慕小明
日本參議院全體會議6月10日通過《防衛省設置修訂法》，撤銷了掌管自衛隊作戰行動的防衛省核心文職部門“運用企畫局”，將其運行管理權限合並到統合幕僚監部（相當於總參謀部），統合幕僚監部將成為自衛隊作戰等各項行動的主導核心。同時，《防衛省設置修訂法》廢除了“防衛參事官制度”，把對防衛大臣的輔佐權從文職官員擴大到軍職官員，表面上二者地位對等，但實際上剝奪了文職官員相對軍職官員的制約權限。這意味著二戰后日本自衛隊長期實行的“文官統領”制度正式廢除，軍職官員實際成為自衛隊運行的主導力量，掌控日本軍事的決策和執行。
二戰結束后，隨著朝鮮戰爭的爆發，日本在美國的扶持下重建了軍事力量。鑒於對歷史教訓的反省，日本政府認為日本發起侵略戰爭的主要原因是文官未能掌控軍隊。為避免重蹈戰前的覆轍，依據戰后日本和平憲法，日本政府旗幟鮮明地確立了“文官統領”制度，把自衛隊置於嚴格的監控之下。
所謂“文官統領”制度，是西方國家通行的處理軍政關系的制度，即由民選的政治家來掌控軍隊，突出政治優先於軍事的原則。戰后60余年間，防衛廳長官（防衛大臣）無一例外都是文職人員，軍人就任防衛廳長官（防衛大臣）是絕對禁止的。除了防衛廳（省）長官，日本防衛廳（省）官員主要由兩部分組成，一是以統合幕僚長（相當於參謀總長）以及陸、海、空自衛隊幕僚長（參謀長）為首的軍職官員，具體負責對軍事業務提出建議和接受咨詢，又稱“制服組”﹔二是以防衛廳（省）官房長、廳（省）內各部局局長為首的文職官員，具體負責掌控自衛隊、制定各項政策，也稱“西服組”。
日本的“文官統領”制度在原則和理念上與西方國家沒有太大區別，其特色在於1954年的《防衛廳設置法》設置的“防衛參事官制度”。《防衛廳設置法》規定：參事官是“圍繞相關事務制定基本方針時輔佐長官的官員”，負有對防衛廳長官重大決策提出建議的職權，參事官必須由文職官員擔任。從而確保了文職官員對軍事官員的有效制約。在作戰指導方面，防衛廳（省）設置了以文職官員為主的“運用企畫局”，負責管理自衛隊的活動和訓練。因此，在防衛廳（省）成立的近60年裡，“制服組”一直處於被“西服組”壓制和管理的地位。
日本自衛隊自成立起，不少自衛隊高級軍職官員和高級政客就一直在謀求突破“文官統領”原則。1963年,日本統合幕僚會議事務局52名高中級軍官背著“西服組”，秘密展開一項“昭和三十八年度圖上綜合推演”，簡稱“三矢研究”。其內容是一旦爆發第二次朝鮮戰爭，日本如何與美軍聯合作戰，抵抗蘇聯和朝鮮。該研究主張以美軍為進攻主力，自衛隊為防守力量，同時在非常情況下由自衛隊代替警察承擔國內治安任務。在推演過程中，日本本土再次遭到核武攻擊，最后美軍發射核彈報復使蘇聯徹底崩潰。“三矢研究”以推演為名，實則是嘗試推動日本確立重新轉向軍國體制的戰爭立法。事件曝光后，部分參與者引咎辭職，但事情最終不了了之。
1978年，自衛隊統合幕僚會議議長栗棲弘臣在一次公開發言中聲稱，“《自衛隊法》中關於自衛隊隻有在首相發出指令后才能行動的條款是有缺陷的，一旦祖國遭到突然襲擊，一線部隊指揮官有權採取超法規的特別措施予以應對”，質疑憲法規定的專守防衛國策,栗棲弘臣的言論立即引發軒然大波隨后被解職。
2004年,自衛隊部分軍職高官聯名建議解禁集體自衛權，成立“國防軍”。2008年,航空自衛隊幕僚長田母神俊雄公開發表美化侵略歷史的文章《日本曾是侵略國家嗎？》，否認日本二戰期間對中國、朝鮮等國的侵略，這就是震驚日本政界的“田母神俊雄事件”。該文在日本民間舉辦的“真實的近現代歷史觀”論文大賽中甚至獲得一等獎，田母神俊雄本人還獲得了高達300萬日元（約24萬元人民幣）的獎金。此事一經曝光，田母神俊雄很快被撤職。
隨著冷戰的終結，日本自衛隊謀求以“國際貢獻”為名重返國際舞台，延續了60余年的“文官統領”制度面臨變革。為推動自衛隊指揮系統的一體化建設，日本防衛廳於2006年3月27日廢止了“協商色彩”較濃的統合幕僚會議，成立具有總參謀部功能的統合幕僚監部。這一變革與不久之后防衛廳升格為防衛省一起，成為自衛隊軍事轉型的重大事件。
2009年，防衛省啟動機構改革，重點拿“文官統領”制度開刀。一是實施“文武混編”制度，在原先由文職官員把持的防衛省核心部（局）配備軍職官員。二是廢止參事官制度，設立不超過三人的“大臣輔佐官”。“大臣輔佐官”是“西服組”還是“制服組”，則完全由防衛大臣自主決定。雖然防衛省的改革由於自民黨政權的倒台而被新上台的民主黨叫停導致流產，但隨著安倍二次組閣成功，機構改革最終還是被提上了日程。安倍上台不久就表示，將修改禁止擁有軍隊的憲法第九條，創建“國防軍”，引入“集體自衛權”。同時任命海上保安監佐藤健二為負責海岸警備的海上保安廳長官。二戰后，日本一直是國土交通部出身的官員出任海上保安廳長官一職，海上保安廳內部人士升任長官尚屬首次。
從歷史上看，自衛隊以往挑戰“文官統領”制度往往帶有自下而上的色彩，最終由於高層政治人物的否決而胎死腹中。但隨著安倍上台,在其歷史修正主義和軍事大國主義的雙重驅動下，當年“三矢研究”中提到的多個安保立法正在安倍手中變為現實。
“文官統領”制度的終結，反映了冷戰結束后日本自衛隊社會地位的提升。這其中既有國際安全形勢變化的作用，也有日本國內政治因素的影響，但根本的原因是日美安保體制下日本角色的“遷移”。近年來美國整體實力下降、軍費縮減，為實施亞太再平衡戰略要求日本承擔更多的防務責任，從而縱容安倍內閣不斷“暴走”，一而再再而三地突破底線。廢除“文官統領”制度，既是防衛省朝著“正常化軍事領導體制”邁進的嘗試，也是下一步為日本實現“軍隊正常化”和“國家正常化”的目標奠基鋪路，其結果將對日本自衛隊未來建設和轉型產生深遠影響。
一是由於自衛隊軍職官員取得了更大的決策權和作戰指揮權，自衛隊原有的“協商色彩”將被“作戰色彩”取代。隨著“運用企畫局”劃歸統合幕僚部，減少了文職官員的掣肘，這將大大提高自衛隊自身建設的實效性。同時自衛隊高級軍職官員取得了跨軍種指揮權，將大幅增強自衛隊的聯合作戰能力。
二是隨著防衛省的一系列機構改革，提升了自衛隊軍職官員的話語權，“制服組”依附於“西服組”的架構發生重大變化。由於執掌政策、人事任免大權的重要職位不再被文職官員獨佔，使得防衛省內局和幕僚監部共同成為支撐政策制定的兩大支柱，以后將很難出現文官決策、武官執行的局面，自衛隊的軍事戰略和作戰理論將進一步朝著“外向性”和“進攻性”發展。
三是軍職官員獲得更多接近政客的機會，拉近了軍人同政治之間的距離。隨著自衛隊對日本政治的影響力不斷上升，增加了軍人干政的潛在風險。無論是過去還是現在，日本自衛隊中從來不乏極端右翼分子。廢除“防衛參事官制度”和“文官統領”制度，其中都能看到他們和日本高層政客眉來眼去、裡應外合的影子。對此，我們必須保持高度警惕。
（作者單位：解放軍西安政治學院）
