周建高：日本公營住宅應對老齡化的舉措

﹝摘 要﹞對於市場機制無法解決的中低收入老人居家生活困難，本文從住宅硬件的改良、福利設施的合作、社會交往等角度全面揭示了日本公營住宅制度應對老齡化的政策變化。

﹝關鍵詞﹞老齡化﹔住宅﹔援助

日本是當今世界人口老齡化速度最快、老齡人口比重最高的國家。老齡化率（總人口中65歲以上老人所佔比率）日本1990年為12.1%，在主要發達國家中僅略高於澳大利亞的11.2%，比英國、法國、意大利、德國、瑞士、瑞典、美國等都低。而到了2000年已經達到19.9%，超過了所有其他國家。老齡化率2010年為23.0%，根據現有發展趨勢，推測到2060年將達到39.9%。1990至2010年的20年間，日本總人口僅增加4%，而65歲以上老齡人口則幾乎翻了一倍。當前日本女性平均生育率1.3左右，遠低於2.1這個人口簡單再生產的標准，人口總數開始下降，知名學者正村公宏稱日本人已經成為“瀕危物種”。﹝1﹞人口老齡化、絕對數量減少成為當今日本社會最焦慮的問題。人口老齡化給經濟社會的影響是全方位的。從經濟角度看，是勞動力資源減少、儲蓄率下降、企業經濟效益受損。從社會角度看，老年撫養系數（65歲以上老人數量佔15-64歲勞動人口數量的比例）增大，養老金、醫療保健、社會保障方面開支大幅增加。1970—2010年度，日本國稅收入年均增長率約為4.4%，而用於社會保障的財政支出年均增長率為8.5%。年金、醫療、福利等合計的社會保障支出2010年達到103.4879兆日元，佔國民所得的比例從1970年的5.8%上升至29.6%。65歲以上老人耗費的年金、醫療、福利與服務費用三項合計佔社會保障支出的比重，從1973年的25%劇增到目前的69%左右。﹝2﹞在迎接社會老齡化的挑戰中，長期以來日本構筑了比較完善的應對體系，老齡化對策包括就業與年金、健康與醫療、社會參加與終身學習、生活環境、老齡市場等領域。我國學界始終有人關注日本老齡化問題，並且就老齡化與經濟社會、與社會保障等問題做過探討，但概括性較強，分門別類的老齡化對策的研究還很匱乏。本文就日本公營住宅制度應對老齡化的措施做初步探索。

一、賦予老人優先入住資格

日本公營住宅制度是根據1950年的《生活保護法》和1951年頒布的《公營住宅法》，面向低收入住房困難群體的公共廉租住宅制度。公營住宅在日本公共住宅體系中佔主要地位。2007年春季調查時的統計數據顯示，日本共有公共住宅存量約344萬戶，其中公營住宅約219萬戶，佔64%，另外六種合計佔約36%。﹝3﹞公營住宅建設、經營的主體是地方政府的都道府縣或市町村，因此在地方上分別被稱作“都營住宅”、“縣營住宅”或“市營住宅”等。建設資金來自稅款，供應對象原則上是家庭收入水平處於社會收入分位最低的25%以下階層。低收入、住房困難、家屬同住是申請公營住宅的必須條件。受建設成本（特別是地價）快速上漲和公共預算的約束，公營住宅建設數量有限。而低廉且穩定的租金（一般為市場房租的四成左右，甚至三成）、良好的建筑質量吸引較多的申請者，使公營住宅一直供不應求。根據橫浜市2012年4月的統計看，平均29個申請者才有一戶公營住宅。﹝4﹞獲得公營住宅居住權需要嚴格的資格條件。

由於公營住宅僧多粥少供不應求，分配之際對申請人根據住房困難的不同程度分類，設置了不同的中簽率。對於住房困難程度公營住宅制度上對老人的優待，始於1959年。本來以家庭年收入作為主要分配根據的公營住宅制度，當年開始把老人家庭與單親母子家庭、殘疾人家庭作為特殊情況，給予申請資格，可以參與對公營住宅分配的抽簽競選。1964年厚生省（今厚生勞動省）、建設省（今國土交通省）發布政令《關於老人家庭公營住宅建設》，要求公營住宅在設計和建設時照顧老人需求，而且把老人家庭作為住宅困難度較高者，優先安排入住。1972年以后隨著進入老齡化社會，日本開始關注老人的住宅難問題，國家在公營住宅建設中按照一定比例安排老人住宅，而且根據入住老人的收入情況減收房租。1980年修改了《公營住宅法》，把原先必須以家庭為單位申請的規定，修改為對於老人（男子60歲以上、女子50歲以上）認可其單身入住的權利。

在市場和政府兩種力量密切合作下，經過長期堅持不懈的努力，日本國民居住狀況得到較快改善。1968年實現了全國平均每戶一套住宅、1970年代達到了每人一間寢室的目標。到了1980年代，戰后住宅供應緊張的狀況已經根本改變，社會對於住宅的關注點從數量轉移到質量上。1996年建設省大幅修改了公營住宅法。關於入住資格，廢除此前的第一種第二種的區別【些根據公營住宅法，公營住宅分兩種。第一種入住者為一般低收入者，月收入為公營住宅月租金的6—15倍。第二種是指入住者收入最低的群體。以4口家庭為標准的平均每月收入（不包括獎金，按照過去6個月的平均值計算）基准額，1951年第一種為2萬日元以下者，第二種為1萬日元以下者。國家對公營住宅建設費補助率，第一種為一半，第二種為三分之二。】些，把老人、殘疾人等的收入基准線從全社會收入分位的25%提高到40%，使部分中等收入的老人也具備了公營住宅的申請條件。東京都都營住宅申請資格除了收入條件外，還有甲、乙兩類優待資格。甲類優待資格指多子家庭、殘疾人、公害病患者、難病患者等。這些家庭申請者抽中率是一般的5倍。乙類優待資格指單親家庭、老人家庭、殘疾人家庭、3個孩子以上的多子家庭等，這類申請者抽中率為一般的7倍。老人家庭是指申請者本人60歲以上、所有同住的親屬符合下列條件之一的：（1）配偶﹔（2）大體60歲以上﹔（3）未滿18歲﹔（4）身體障礙者手冊中的1-4級障礙者﹔（5）重度或者中度智障﹔（6）精神障礙者保健福祉手冊的1級和2級。﹝5﹞

公營住宅房租低廉，競爭者眾。對於老人入住，公營住宅先是特殊優待，后來逐步擴大到普遍優待，允許單身申請、抬高收入基准線、設定更高的抽中率，使老人得到較多享受公共資源的機會。

二、改良住宅的硬件條件

老年人因身體機能下降，在普通住宅中生活經常會出現困難。據統計，老人在居家生活中因事故導致的死亡率是全體平均的3倍以上，死於住宅內事故者數量接近死於交通事故者的兩倍。為了適應老年人的身體特點，公營住宅制度早就從住宅硬件方面做出了應對。

1964年，有的地方政府開始供應面向老人的“特定目的公營住宅”。﹝6﹞這是一種把老人家庭與母子家庭、殘疾人家庭等作為“特定居民”，賦予優先入住、房租減免等優惠措施，而且住宅標准較高的制度。例如，一般公營住宅為二室一廳的結構，但面向老人、殘疾人等開發的住宅為三室一廳。1965年，這種面向老人家庭的公營住宅建設及優先入住制度上升到國家政策層面推向全國，成為日本最早的針對老人的住宅政策。把面向60歲以上老人夫婦家庭、老人與兒童同住家庭供應的公營住宅稱作“老人家庭特定目的公營住宅”。當時建設省的指導意見提出，供應老人的公營住宅應注意在位置選擇、住宅設計等方面要盡可能適應老人的生活習慣。老人住宅要平房，或者設置在集合住宅的一樓。擴大衛生間面積，安裝帶扶手的坐便器，在餐廳、廚房的地面鋪設榻榻米，在走廊壁跟安裝腳燈。寢室、衛生間等處安裝報警鈴，以便緊急時可以通知護理人員。配備的電話機帶有擴音裝置，以便於聽力下降的老人使用。如果申請公營住宅的低收入家庭有老人同住，則安排3居室或4居室的住宅，確保老人寢室處於有日照的南側。小區內應該設置庭院或者其他適宜老人閑暇利用的設施。﹝7﹞ 1970年日本進入老齡社會后，建設省的意見受到重視，1975年開始向有老人同住的家庭提供規模、設備等方面特殊設計的公營住宅。在1980年的公營住宅政令修改中，把面向有老人的6人以上家庭供應的住宅面積標准提高5m2，第一種住宅面積從80m2增加到85m2，第二種住宅從75m2提高到80m2。﹝8﹞

因應1980年代獨身老人急劇增加的形勢，1982年度開始個別進行既存公營住宅的消除梯階、安裝扶手、電梯等的無障礙化改造工程。1987年開始實施的銀發住宅工程，是在公營住宅、公團住宅、公社住宅等的公共租賃住宅中，建設一批適宜老人生活的樣板住宅，以此倡導住宅建設考慮老齡社會的需求。銀發住宅的特點是考慮老人的生活安全和便利，在住宅結構、設備方面採取了一些特殊措施，例如家門外邊設置扶手、座椅，便利老人休息或擱置物品﹔浴缸的邊沿比較寬，可以坐﹔室內地面沒有高低差。1991年日本推出公營住宅、公團住宅對應老齡化的式樣標准，規定此后新建公共住宅照此標准執行，同時推進對既存公營住宅的改善工程。隨著技術的進步，住宅內家居用品電氣化、自動化發展，銀發住宅中安全和便利設備日益增加。例如，現在住宅樓入口處有對講器，出入憑安全卡。沖水馬桶都連接了節奏傳感器，當馬桶水箱內的水隔一定時間沒有流動，就自動向服務員發出通知。迄2005年3月末，日本全部219萬戶公營住宅中，進行了某種程度無障礙化改造的有93萬戶，佔總數的42%。﹝9﹞老人住宅的無障礙化改造當前依然在按部就班地進行。

三、住宅與福利機構結合

在日本行政系統架構中，住宅建設由建設省管轄，福利事業由厚生省管轄。實際上老人居住問題與建設部門和福利部門都密不可分，形勢需要兩個行政領域互相協作。1964年4月1日厚生省社會局長與建設省住宅局長發布通知，確立了一般公營住宅的一樓部分給老人優先入住制度。這是兩個行政部門在老人住宅問題上的首次聯手。﹝10﹞建設省與厚生省正式的合作事業始於1987年的銀發住宅工程。在銀發住宅工程中，建設省負責硬件建設，不僅住宅，還包括配套的服務老人的生活咨詢室、團聚室等。厚生省負責在銀發住宅中配置福利服務事業。當年厚生省推出了“生活援助員（LSA）制度”，即對於純粹老人家庭，每10-30戶配備一名生活援助員，與老人等居住在同一住宅樓中。生活援助員職責主要是向老人提供各種咨詢、在緊急情況下與相關機構聯絡、臨時幫忙做些家務等等。這種生活援助員制度首先在東京都葛飾區、神奈川先藤沢市、兵庫縣神戶市等（1987年度）和大阪府大阪市、富山縣富山市等（1988年度）開始實施。﹝11﹞

為了更好服務於老人的需求，銀發住宅工程1993年進行了制度擴充，與更多福利機構合作。在銀發住宅樓或住宅小區引入老人日間照料中心、養護老人之家、特別養護老人之家、輕費老人之家、老人福祉中心等福利機構。﹝12﹞隨著社會老齡化的日趨嚴峻，福利機構和設施在不斷發展。例如2000年日本建立了護理保險制度，厚生省當年開始設置“認知症老人組屋”，改變以往把智障老人集中護理的做法，讓他們在普通社區的自己家裡享受福利機構提供的服務，經費由保險金支付。1995年7月投入運營的京都府京都市南區東九條市營住宅是一棟5層住宅樓，佔地面積4590m2。總共79戶家庭中，普通家庭49戶、銀發住宅老人家庭30戶。住宅樓的一樓設置特別養護老人之家、日間照料服務中心、在宅護理支援中心，還有生活咨詢團欒室70m2、集會室95m2。﹝13﹞東京都面向老人的公營住宅稱作“銀發朋友”，迄2011年3月末東京都共有10135戶入住（定員11913人）。具有緊急時對應、安否確認系統。﹝14﹞這種與福利設施結合的公營住宅使老人足不出戶就能夠享受到各種福利服務，可以在自己久居習慣的社區安心生活。“銀發朋友”老人住宅在硬件方面很好，但是輿論調查中被認為最好的是其設置有看護員、生活援助員，每天看護居住的老人，萬一情況下有人幫助聯系。

四、創造社會融合的環境

豐富、便利的物質條件與周到貼心的服務構成老年優質生活的基礎，但並未充分滿足老人的需求。社會交往是人類生活必不可少的內容，對於老人生活質量影響很大。日本2006年一項關於老人集合住宅的調查顯示，絕大多數老人期待社會交往。被調查者中認為與鄰居交往“非常重要”者過半數，而回答“可有可無”的隻有7%。而且，樂於社會交往的老人對現狀滿意率高。在回答“非常重要”的人中對現狀滿意者達到6成以上，越是輕視與鄰居交往者，對現狀越是不滿足。﹝15﹞

1.成對住宅流行一時

日本在1965年推出的最初的老人住宅政策中，就已經注意到老人的社會交往問題。當時提出要避免老人住宅的集中，應謀求老人家庭與普通家庭的社會融合。1969年公營住宅開始供應“成對住宅”，住宅公團受此影響，1972年公團大阪支所長青樹英次提案也獲得社會贊同。“成對住宅”制度是讓親子兩代家庭相鄰而居，各自有獨立空間，老人住一居室的住宅、年輕夫婦住二居室的住宅，兩戶相隔距離以送一碗湯不變涼為標准，便利年輕夫婦照料老人。其中的老人住宅設計有可以晒到太陽的陽光間，還有放置佛龕的空間。這種制度得到居民歡迎，各地相繼仿效，成對住宅一度如雨后春筍般出現。但是“成對住宅”房租較高，而且年輕人調動工作或者老人死亡之際，必須兩戶同時退房。這些缺陷使成對住宅制度在流行了數年后偃旗息鼓。﹝16﹞

2.交流住宅方興未艾

盡管成對住宅流行時間不長，在考慮老人居住生活時重視老人社會交往的思想始終未變。隨著1980年代以來國際交流的擴大，一種在北歐國家發展起來的集體住宅【些集體住宅（collective housing），1925—1935年間起源於斯德哥爾摩，是情投意合的人聚居一處的居住形態。在一棟住宅樓或者一個住區，除了各戶住宅外，設有共用的食堂、育兒室等公共空間和設備，便於人們互相聯系，加強交流。這種住區減輕了女性的家務負擔，有助於消除獨身老人的生活不便。在瑞典、丹麥、荷蘭等地得到發展。】些制度被日本認識。同時日本社會變遷中，因雙職工家庭、單身老人等的增加，社會追求育子共同化和人際交流的意願增加。於是日本模仿北歐集體住宅創設了“交流住宅”制度。北海道的音更町先行一步，1991年3月制定了條例，決定設置老人與青年交流住宅，以促進老人與青年的交流，增加老人在家福利。1996年4月1日開始施行。﹝17﹞ 1995年阪神大震災后，臨時住宅中發生多起獨身老人的孤獨死，引發社會的關注，因此1997年兵庫縣在建設安置災民的公營住宅時，專門建成老人用交流住宅，讓老人互相幫助。最早建立的“兵庫縣營片山交流住宅”是共6戶人家的2層木結構建筑，不僅有電梯、服務人員專用房間，還開辟了較多的公共空間。每戶專用面積28m2，共用一個53m2的寬大客廳，居民穿著拖鞋就能進入大客廳。還有公共廁所、開放的洗衣機擺放處，都是創造機會使居民間增加交流。神戶市長田區浜添地區的“真野交流住宅”是利用一棟7層鋼筋混凝土建筑的一部分改造而成，1998年12月投入使用。房間有大、中、小三種，由27戶單身者住宅（其中21戶是老人用）和8戶普通家庭住宅構成。住戶前的陽台貫通，從室內和走廊上可以互相關照。還設有多功能食堂。﹝18﹞東京都世田谷區的銀發住宅工程，在一棟共60戶、5層的區營住宅樓中，設置了17戶銀發住宅（14戶單身、3戶二人家庭）。該住宅樓的一樓是會議室、日間照料中心、公共空間，2-5樓為住戶。2008年11月5日時共有16戶、18人居住，平均80.8歲。把老人住宅與普通住宅混合搭配，老人居住的小規模集中，在便利福利機構提供服務的同時，增加了老人的社會交往機會，有利於促進老人與社會的融合。

五、制度評價

當今日本是世界人均壽命最高的國家。長壽化帶來人們生命周期和生活方式的巨大變化。離開工作崗位后的在家生活時間延長，與住宅相關的問題對生活的影響凸顯。因年老身體機能下降，以普通人為對象設計的住宅對老人產生諸多不便。尤其是低收入、疾病、身心障礙等弱勢老人群體，面臨的問題更多。這是市場機制無法解決的難題，隻有國家以公共資源予以支援。面對老齡化社會的諸多問題，在行政服務社會方面，日本有各種詳實的調查統計，根據社會需求的變化，反省既有法律、政策的成敗得失，探索合理可行的改善之策，由此推動制度日益完善，民眾福利日漸提高。根據2008年的住宅與土地統計，對各類住宅及居住環境的綜合評價中，住宅滿意度分別是自有住宅72.9%、民間租賃住宅67.0%、公營住宅64.6%，可見大多數人對自己的居住狀況感到滿意。作為對低收入住房困難群體的居住保障，公營住宅平均每套建筑面積為50.9m2，隻及自有住宅122.6m2的41.5%，﹝19﹞而獲得大多數居民的認可。從這點來說日本公營住宅制度是成功的。

日本迄2010年共有公營住宅214.43萬戶。銀發住宅分布在869個小區，共有2.3298萬戶入住。自1987年開始迄今，適應經濟社會形勢的變遷，地方發揮各自的創造性，銀發住宅發展為交流住宅、集體住宅，從居住生活角度對於老年人的照顧日益全面。2003年10月進行的對神戶9處集體住宅的問卷調查顯示，對於住宅設備的硬件面、人際關系的軟件面的滿足度，回答“滿足”和“基本滿足”的佔6成，“不滿”和“基本不滿”合計佔12%。可見作為公營住宅應對老齡化的主要制度銀發住宅，適應了老年人的需求。

需要指出的是，在住宅政策對應老齡化方面，公營住宅制度只是其中一個分支。為滿足老人社會對於安定、舒適居住的需求，住宅政策囊括各種所有形式的住宅：（1）對自有住宅，鼓勵進行無障礙化改造。地方政府提供補助，住宅金融支援機構提供優惠利率，還有所得稅、固定資產稅上的優惠。（2）對於民間租賃住宅，先后有1995年開始的融資優待制度、2001年起步的債務保証制度。（3）在公共住宅領域，除了公營住宅外，住宅公團和住宅公社1990年創設了長輩住宅制度、1998年又推出高齡者優良賃貸住宅制度。不同類型的住宅領域都有對應老齡化的措施，並且日本始終在不斷修改、完善。老齡住宅政策與地方和國家財政的關系、對於經濟的影響等諸多課題，(例如，東京都內建設特別養護老人之家的成本是每人2000萬日元。預計到2025年東京僅這項支出須支出3兆日元﹝20﹞)這些方面我國學界的研究還極少，今后亟需填補。

﹝作者簡介﹞周建高（1965-），男，江蘇海門人，天津社會科學院日本研究所副研究員，主要研究方向為住宅政策、城市化的東亞比較等。

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