則愛惜身家之念輕,而權重則整飭吏治之威重。”﹝6﹞
其次,巡按御史一年一代,以中央監察官監督久任的地方官。御史按臨地方,性質屬於“出差”,得其選者須“識量端弘,才行老成”的進士出身。履行具體職責,由都察院發給“勘合”載明。一年差滿受代,“備開接管已、未完勘合件數,具呈本(都察)院查考。”敦促地方三司事宜,也有明確規定。﹝7﹞清初思想家顧炎武高度肯定這種制度,稱守令之官不可以不久任,而監臨之官不可以久任,因為“久則情親而弊生,望輕而法玩,故一年一代之制,又漢法之所不如,而察吏安民之效,已見於二三百年者也。”﹝8﹞
第三,巡按的職能既受明代監察大法—《憲綱》的約束,赴任時又有皇帝下發“敕書”列明職責所在,以及都察院詳列“勘合”。此外,《撫按通例》還詳細規定巡按與巡撫的各自職守,意在不得干預地方官正常履職,不得超越監察權而行事。如地方官有貪酷、虐民等事,巡按御史舉劾必須明著實跡,開寫年月,不得訐拾細故,更不得虛文從詆。﹝9﹞一年差滿回任時,須逐項填報內容涵蓋二十八項之多的《造報冊式》﹝10﹞,並向都察院具呈“行過事跡”,按照“除革奸弊”、“伸冤理枉”、“揚清激濁”等六款,考核稱職與否,奏請分別升降。﹝11﹞
清朝在全國開始確立其統治的順治元年,沿襲明制設立巡按制度,且權力頗大,敕書內開載:“在外總督、巡撫、提督、總兵等官,如有蒙蔽專權、擅作威福及縱兵害民、縱賊害良等事,許巡方御史不時糾劾。”﹝12﹞同時完善對巡按御史的考核制度。﹝13﹞
在清初統一全國、政權初建的特殊時期,巡按對察吏安民發揮了不可替代的作用,有人評價“半壁為之肅清”。﹝14﹞如蘇鬆巡按李森先,有“海忠介之風”,他“誅鋤豪右”,﹝15﹞劾罷淮安、蘇州兩貪吏,按律嚴懲,時人譽為“真御史”。﹝16﹞再如秦世禎巡按江南,首劾監司,繼參總兵,再劾巡撫土國寶,土國寶受旨申飭后,投繯自盡。﹝17﹞
二、巡按制度罷廢之爭
清初巡按制度也暴露出一些問題。一是巡按違法時有發生。 順治帝在上諭中一再稱,巡按御史“貪婪掊克者甚眾”。因巡按御史往往與朝中大臣多有牽連,故每有巡按婪索事發,即有滿族官僚借端傾陷漢大臣者,這使得清初政局在不穩定的同時,打上了滿漢對立的印記。
其次,派遣御史巡按,國家要承受一定的經濟負擔。特別是順治年間,為完成統一全國的戰爭,財力物力捉襟見肘,而不法巡按往往成為眾矢之的。順治十一年四月,鄭親王濟爾哈郎就以奉差官員隨帶員役、馬騾、廩糧草料等項甚多,直省地方頻年水旱,供億艱難為由,提出暫停派遣巡按。十七年六月,都察院又以雲南用兵,糧餉不足,請停巡按御史。順治帝令大臣具奏,從而引發一場巡按廢遣之爭。
這場爭論的焦點集中在一旦廢止巡按,如何對督撫等封疆大吏實行監督。經過幾次王大臣會議討論,仍不能決。都察院提出,直隸各省自派遣巡按以來,地方未能安寧,每年一遣,誠覺徒勞,請停止派遣。俟二三年后,選擇重臣,差往巡察。議政王貝勒大臣議復時,贊成都察院的意見,順治帝以停遣巡按關系甚大,令議政王貝勒大臣,會同九卿科道議奏。爭論也在更廣泛的層面持續發酵。
當年七月,廷議形成兩種截然對立的意見。和碩安親王岳樂等提出,連年輪差御史,貪官未見止息,民困未見全蘇,盜賊未見消弭,地方未見安堵,往返迎送,糜費徒多,建議除在京各差應留外,在外各差,應行停止,其巡按事務,歸並巡撫。二三年后差官巡視各省,督撫有貪贓不法者,所差官即指實糾參。吏部侍郎石申等持相反意見,理由是巡按停差后,督撫無人互糾,欽件無人互審,又一應訪拿、清查等事,必待按察使親身巡歷﹔且鹽茶之差,專管錢糧,督撫兼理,多有未便﹔又各省內或有撫無督者,更難責成一人。
前者的意見是把制度化的巡按改為臨時性的監察。后者認為,在地方行政長官一頭獨大的權力架構中,如果沒有中央的制度性監察,會帶來很大問題。由於雙方各持一端,順治帝令滿漢官員,不得膠執成見,公同詳議具奏。這是第一次廷議的情況。
幾天后召開第二次廷議。由於滿官脅迫,取得一致性意見。廢止巡按的理由又增加一項,即御史每年輪遣,該地作奸之輩,預知應差班次,方未出京時,即有囑托行賄等弊﹔出京之后,顛倒賢否,草率塞責。廢止巡按后,由於地方實行分權體制,錢糧有布政使﹔刑名有按察使﹔總理兵馬各項事務有督撫。而且,對督撫的監督也有預案:督撫糾劾審擬之事,必經中央部院復核,方行結案﹔督撫之間亦可互糾﹔中央部院又有甄別督撫功過,以示勸懲之法。這個方案似乎“解決”了清廷最擔心的督撫失去監督問題,順治帝遂予以批准。但僅僅過了若干天的八月十二日,監察御史陸光旭呈上長疏,力言滿洲王公大臣排斥異議,脅迫漢官在停止差遣巡按簽上畫押。從而使得本有定論的廢遣之爭又出現重大變故。
他首先指出,主張恢復派遣者,受到壓制,以致盈廷囁嚅,不敢為異。其次,無論是中央機構還是地方衙署,隻有監察權力得到加強,才能對行政權力形成有力制約:“今大小諸臣,內之所不便者惟言官,外之所不便者惟巡方。有言官而大奸大惡得以上聞,有巡方而污吏貪官不時參處”,這正是言官御史受到排擠、壓制進而必欲去之而后快的原因所在。巡按廢止后,“督撫無人互糾,貪墨無人參劾,欽件無人審理,以及贓贖之無實貯,民隱之難上通,利弊之無興革,豪蠹之肆晝行,皆可不論。隻今伏莽未靖,飢荒載道,兵旅繁興,軍需孔亟,撫臣專駐省中,誰為佐其不逮?而分猷合算,親咨利病,而密陳機宜,是實關天下之安危。杞人之慮,不得不念及此也。況朝廷之設官非一,而獨巡方一職,設而屢停,停而屢復,停者無不由於下議,復者無不出於睿裁。”最后他提出,一項好的制度在運行中也會出現“不肖之人”,但不能因此而否定制度本身:“若以其人未必皆賢而去之,則督撫亦有不肖,方面不乏貪污,有司時多敗類,將盡天下之官而停之乎!”﹝18﹞
順治帝為陸光旭的上疏所說服,當日降旨,令前議諸人明白回奏。四天后,又下達傾向性明顯的諭旨,肯定巡按之差遣:巡方一官,本朝設立已久,屢行停止,旋即復差,蓋因其職掌察吏安民,厘奸剔弊,關系甚巨。巡方既停,則貪官蠹役,無所忌憚,恣肆作奸,其為民害,豈不更甚!巡方中如有一人不肖,所關止於一方,自有嚴法處分,其余豈盡無益?概行停止,是否妥確?著議政王貝勒大臣、九卿科道,再加議奏。
從議政王貝勒大臣上奏可知,漢官僅形式上參加討論,前者將擬好的裁撤巡按“滿文稿”翻譯成漢文,令漢官在上面畫題而已。對此,順治帝斥責滿大臣,“凡會議政事,原應滿漢公同商確,斟酌事理,歸於至當,不拘滿漢,皆可具稿。”這就是說,巡按廢遣之爭,表面是“省經費”、“貪瀆”而起,實際牽涉滿族官員的特殊利益。
清初的督撫多由入關前編入漢軍旗的“遼左舊人”特別是文館人員擔任。總督幾乎是清一色的漢軍旗員。﹝19﹞巡撫的半數也來自旗員。《清史稿》總結說:“順治初,諸督撫多自文館出。蓋國方新造,用滿臣與民閡,用漢臣又與政地閡,惟文館諸臣本為漢人,而侍直既久,情事相浹,政令皆習聞,為最宜也。”﹝ 20﹞對於立足未穩的新政權而言,不可能用懷有亡明情結的漢官擔任督撫,而用毫無治政理民經驗的滿族官員來擔任督撫,顯然難以勝任,因而選擇入關前已經加入漢軍旗的官員出任封疆最為現實。因為督撫多系遼左舊人,漢軍旗人,他們的出仕升降便與議政王貝勒大臣有密切關系。八旗制下,旗人生則入檔,編入八旗各牛錄,聽從本牛錄、甲喇的管轄,如是下五旗,他們則分別是該旗王、貝勒等的屬人,與本主有主奴之義,他們出仕為官及升降任免,與本主有密切關系,他們須為本主貢納金銀財物,同時受本主的保護。巡按御史之遣,在事實上形成對督撫的監督、糾察,這就限制了督撫的權力,使后者不能為所欲為。因此,從利害、親疏關系而言,八旗王公貴族反對巡按對督撫的鉗制。
清初的著名史家談遷在論及順治九年罷巡按時,一針見血地指出:“蓋滿人意以巡使掣其肘也”。順治十二年,巡鹽御史已恢復,都察院左督御史龔鼎孽力請恢復巡按,但“滿人不以為然”。龔鼎孽一再堅持,滿族王公遂提出用理事官和諸曹參用,目的是降低巡按御史的資望,使他們無法與督撫相拮抗。談遷的著作中,還詳細記載順天巡按顧仁如何受到滿官的傾陷。﹝ 21﹞如此看來,滿漢官員在對待巡按廢遣問題上迥然相反的態度,就不單純是對國家體制的認識問題,而有著更深刻的利害關系。
十一月十一日,議政王會議結果,巡按御史“仍舊差遣”,順治帝准奏,並令制定巡按御史考核辦法,以期完善相關制度。﹝22﹞至此,滿漢官員連續辯論四個多月的巡按罷遣,以巡按復遣暫時告一段落。
順治十八年正月,二十四歲的少年天子福臨病逝,其子玄燁以八歲即位,索尼等內大臣四人輔政。清朝政策出現重大反復,主旨一反“漢法”,旗號是“率祖制、復舊章”,即恢復入關前帶有強烈滿族特色的體制。兩個月后,兵部尚書管左都御史事阿思哈請停遣巡按御史,各省巡按將事務交與撫臣,速行來京﹝23﹞。旋設旋罷的巡按御史制度在清代正式廢除。
三、地方監督缺失的補救與清中葉的社會危機
顧炎武在康熙時期的名著《日知錄》中,對於清朝廢罷巡按御史制度,明確表達反對意見。他說,如果巡按“倚勢作威,受賕不法”,這只是其人不稱職,正如“不以守令之貪殘而廢郡縣,豈以巡方之濁亂而停御史乎?”他還指出,巡按制度歷經明代近三百年的實踐,証明是最為有效的監察制度。﹝24﹞
經過唐末五代藩鎮割據的歷史變局,宋朝開始在地方實行分權體制,明初承之。但明中葉以后,督撫凌駕三司之上,地方集權體制漸次形成,因而巡按對其監察尤為重要。同時也要看到,終明一代,督撫仍列入中央職官,三司乃是地方最高長官。清代則不然,督撫從一開始就以地方最高長官出現,而三司事實上成為督撫的下屬。巡按廢止后,其權力歸並督撫,而清代督撫主掌二省或一省大政,其下不設屬官,家人、長隨、幕賓皆自行聘用,是典型的“寡頭政治”。故巡按廢止后,作為權力高度集中的封疆大吏,督撫實際處於無人監督的狀態。這也是前述巡按制廢遣之爭的核心問題。換言之,在地方實行高度集權的體制下,監察制度的缺失,將會造成嚴重后果。
康熙十七年,工部侍郎田六善疏稱:“今日官至督撫,居莫敢誰何之勢,自非大賢,鮮不縱恣”,提出“非遣巡方,此弊終不能解。”﹝25﹞兩年后,御史徐廷璽再次奏請派遣巡按,康熙帝令大學士討論。明珠等滿大學士認為:此事行之未便。滿官一定調子,漢官不敢提相反意見。康熙帝也隻好擱置此議。﹝26﹞康熙一朝臣僚多次奏請恢復巡按制度,但都未果。
雍正元年,翰林院檢討徐聚倫上奏指出:督撫之權太重,故威福易作,而侈肆亦易生。他提出“分權之法”,方案有二:“或如舊例,仍設巡按,或如近日特命陳時夏進密折之例,每省各布一二人,倘此一二人者奏不實而借為禍福,則立置重法。”這兩個方案的目的隻有一個:“要在大懾督撫之心,使不敢貪瀆,以實心為國為民而已。”﹝27﹞
在臣僚的一再建言下,雍正帝確有恢復巡按的想法。雍正元年正月,查嗣庭覲見時,他曾諭每省各設一巡按御史,以便與督撫彼此相制,但慮及巡按每與督撫爭權,反茲地方煩擾,故諭令查嗣庭妥議密奏。同年十月十四日,查嗣庭密奏提出,擴大推行密折制可代替巡按滋擾,且可監督督撫。他稱:“臣以為欲令督撫少知顧慮,莫若令各省藩司亦得用密折啟事。”“今既得便宜上聞,則與督撫雖無相制之形,實有相制之勢,官既不煩添設,權亦不患獨操矣。”﹝28﹞
查嗣庭的建議為雍正帝採納。至雍正六年,布、按兩司普遍獲得密奏權。﹝29﹞有學者認為,清世宗擴大採行奏折制度,放寬臣工專折具奏權的主要原因之一,就是欲於直省督撫與司道上下之間以及與中央內外之間,維持一種制衡作用。“因藩、臬、道府等微員可以專折具奏,不經督撫直達御前,督撫等既知顧慮,則地方公私事件,無論巨細,俱不敢欺隱。”﹝30﹞密奏制的擴大使用,隻能在一定程度上發揮對地方督撫的監督作用。說到底,雍正“出間道,混亂上下秩序,使互相監視,隻對皇帝個人負責”。﹝31﹞“小報告”終究代替不了一項基本的監察制度。特別是當越來越多的官員普遍獲得“密奏權”的時候,其“監督”的效果也會大打折扣。同在一省的督撫提鎮,甚至將雍正帝“折批密諭互相傳看者,有隔越鄰省而互相通知者,亦有經過其地而私相探問者。”﹝32﹞
雍正三年,因地方官互相蒙蔽,盜案頻發,雍正帝諭令吏部、都察院:“巡按御史久經裁汰,自不可復。今或於滿漢御史內揀選賢員,酌量於湖廣、江南、浙江、福建、山東、河南等處,每省各差二員或一員。或兩省差一員兼理”。﹝33﹞隨即在山東、河南各派一人,兩湖一人,江寧、安徽共派一人。要求巡察官在一年內遍歷巡察省分各府,凡有縱容盜賊,隱諱不報者,許其據實題參。但巡察官是臨時性質,僅對地方諱盜進行專項巡察,且巡察官是從小京堂、科道及各部郎中內揀選。其后,又因浙江、湖南“風俗澆漓”,廣東、福建“民俗獷悍”,相繼派遣“觀風整俗使”,但這都是“因事權授,往往不拘定制”。﹝34﹞且重點在督查士、民,又旋即罷歸,根本談不上對督撫實行監督。
巡按制度廢止后,不但地方監督嚴重缺失,也使得自秦以來歷代王朝“內外相維”、“行政與監察並重”的基本制度遭到破壞,將行政、監察兩套系統合而為一,其利害關系,康熙時儲方慶在“裁官論”一疏,講的非常清楚。
他說:清朝屢議裁官。世祖皇帝罷巡方,康熙即位又減科道員,盡去天下理刑推官。今日所裁之官,皆不可裁之官。“今減科道員,是弱言官之勢也。言官之勢弱,六部之權重矣。罷巡方,是削憲臣之柄也。憲臣之柄削,督撫之令尊矣。”他提出行政、監察兩個系統,並行不悖,才能保障國家制度的完整、有效:“蓋天下之官以數萬計,而其大勢常出於兩途:六部操政柄,行之於督撫,督撫之下府縣,以集其事,此一途也﹔科道察部臣之奸,巡方制督撫之專,而推官實為之爪牙,此又一途也。”如果將兩途並為一途,后果不堪設想:“愚謂天下之大,天下之人之眾,並為一途,以亂一人之視聽,恐非天下之福。今上自六曹,下及州縣,苟有設施舉措,可以內外聯絡,上下相蒙,必無一人敢發其奸。目前之弊,不過容隱奸邪,恣奪民力,然亦足以亂天下有余矣。”﹝35﹞
儲方慶的上疏,指出行政與監察,功能不同,不能混而為一。巡按等裁撤后,監察系統在地方不復存在,盡管總督兼右都御史銜,巡撫兼右副都御史銜,負有監督其下地方官的職責,但誰來監督督撫?
儲方慶的“憂慮”很快得到驗証。雍正元年二月,翰林院檢討李蘭密奏說:“且近來督撫提鎮之權,亦大盛矣,挾赫赫炎炎之勢,令人敢怒而不敢言,即有過舉,誰為參究,有白簡從事之按臣,不惟小臣能廉,而大臣亦能法也。”﹝36﹞
督撫無人監督,且上下勾結,地方下情無法上達,使得中外一體的政治格局遭到破壞。乾隆元年,江西巡撫俞兆岳密奏說:有巡按之設,則巡撫可以總其大成,綱舉目張,最為周備。后不肖督撫唯恐為巡按操其短長,據實糾彈,而世家巨族又恐巡按訪拿家人子弟,不欲上聞,遂群以為擾民多方,建議裁革,此實以私廢公,使下情不得上達,而吏治亦易於廢弛。臣愚以為巡按之設,有關於吏治民生,甚非淺鮮。但沒有為乾隆帝採納。﹝37﹞
歷代王朝注重發揮監察對行政的制衡作用。清朝打破了這一平衡。這也是清中期以來社會危機加深的深層次原因。﹝38﹞道光十二年,御史馮贊勛上奏提出,隻有恢復御史巡按制度,才可緩解種種危機。﹝39﹞道光帝命大學士、軍機大臣會同吏部、都察院等議。但討論的結果是,“各省督撫,悉由皇上灼知慎簡,較之巡察官,受恩既重,揚歷亦久,皆當竭忠圖報,不負委任”,且乾隆、嘉慶年間又有“責成籍隸本省之科道訪聞明確,指名糾參”之諭旨。“是國家法制相維之意,已極周備。”所請應毋庸議。﹝40﹞道光帝“從之。”﹝41﹞巡按制度未能恢復。社會危機隨即爆發。
﹝作者簡介﹞林乾,中國政法大學法律史學研究院副院長,教授,博士生導師,歷史學博士。
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﹝39﹞軍機處錄副奏折.馮贊勛折.道光十二年六月二十一日.
﹝40﹞軍機處錄副奏折.大學士等折.道光十二年七月初六日.
﹝41﹞清宣宗實錄.卷214.
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