﹝摘 要﹞調查評估是維穩應急工作的重要環節。本文以新加坡小印度騷亂調查為例，從啟動、過程、結果三個方面介紹了調查的基本經過，總結了以探尋事實真相為調查使命、以獨立第三方為調查主體、以公開聽証和多方參與保証調查質量、以有針對性地提出整改措施保障調查結果應用四個特點，提出了我國應科學認識調查工作的性質和作用、探索實行第三方獨立調查制度、建立全過程調查公開機制、完善整改措施跟蹤監督機制的政策建議。
﹝關鍵詞﹞第三方調查﹔ 群體性事件﹔小印度騷亂
一、引 言
調查評估是維穩應急工作的重要環節，是從已發生突發事件中汲取經驗教訓、避免類似事件再次發生的基本方法。﹝1﹞我國突發事件調查工作相對滯后，部分重特大突發事件的調查引起了社會廣泛關注與爭議。﹝2﹞在各類突發事件中，群體性事件更具高度敏感性和社會關注度，如何在群體性事件發生后進行客觀公正的調查、全面總結經驗教訓、提出整改落實措施，是一項緊迫而棘手的任務。
新加坡等發達國家群體性事件第三方調查的做法可供我國學習借鑒。2013年12月8日晚，新加坡南部鬧市區的印度族聚居區“小印度”發生一起群體性事件——新加坡官方和媒體稱為“小印度騷亂”（The Little India Riot）。①當時，一輛私人巴士撞死印度客工薩蒂威爾（Sakthivel Kumaravelu），引發新加坡40多年來最嚴重的騷亂，400多名南亞客工燒毀多輛警車和救護車，導致62人受傷，23輛執法車輛遭破壞或燒毀，財物損失超過53萬元。②事件發生后，新加坡內政部立即成立調查委員會，負責徹查事件的
① “群體性事件”是我國特定稱呼，國外類似概念是“騷亂”。“群體性事件”概念在我國有一個發展和認識過程，到目前為止並沒有統一、標准、規范的定義。
② 本文有關小印度騷亂事發經過和調查委員會調查過程，資料主要來自小印度騷亂調查委員會完成的最終調查報告。見Report of the Committee of Inquiry into the Little India Riot on 8 December 2013﹝R﹞. http://www.mha.gov.sg/Data/Files/file/Little%20India%20Riot%20COI%20report%20-%202014-06-27.pdf.
起因和經過，並於2014年6月27日呈交書面建議報告。本文系統介紹了獨立調查委員會有關新加坡小印度騷亂調查的基本經過和主要特點，總結了對完善我國群體性事件調查制度的借鑒與啟示。
二、小印度騷亂調查的基本經過
（一）調查的啟動
2013年12月9日——騷亂發生后的第二天，新加坡總理李顯龍下令內政部成立調查委員會。12月13日，根據新加坡《調查法令》第139A章第9節規定，由新加坡副總理兼國家安全統籌部長及內政部長張志賢委任的四人調查委員會正式成立。該委員會由擁有豐富法律與仲裁經驗的退休高庭法官塞爾凡（77歲）領導，成員包括曾任警察總監的鄭大峇（72歲）、全國職工總會榮譽會長德培華（65歲）和西海岸公民咨詢委員會主席蔡添水（61歲）。
調查委員會的主要任務，是徹查騷亂事件的起因，評估事件的應對過程，提出降低類似事件再次發生風險的政策建議。調查委員會的職權具體包括五個方面：（1）確定導致騷亂發生的因素和環境﹔（2）確認騷亂升級的過程和應急部門的處置經過﹔（3）評估應急處置措施是否到位，提出提高應急處置能力和降低類似事件發生風險的措施﹔（4）根據新加坡《調查法令》獨立開展調查﹔（5）在六個月內（即2014年6月13日之前）完成調查並向內政部長提交調查報告。
調查委員會成立后，為保証調查工作優質高效地進行，決定邀請和委任相關機構和人員參與兩方面的工作。一是証據收集。2013年12月16日，調查委員會委任由未派往處理此次騷亂的新加坡中央肅毒局組成六人調查小組，協助調查委員會全面收集証據。二是引証。2014年2月18日，調查委員會委任由總檢察署高級政府律師邱金龍領導的六人政府律師團，負責公開聽証會的引証工作。
(二)調查的過程
整個調查前后共經歷6個多月，包括收集証據、公開聽証、補充証據三個階段。
1.收集証據
自2013年12月13日至2014年2月19日，調查委員會共召開了7次內部會議，開展了3次現場勘查，走訪了包括騷亂現場參與者在內的許多外籍客工，並審查了監控錄像、媒體報道、非正式訪談以及來自其他渠道的証據，以全方位收集事件相關信息。
証據收集工作具體包括如下四個方面。一是走訪外籍客工。在57名涉案外籍客工被遭遣送回國前，調查委員會主動征詢他們是否願意接受面談，2013年12月18日至20日，對其中同意接受面談的20名涉案客工進行面談。二是走訪騷亂現場。2014年1月24日，調查委員會走訪了騷亂事發現場，調查小組匯報了事件的起因和發展過程。三是走訪外籍客工宿舍。2014年2月3日，調查委員會走訪了一個建筑工地的2個外籍客工宿舍，旨在通過非正式訪談，征詢外籍客工對騷亂的看法，同時評估媒體和非政府組織聲稱騷亂是由客工遭不公平對待引發的觀點。四是走訪外籍客工聚居區。2014年2月16日，調查委員會走訪了三個外籍客工聚居區，旨在了解與小印度類似的外籍客工聚居區的情況。
調查委員會還從公眾獲得各種相關信息和証據。2013年12月13日，內政部發布公告，任何有興趣參加聽証會的團體和個人，都可與調查委員會秘書處聯系安排。截至2014年2月5日，調查委員會秘書處共收到22封公眾和非政府組織的來信和郵件，很多人就騷亂的起因以及如何加強外籍客工聚居區的管理、改善社區與客工關系等提出了自己的想法。調查委員會對所有証據進行了認真分析，並最終決定邀請其中的4人和3家非政府組織參加公開聽証會並在會上作証。
2.公開聽証
從2014年2月19日至3月26日，公開聽証會在初級法庭第13庭室共進行了24天。聽証會對公眾開放，有意出席的公眾以先到先進的方式入場，律師、媒體代表也可參加。在聽証會上，調查委員會公布了所有323名証人的口供，並現場盤問了其中的93人。調查委員會還播放了事發巴士上的閉路電視監控、小印度公交車站監控攝像頭以及事發現場市民、客工拍攝的錄像等音視頻。
在公開聽証會上，傳召的証人非常廣泛。在確立導致騷亂的前因后果方面，傳召的証人包括：在場客工、小印度居民和商家、巴士司機及協調員、客工宿舍經營者，非政府組織代表以及內政團隊行為科學中心主任馬吉德（Majeed Khader）博士﹔在騷亂事發經過和應急部門如何處置該起事件方面，傳召的証人包括：巴士司機、女協調員、巴士乘客、到場警員和民防人員以及警察總監黃裕喜、副警察總監拉惹古瑪（Raja Kumar）、東陵警署署長呂瑤琳和中央消防局局長等﹔在檢討小印度等客工聚集地的管理措施是否恰當以及應採取哪些改善措施方面，傳召的証人包括：探討客工福利的跨部門委員會以及騷亂調查小組組長、中央肅毒局局長亞當。
供証人員與調查委員會在聽証會上進行異常激烈的質詢和辯駁。例如，曾任警察總監的委員鄭大峇和事發當晚的指揮官東陵警署署長呂瑤琳在庭上針對現場情況和一些問題“唇槍舌劍”。作為騷亂發生時負責現場指揮的最高職銜警官，呂瑤琳當晚隻穿著T恤、外套和牛仔褲就趕到騷亂現場。聽証會一開始，他就遭聽証會委員質疑，為何沒有穿制服到現場。呂瑤琳解釋說，他的首要考慮是要以最快的速度趕到現場，穿制服與否不會影響他的指揮能力，因為在場的警員都認得他，在鬧事者看來也不會有什麼不同。
3.証據補充
在公開聽証期間，被告上法庭的個別外籍客工仍待判決。為避免調查影響到法院判決，調查委員會在此期間未對這些客工進行走訪。2014年6月3日，法院判決結束后，調查委員會走訪了其中2名被定罪判監的外籍客工。鑒於這些被判罪客工所提供的証據及聽証會結束后新收集到的証據對查找事件原因、還原事實真相非常重要，調查委員會向內政部申請延遲2周遞交調查報告。
（三）調查的結果
1.調查報告
經過6個多月的調查，調查委員會於2014年6月27日向新加坡內政部提交了調查報告，該報告隨后於6月30日在內政部的官網向社會公布。調查報告的“引言”介紹了調查委員會的組成和事件的簡要經過，“附錄”是參加公開聽証會的証人列表和引証概要。正文主要包括三部分：第一部分為調查過程與方法﹔第二部分為調查委員會的主要結論，包括小印度騷亂的基本事實以及導致事件發生的因素和環境﹔第三部分為在新加坡減少發生類似事件的政策建議。報告還附有調查委員會主席和成員四人的簽名。報告還原的事件事實、主要結論和對策建議包括如下四個方面。
（1）騷亂基本經過。調查認定，整個騷亂先后持續2個多小時，分為兩個階段。在第一階段，意外事件剛發生，矛頭主要針對巴士、巴士司機和女協調員。首批警察、醫護人員和民防部隊趕到現場，試圖將被壓在車輪下的遇難者抬出並掩護巴士司機、女協調員從車內轉移到救護車上。此時，圍觀人群變得富有攻擊性並開始投擲東西，矛頭也轉向現場應急處置人員和應急車輛。在第二階段，增援警察陸續趕到現場，試圖控制事態並等待特別行動指揮處人員增援。此時，聚集人數上升至約400人並出現了難以控制的跡象。隨后，特別行動指揮處人員抵達現場。現場開始出現暴力和打砸行為，多輛警車和救護車被燒毀。
（2）騷亂原因。騷亂發生后，各方都提出一些認為可能導致騷亂的原因，包括：客工對肇禍司機和巴士女協調員感到憤怒、酒精導致他們行為失控、客工的工作條件不佳、長期積累的憤怒在車禍后一觸即發等。調查委員會最終認定，外籍客工對他們在本地工作和生活不滿並非騷亂導因，致命車禍才是引發騷亂的首要導因，加上現場一些人喝醉酒、在場客工對車禍和執法人員的誤解以及客工的文化和心理因素，進一步加劇了當晚的沖突，導致騷亂發生。
（3）現場處置過程。調查認定，警察部隊整體反應迅速有效，但第二階段的行動有待改進，主要存在三方面的問題。一是通信聯絡不暢。通信聯絡出現問題、導致警員各自為政是當天事件處置中存在的最主要問題，不認同警員強調的因人手不足影響現場應對。二是行動遲緩。從警員要求支援到鎮暴隊正式接獲通知前后長達18分鐘，讓人“無法接受”﹔鎮暴隊之后花了42分鐘才抵達現場，耗費的時間“長於一般”。三是指揮紊亂。在特別行動指揮部隊抵達現場前，警隊決定隻駐守騷亂地點周圍而不是逮捕騷亂者，使騷亂者能自由離開。在特別行動指揮部隊抵達后，警方仍隻驅散騷亂群眾而不是立即逮捕他們，也使得騷亂者更加任意妄為。
（4）改進建議。最終提交的調查報告，就三個方面提出建議：在強化內政團隊方面，建議提升警隊的溝通和指揮控制能力，加強前線警員的訓練，增加警力，加強警察部隊和民防部隊等內政團隊的協調，減少調派資源時的層層請示程序﹔在改善人員聚集區的管理方面，建議加強人員聚集區安全管控措施，減少人員擁擠和聚集，在聚集喝酒問題嚴重的地方實施禁酒措施，更嚴厲取締在公共場所的醉酒者﹔在改善客工的工作與住宿條件方面，建議人力部進一步協助外籍客工，讓他們更清楚自己的權益，並在新加坡有更愉快的工作環境。
2.改進措施
針對調查委員會在調查中發現的問題和所提出的改進建議，新加坡政府責成由副總理兼財政部長領導的跨部門委員會，負責探討客工群體對新加坡人的影響和客工福利兩大課題，確保有足夠的交通安排載送客工往返宿舍，確保客工不破壞治安，加速建造更多宿舍。2014年2月18日，新加坡國會三讀通過針對小印度秩序制定的《公共秩序（額外臨時措施）法案》。隨著這項新法令生效，警察部隊等相關政府部門將獲准在小印度採取精細措施來維持治安、管理交通及執行禁酒令﹔有意在小印度舉行室內會議的人，將須申請警方准証。
針對調查委員會在最終提交的調查報告中所提出的建議，新加坡政府及時作出回應並積極採取相應的改進措施。2014年7月7日，副總理兼國家安全統籌部長張志賢和人力部長陳川仁在國會發表部長聲明，分別就調查委員會公布的報告闡述政府立場，當局將落實有關建議，避免類似事件重演。
三、小印度騷亂調查的主要特點
（一）以探尋真相為調查使命
技術調查和司法調查分離的觀點認為，技術調查隻涉及事件技術原因分析，而司法調查則對職責和責任予以認定。﹝3﹞技術調查要做的工作是：描述事件的真實過程，識別導致事件發生的各種因素，找到導致事件發生的各種直接或間接原因。﹝4﹞小印度騷亂調查屬於技術調查，目的在於尋找各種証據，還原事實真相，評估處置過程，提出改進政策，而不是對相關機構和人員進行追責處理。新加坡副總理兼國家安全統籌部長及內政部長張志賢在獨立調查委員會委任書中明確，成立調查委員會的目的是“確認騷亂的前因后果，提出對制止類似事件重演建議”。
（二）授權獨立第三方開展調查
由退休高庭法官塞爾凡領導的調查委員會具有很強的獨立性，隻對內政部負責，與騷亂當事方不存在利害關系。此外，調查委員會還委任由未參與此次騷亂處置的新加坡中央肅毒局組成六人調查小組收集証據，由總檢察署高級政府律師邱金龍領導的六人政府律師團負責公開聽証會引証。
（三）全方位調查收集証據
調查過程強調質量優先，盡可能多聽取各方面的意見，為還原事實提供証據，而不是屈從於媒體和社會輿論的壓力。整個調查前后歷經6個多月，分為收集証據、公開聽証、補充証據三個階段。調查小組向323名証人問話和錄取口供，93名証人在為期24天的公開聽証會供証。考慮到需要對未判決人員進行走訪以補充証據，調查委員會還推遲兩周提交調查報告。因此，最終完成的調查報告非常詳細地還原和解釋了騷亂事件的前因后果，並對制止類似事件重演提出多項有針對性的建議。
（四）有針對性地提出整改措施
調查的目的是為了發現問題，改進工作。調查委員會完成的調查報告共76頁，其中“建議”部分的篇幅超過1/3，涵蓋了提高應急隊伍的應對能力、加強客工聚集地管理等多個方面。在調查進行中和結束后，新加坡政府推出一些維持安全與治安的臨時性或長期性措施。調查報告發布后，政府表態將全面落實委員會提出的建議，內政部表示會把小印度騷亂事件后實施的禁酒令成效以及調查報告納入考慮，以制定明確、可執行和最適合本地的管制條例。
四、對中國的借鑒與啟示
新加坡小印度騷亂調查的做法和經驗，對推進我國突發事件特別是群體性事件調查工作，具有重要的參考價值和借鑒意義。
（一）科學認識調查工作的性質和作用
調查是維穩應急工作的重要環節。“調查的目的是通過收集和分析証據以獲得結論，尋找導致事件發生的原因，並提出建議防止類似事件重復發生，調查的目的不在追責。”﹝5﹞長期以來，我國應急管理“虎頭蛇尾”，調查工作得不到應有的重視。我國法律制度中突發事件調查相關規定非常少，現有的少數規定也更多地強調調查的責任追究導向，甚至直接將追究責任作為立法目的，“調查與責任追究變成了一對孿生兄弟，責任追究甚至成為了事故調查的最終目標。”﹝6﹞借鑒新加坡小印度騷亂調查的做法，一方面，我國要大力推進突發事件特別是群體性事件調查工作，真正讓每一起事件的發生都成為避免類似事件再次發生的契機﹔另一方面，要按照技術調查與司法調查相分離的原則，回歸技術調查收集事實証據、還原事實真相、分析事件原因、評估應對過程、提出改進措施的本意。
（二）推行第三方獨立調查制度
根據“正當法律程序原則”，“任何人不應成為自己案件的法官”。“調查機構的獨立性是調查結果准確性和可信性的保障。”﹝7﹞目前，我國的突發事件調查主要還是以自查自糾或上級查下級的形式為主，由於調查主體與被調查對象存在太多的利益交集，出於“護犢”、“衛主”、“撇清自己”等逃避責任或“家丑不外揚”心態而避重就輕、遮掩事實的現象不可避免，調查的獨立性、公正性無法得到保証。借鑒新加坡小印度騷亂調查的做法，要探索建立由國家權力機關、法定獨立機構或社會機構等第三方牽頭的調查制度，並組織人大代表、政協委員以及相關專家、學者、律師和其他社會人士參加，擺脫政府的行政干預以及被調查對象的干擾。
（三）完善調查狀態公開機制
以探尋真相為目的的調查，以事實為依據，對証據的收集和查証要求更高。隻有以公開為原則，才能更全面地收集各方証據，提高調查結論的可靠性，同時更好地保障公眾的參與權、知情權、監督權，減少調查中失范與違規現象的發生。當前，在我國突發事件特別是群體性事件調查過程中，“速度”優於“質量”、“秘密”多於“公開”。借鑒新加坡小印度騷亂調查的做法，一方面，要克服急功近利的急躁心理，堅持科學理性、實事求是的原則，按照突發事件的性質、特點、復雜程度以及証據搜尋的難易程度，科學設計調查方案﹔另一方面，要遵循“公開是原則、保密是例外”的原則，實現調查過程、調查証據和調查結論的全方位公開，提高公眾對調查工作和調查結果的認同度。﹝8﹞
（四）建立整改措施跟蹤監督機制
調查是為改進工作服務的，目的在於從根本上找到事件發生的原因，建立防范機制，避免類似事件的再次發生。當前，我國突發事件特別是群體性事件調查，得出的結論比較簡單，所提建議比較空洞，也缺乏相應的跟蹤、評估和督導機制，調查結果往往流於形式。借鑒新加坡小印度騷亂調查的做法，一方面，要在對事件原因、經過和應對過程進行系統全面、客觀公正調查的基礎上，提出具體可行的整改措施，避免大而化之、泛泛而談﹔另一方面，要建立整改措施評估考核機制，把整改措施落實情況納入相關機構和人員考核評價內容，以評促改，真正做到持續改進、不斷提高。
﹝作者簡介﹞鐘開斌（1978-），福建武平人，國家行政學院應急管理教研部副教授、清華大學中國應急管理研究基地兼職研究員。
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