袁方成 陳印靜
﹝摘 要﹞商會組織是推動社會治理現代化的主體力量之一，商會改革是具有重要價值的研究范本。商會改革所蘊含的決策風險、執行風險以及運行風險應視為機會積極應對，從構建商會風險機制、形成體制內外商會並軌及政府引導與監管共存著手進一步有效化解風險。進而，實現社會治理可續和有序的現代化，依然要從堅決而審慎的改革中尋求解決之道。
一、社會治理現代化中的改革風險
（一）現代化伴生改革風險
社會治理是國家治理的重要組成部分，推進國家治理體系和治理能力現代化，其中重要目標和任務之一就是社會治理的現代化，其核心在於創新社會治理體制，形成政府、市場、社會共同治理的格局。當前，社會治理現代化有賴於加大改革力度，進一步激發社會組織活力，創新社會組織培育扶持機制，形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。
值得重視的是，我們正“生活在文明的火山上”，現代化與“風險社會”並行。﹝1﹞作為全面深化改革時期的實踐探索，“摸著石頭過河”的改革特征蘊含著較為復雜的風險。“經濟的發展、集團的分化、利益的沖突、價值觀的轉變以及民眾參與期望的提高，這些急劇的變化遠遠超過了政治體制的承受能力，導致了社會的紊亂。”﹝2﹞通過改革手段來推動社會結構性重組，必然面對不同力量互動博弈而產生的合作或沖突，社會結構和互動過程的復雜化必然蘊含並形成各種矛盾與沖突，加劇了誘發和激化改革風險的可能性，而這些風險將在很大程度上影響和制約改革的總體進程。
當然，我們也必須看到，“風險是一個致力於變化的社會的推動力。”﹝3﹞風險不僅視為改革進程的影響要因，而且是社會轉型中引導改革方向的重要參照。風險具有一定程度的可預見性，改革風險的應對結果，直接影響著改革成效：對風險應對充分、認識得當，有助於防范於未然，必將推進改革﹔反之亦然，消極與錯誤的應對方式必將阻礙改革。
（二）商會改革的研究樣本
自近代中國步入現代化的轉型時期以來，商會作為社會組織中的重要組成單元，一直是社會與國家互動中的重要力量。﹝4﹞時至今日，商會組織的改革與發展成為社會治理現代化的重要內容。
一方面，商會組織權力清單的厘定促進治理主體的多元化。社會治理現代化要求創新治理主體的培育孵化機制，構建多元化治理主體的協同機制。商會改革旨在明確“准公共權力”（是相對於政府的“公權力”和廠商的“私權力”而言的）的歸屬，破解商會功能與政府職能表面分立、實則混淆的困境。改革致力改變政府以往通過強大的行政權力支配和運用公共資源的做法，劃清商會權力清單，促進商會從保障“政治上正確”﹝5﹞、獲得合法性的階段向積極參與社會公共治理的階段轉換。
另一方面，多元協商機制的創新促進治理方式的理性化。社會治理現代化的實現有賴於探索治理方式理性化，優化治理主體間的權利配置、協作機制、資源共享等要素。商會改革的目標之一在於行業利益與公共利益的平衡與契合，通過建立法治化“他律”體系與制度化“自律”機制，引導商會實現規范化自治。
因此，對商會組織的研究，對於社會治理現代化的目標、思路、路徑以及策略而言，無疑具有重要的參照價值。它有助於更加深入和准確地把握社會治理現代化的進程，在實踐層面深化“改革政治學”的豐富內涵，也是觀察政府如何轉變改革理念、創新改革舉措的重要切入點。
二、商會改革的風險評估
（一）商會組織的改革路線
1998年《社會團體登記管理條例》的頒布，確立起政府對商會組織的雙重管理的監管體制。而體制運作中事前預控型監管、行政干預式監管等諸多方面對經濟社會發展的不適應性，催生了新一輪的改革，各地自發探索的監管模式改革獲得顯著的成效。在此基礎上，從2003年至今中央制定並實施了一系列政策舉措，逐步推進雙重管理體制向一元管理體制的轉變。
商會改革的政策路徑，是以分類指導、分步實施為基本原則，以實現商會組織“民間化”自主治理和“規范化”民主治理為發展方向，以充分發揮商會組織在社會公共事務管理中的作用為目標取向。改革是把雙刃劍，中央層面的政策推動與深化，使商會組織發展呈現出空前活躍的新局面，伴隨而至的矛盾沖突也開始導致潛在風險的頻發與激化。
（二）商會改革的風險邏輯
登記管理機關和業務主管部門的“雙保險”機制，分解了組織的政治風險與責任，卻日益促使商會形成了行政依賴的運作機制。﹝6﹞多項改革舉措旨在通過調整現有的政府與社會組織關系，緩解政府管制與商會發展之間的沖突，以實現社會治理能力的提升。然而，商會體制架構和運行機制的重新構建，既要面對和解決既有的體制性矛盾，也蘊含新的危機，集中體現在決策、執行及運作三個層面。
圖1 商會管理體制改革的風險邏輯（略）
1.決策風險
作為非營利性的社會組織，商會應以會員利益最大化為決策目標，以民主化、程序化為基本原則，實現決策的科學性和有效性。﹝7﹞然而，傳統體制下的商會組織在諸多決策中。改革在一定程度上克服了商會組織決策隨意性、專斷性的弊端，但新的問題也隨之出現。
（1）管理職能與指導職能之爭
各地頒發的直接登記制度改革辦法，以“業務指導”取代“業務主管”，商會從政府職能部門和經政府授權的組織中直接脫離。“去行政化”是政府轉變職能、激發商會組織活力的重要舉措，而在實際操作中卻難以實施。商會改革取消了業務指導部門的監管職能，而相對應的履行指導職能的具體范圍缺乏明確規定，職能落實無據可依﹔改革又大大提高了民政部門的監管壓力，民政部門對商會組織的專業決策缺乏了解，難以兼顧注冊登記的審查與日常監管。商會在缺乏政府部門相關政策引導時，受制於信息不對稱，可能會作出違反現行法律、法規和政策的決策，影響決策的科學性。
（2）家長制作風與民主化決策之爭
商會的傳統管理模式中，家長制決策的優勢，在於能夠有效發揮領袖精英的能動性，強力推動往往有助於決策進程的加速以及決策結果的推行。﹝8﹞改革之初，仍未對家長制作風問題給予有效的解決。改革后，會員數量與組織規模急遽擴大，同業同域競爭性明顯增加，而直接登記制度下各級政府職能部門的指導職能發揮有限，行政脫鉤剝離商會組織的行政依附性，使得商會組織的發展更加依賴於領導團隊的決策，在一定程度上助長了家長制作風，商會力圖依靠精英優勢和強力推行來應對競爭，反而可能由於民主機制的缺失而招致更大的發展風險。
2.執行風險
商會的決議、章程、制度等雖然在會員大會得以通過，但因為種種原因，決議、章程、制度等很可能無法得到執行或執行后偏離預期。
（1）會員邏輯的強化
行政脫鉤后，商會的發展從過去依賴政府轉變為依賴會員，會出現會員邏輯的強化。“會員邏輯”指的是商會依賴會員進行運作，商會相對於會員的自主性低﹝9﹞，商會組織能否有效運作在相當程度上取決於會員是否參與及對商會的認同程度。當行業與組織的整體利益和長遠利益與會員的個體利益和眼前利益發生沖突時，商會若選擇代表前者，則可能導致會員的認同度和忠誠度降低。這樣不僅會影響商會決議、章程、制度的執行進程，導致執行難，而且會影響商會決議的執行效果，導致執行率低。鑒於會員邏輯強化對商會執行機制的要求，相對於商會組織的整體利益和長遠利益而言，會員的個體利益和現實利益更迫切需要給予代表，以獲得會員對商會決議、章程、制度的認可、遵循與執行。不可否認的是，會員利益的過度代表，也可能出現商會基於會員利益考慮問題，而損害長遠的行業利益與公共利益的風險，最終也將使得商會發展偏離預期。
（2）治理資源的缺失
改革后，商會發展的主要障礙，已由制度環境的外部約束轉變為內部組織資源缺乏和能力不足。隨著制度變革的推進，商會的組織缺陷在短時期內難以得到根本性解決，尤其是經費不足、人才缺乏、管理不規范等問題依然存在，制約了商會執行能力的提升。在准入門檻降低、競爭不斷加劇的背景下，內部的組織缺陷使得商會執行能力難以應對新形勢下的發展需求。﹝10﹞例如行政脫鉤后，行業協會商會與政府機構資產分開，禁止行業協會商會的財務由行政機關直接管理，對於經費自籌能力不足的行業協會商會而言，商會的各項決議的執行缺乏資金保障﹔部分商會組織由於資金缺口大、激勵舉措少，加之政府對於商會工作人員的福利保障尚無明確政策規定，造成商會管理人才數量少、專職化程度低、文化水平低、年齡高，直接制約了商會組織的發展水平和改革成效。
3.運行風險
商會組織的運行風險是指商會在運作過程中所面臨的各種不確定性因素。改革引入了競爭機制，能否增強自生的資源汲取能力和項目運作能力，以規避營運風險，成為了決定商會組織之間競爭成敗的關鍵。
（1）資源汲取能力弱化
資源汲取能力即商會組織的資源獲取、吸納及轉化能力，是其正常運營的基礎。其中包括利用和開發社會經濟資源的參與能力，該項能力是動員社會捐贈的必要條件﹔發掘組織經濟資源的再生能力，這種能力決定了商會能否合理運用現有組織資源並實現經濟效益最大化﹔以及將行政資源轉化為經濟資源的整合能力。就現實而言，改革后相當部分缺乏資源汲取能力的商會組織，將面臨難以維持生存、運作與發展的困境。體制內官辦協會的行政脫鉤意味著逐步“斷奶”，倘若資源汲取能力弱化，則會難以維持其基本運轉﹔而對體制外民間商會而言，能否在同業“官辦”協會的競爭中獲得主動，也將經受較為嚴峻的考驗。體制內外的商會組織均面臨如何有效獲得經濟資源，而避免淘汰出局的生存風險。
（2）組織治理結構缺陷
轉型時期的商會組織的治理結構，依然具有傳統雙重管理體制時期的諸多內部治理結構缺陷，譬如自治機制不健全、監管體系不完善等。無論是動員社會經濟資源的參與，還是激發組織經濟資源的再生，或是將行政資源轉化為經濟資源的整合，均需要商會組織以項目為載體，將經濟資源轉變為經濟資本。而這種內在的治理結構性的缺陷，對項目的運作過程和績效都會產生消極影響。不少不具備將經濟資源轉變為經濟資本的項目運作能力的商會組織，將面臨不可持續的發展風險。從商會組織的社會角色看，動員社會捐贈的關鍵在於商會組織的公信力，即商會能夠保障行業利益或公共利益，從而保障社會對其充分的信任。而商會的治理結構缺陷，不僅會造成社會對商會組織的信任危機，而且在很大程度上限制和削弱了其社會功能的發揮。從商會組織的承接能力角度，組織內部管理不順、運行不暢，難以有效承接政府相關職能並提供服務，更難以平衡行業利益與公共利益、商會功能與政府職能之間的關系，其治理難度將大大增加。
三、改革風險的化解思路與行動策略
由此看來，改革必然誘發或激化各種顯性和潛在的復雜矛盾，並形成影響和制約改革進程的風險阻力。但應該看到，商會組織改革的風險恰恰根源於當前改革的不徹底和不到位。為此，必須以深化改革來推動風險的化解。在思路和策略層面，當務之急在於構建商會風險控制的體系和能力，並探索引導體制內外商會並軌、政府引導與監管並舉等若干舉措。
（一）風控體系、能力並建
商會組織是改革風險的直接承擔者，正是由於當前我國的商會組織普遍缺乏風險管理意識，導致舊體制時期的歷史遺留問題無法有效解決，新風險出現時又難以科學應對。因此，化解風險的核心在於構建商會風險機制，優化商會組織的運作流程。
其一是健全商會風險控制體系。理事會作為商會執行機構，對管理活動及其風險負有總體責任﹔常務理事會應確保風險管理與商會的日常管理活動相對應，對各部門、各分支（代表）機構的運作中的各項風險作出審查和評估，討論並確定應對策略﹔秘書處負責接收來自各部門、各分支（代表）機構的反饋信息，追蹤各部門、各分支（代表）機構的管理活動並且初步制定風險管理﹔各部門、各分支（代表）機構應明確所面臨的風險程度及排序﹔最后，監事會對事務管理和風險管理實施監管，對評估報告進行核實並通告理事會。
其二是培育商會風險應對能力。商會組織之所以在改革中面臨多重風險，關鍵因素在於組織能力建設不完善，為提高風險應對能力，應當從三個層面入手。一是提供服務能力。包括資源汲取能力，涉及資金籌集、信息獲取及職能承接等﹔項目運作能力，涉及項目開拓、論証、實施、評估能力等﹔創新競爭能力，涉及投入創新、職能創新及機制創新等﹔組織協調能力，涉及到會企合作、政會合作、行業合作、內部整合等﹔可持續發展能力，涉及人才培育、社會公信、國際影響等。二是反映訴求能力。該能力由民主決策能力、利益代表能力以及社會參與能力組成，具體體現在決策制度法制化、外部性克服、利益均衡、參政議政等方面。三是行為規范能力。強調商會應培養自主治理、制度執行、財務控制、行業自律等能力，能夠在去行政化、去商業化、權責明晰、財務規范、爭端處理等方面發揮作用。
（二）體制內、外商會並軌
如今正在大力推進的商會改革所面臨的舊體制遺留矛盾、新舊體制交替激發的新風險，歸根結底，其根本原因在是體制內外商會雙軌制並存。因此，改革目標應當是整合體制內外兩類商會。
首先，深化官辦商會民間化改革。中央級、全國性的體制內商會，省、自治區、直轄市和地市級行政轄區的體制內商會，以及縣級轄區以下的體制內商會在面對行政脫鉤的態度上有贊成、有反對也有中立，因此在深化改革的路徑選擇上應採取不同策略：一是與政府及行政部門關系緊密而不願脫鉤的，應當首要培育商會的項目競爭能力，改變商會的壟斷意識﹔二是對於相當部分已經比較獨立的商會可以考慮脫鉤的，明確界定業務指導單位權責和國有資產處置辦法等政策問題能夠加速脫鉤進程﹔三是少量自發生成、自主活動、自謀生存的“草根”商會脫鉤則需要具體問題具體分析和個別對待，當務之急是恢復他們和政府及行政機關的聯系。
其次，推行公共資源市場化配置。當前公共資源依然由政府掌控，商會無法以獨立自主的主體身份參與社會治理，改革大打折扣。實現公共資源的市場化分配是體制內、外商會以平等主體身份與政府進行合作的重要保障。政府應當依法採取公平競爭方式對公共資源予以配置，完善公平、公正、公開的招投標管理制度，鼓勵並扶持體制內、外商會積極參與公共事務治理，實現政府資源轉向會員與行業的服務導向，把行業管理與協調性職能、社會事務管理與服務性職能、技術性服務職能等，以委托、授權等方式依法轉移給有資質有能力的商會組織承接，逐步實現公共服務由“政府直接提供、直接管理”轉變為“政府購買社會組織服務、實施監管”為主，從而為公共資源配置市場化提供體制保証。
（三）政府引導、監管並行
商會改革風險不僅僅是商會自身自治不完善的結果，同時還極大地受到了政府在改革風險出現時能否做出正確的選擇並進行科學的創新。
一方面，政府應加強業務引導以提高商會運作的科學性與有效性。由於部分地區對改革后政府部門對商會組織的指導職能的實施主體、具體范圍缺乏明確規定，職能落實無據可依，實際操作中遭遇種種困難。因此，應當將工商聯、經貿委等業務主管單位統一更改為業務指導單位，履行除審查外的思政黨建、合法合規依章、業務活動指導三大類職能，通過指導、勸告、建議等方式履行職能，無權直接參與商會組織運行，廢除原先業務主管部門的行政監督職責。構建以業務指導部門為主體、相關職能部門聯動協作的全方位綜合引導體系，培育和發展社會組織促進會、聯合會、服務中心等樞紐型社會組織引導商會實行自律管理，並制定相應的政策法規對其功能的發揮進行規范。
另一方面，政府應加強監督職能以提高商會運作的合法性與規范性。明確界定民政作為登記管理機關的行政監管職責、監管內容，依法履行商會成立、變更、注銷登記與備案，日常監督與年度檢查，依法處理違法行為三大類職能。同時，建立聯合監管機制，將工商、公安、財政等相關部門納入監管體系，確定登記管理機關作為統一監管機構專門進行部門溝通與協調，完善定期情況通報、聯席會議、監管協作、聯合執法等制度。此外，發揮同業監管、公眾監管、輿論監管等社會監管的功能，擴大社會監管參與渠道。
四、結語
簡言之，本文對商會改革中風險形成與演進邏輯的判斷，盡管“在風險社會中，不明和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量。”﹝11﹞但合理應對新舊矛盾對改革有效性的阻擾的關鍵，應在於充分把握現代化風險具有的兩重性。“風險一方面將我們的注意力引向了我們所面對的各種風險……另一方面又使我們的注意力轉向這些風險所伴生的各種機會。”﹝12﹞商會改革所誘發的各種矛盾問題和風險，為社會治理現代化的深入推進提供了選擇和創新的可能性。而將風險視為機會積極應對，實現社會治理可續和有序的現代化，依然要從堅決而審慎的改革中尋求解決之道。
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﹝基金項目﹞華中師范大學中央高校基本科研業務費項目“中國地方治理現代化及國際比較研究”（CNU14Z02008）
﹝作者簡介﹞袁方成，華中師范大學政治學研究院教授、中國商會發展協同創新中心研究員﹔陳印靜，華中師范大學中國商會發展協同創新中心助理研究員。
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