編者按：打擊網絡恐怖主義涵蓋技術防控、內容監管等多個方面，但都屬於被動的“防”。在國際合作基礎上，形成運用法律手段是主動作為的可取思路。有利於形成打擊網絡恐怖主義的長效機制，對整個網絡空間治理也具有重要價值。尤其是網絡恐怖主義的高隱蔽性、智能性、便捷性以及強危害性等特點，使任何一個國家不僅難以獨善其身，而且難以單打獨斗。這也決定了我們必須選擇國際層面的立法執法合作，來共同應對網絡恐怖主義的滋生蔓延。
網絡技術的發展以及網絡本身屬性促使網絡恐怖主義呈現出泛濫的態勢，而且隨著各國對網絡依賴程度的加深，網絡恐怖主義對國家安全、政治、經濟等方面所造成的威脅增加，主要威脅是直接攻擊包括關鍵基礎設施在內的重要信息系統和將網絡作為工具進行恐怖信息傳播、恐怖活動策劃等。網絡恐怖主義近年呈現泛濫態勢，多國正在修訂《反恐法》，但是至今沒有專門的治理網絡恐怖主義的法律。面對目前打擊網絡恐怖主義的國際合作，特別是法律層面的立法與執法合作，由於各方面的障礙也將困難重重，要在國際層面形成打擊網絡恐怖主義的合力，亟待實施有效的立法執法合作。
國際立法執法合作現狀
當前，聯合國還沒有指定專門的打擊網絡恐怖主義的公約，但是在2014年6月，打擊網絡恐怖主義的內容首次被寫入《聯合國全球反恐戰略》，2014年9月的聯合國安理會的反恐峰會上指出要加強防范設計恐怖分子活動和網絡的信息交流。具有關聯性的公約主要有《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》等，此外還制定了規制典型恐怖行為的公約，比如：《關於制止非法劫持航空器的公約》、《制止恐怖主義爆炸事件的國際公約》、《關於核材料的實質保護公約》等。
2001年歐洲委員會主導制定首部針對網絡犯罪的《網絡犯罪公約》，重視打擊網絡恐怖主義的首次嘗試性的合作，對抑制網絡恐怖犯罪起到一定作用，此外，歐洲理事會的《關於防止恐怖主義公約》的相關條款也適用網絡恐怖主義﹔2007年東盟簽訂的《東盟反恐公約》是東盟成立依賴在安全領域的第一份具有法律效力的文件，對打擊網絡恐怖主義有一定指導意義﹔上合組織所簽訂的《上海公約》以及近期會議動向也表明其在積極探索治理網絡恐怖主義。
國際立法執法合作建議
第一，國際社會應就網絡恐怖主義達成基本共識
國際合作治理網絡恐怖主義已成為國際社會的共識，但是目前國際合作存在一定障礙，對網絡恐怖主義的概念及其治理手段等尚未達成共識。
首先，當前國際社會就網絡恐怖主義缺乏明確統一的概念，而概念往往是解決法律問題的前提和依據，但是網絡恐怖主義的基本范疇存在爭議，各國應該著手對網絡恐怖主義加以定性，並就其范疇形成共識﹔其次，各國在應對網絡恐怖主義的理念方面也存在差異，比如，如何處理打擊網絡恐怖主義和隱私之間的關系方面目前較難達成一致看法﹔再次，各國在應對網絡恐怖主義的程序方面更是缺乏統一性，各國相關証據的提取、認定以及保全等方面都需要磋商，比如，一國証據的提取過程在另一國不符合程序要求就很難認定証據的合法性。最后，各國在對網絡恐怖主義的刑罰規定方面也有區別，甚至雙重犯罪原則難以實現，這會導致執法方面存在困難。
從網絡恐怖主義基本概念的確定、應對網絡恐怖主義的理念再到打擊網絡恐怖主義具體法律規定和程序方面存在的差異可以看出就網絡恐怖主義及其治理還沒有達成共識，但是隻有形成基本的共識才能為國際合作的法律治理提供可能，這個過程需要各國多次商議才能達成。
第二，合力推進國際社會框架性法律制定
2014年聯合國開始重視抑制網絡恐怖主義的發展，但是總體來看，打擊網絡恐怖主義所共同認同的法律體系在全球層面是缺乏的，全球框架性法律文件的缺失會對國際合作造成一定的阻礙，國際合作打擊網絡恐怖主義缺乏法律依據﹔甚至在區域組織層面目前也沒有專門的打擊網絡恐怖主義的法律法規，傳統的區域性應對恐怖主義的文件性規定對網絡恐怖主義的剖析不到位﹔國際雙邊或者多邊協議開始得到重視，但是在框架性法律文件缺失時，協議容易出現沖突性規定，將會削弱其作用。
國際社會框架性法律以及相應法律體系的建設，首先要積極推動聯合國早日通過有關國際合作打擊網絡恐怖主義的決議或者宣言，這對國際組織和區域性組織治理網絡恐怖主義的國際合作有較強的指導性，讓各國反網絡恐怖合作也有基本的框架性法律依據，能夠更好地指導國家進行國內立法。但是聯合國層面的框架性法律制定需要較長的過程，較有可行性的是研究建立打擊網絡恐怖主義法律機制，因為區域性組織國家理念和利益接近，能就治理網絡恐怖主義最大程度達成共識。目前應該切實發揮歐盟、東盟、上合等區域性組織在打擊網絡恐怖主義方面的作用，盡快通過打擊網絡恐怖主義的區域性法律框架，推動制定相關法律體系。此外，國家間的雙邊或者多邊協議會為在框架性法律缺失的條件也能在局部起到打擊網絡恐怖主義的作用。
第三，增強國家間網絡恐怖治理主義法律的協調
國家倘若都遵守相同的治理網絡恐怖主義的框架性文件，就不存在國家間法律不協調的情況，但是在框架性法律缺失的前提下，國家合作治理網絡恐怖主義的法律手段最大障礙就是國家間法律的沖突性問題，甚至會引發主權沖突、不構成雙重犯罪等現實問題。而且國內法與國際法屬於性質不同的法律體系，框架性法律的運用最終還要轉化成國內的立法，治理網絡恐怖主義也要最終落實到國內《反恐法》或者專門的打擊網絡恐怖主義法律法規上，所以說，實現有效打擊網絡恐怖主義的國際合作，國內立法的協調是根本保障。
國家要根據聯合國層面的框架性法律文件規定、區域性組織發布的文件或者相關的雙邊和多邊條約，甚至基本的法律原理與理念來制定或者修改其打擊網絡恐怖犯罪的法律，促使國內法能夠切實落實打擊網絡恐怖主義的國際法律基本精神、一般原則及有關規定，落實程度越高，國際合作的進程將會越順利。國家在制定打擊網絡恐怖犯罪基本法律后，也應該制定治理網絡恐怖犯罪的程序性規定和具體執行管理辦法，最終，國家將擁有與國際法相適應的治理網絡恐怖主義的法律體系，和其他國家的法律協調性也將會逐步提高。目前，各國都在加強反恐立法，各國立法內部都強調打擊網絡恐怖主義的准和快，但是很少有國家能夠形成完整的治理網絡恐怖主義的法律體系，更加缺失對國家間法律協同性的考慮，這將會不利於網絡恐怖主義的治理。而且國家在制定與國際法相適應的法律體系的時候，不能搞雙重標准，借打擊網絡恐怖主義之名侵害其他國家利益，這可能阻礙甚至否定反網絡恐怖的國家合作。我國《反恐法》正在審議過程中，也應該特別關注和其他國家的反恐合作的規定。
第四，搭建打擊網絡恐怖主義的國際執法平台
執法平台能夠在應對網絡恐怖主義的時候實現快速的響應，執法平台能夠在第一時間對打擊網絡恐怖主義進行協調，能起到快速反應的作用。網絡恐怖主義具有較大的隱蔽性，而且其往往是跨國界的，這就給具體的感知和應急造成障礙，而執法平台的建立將會最大程度解決這一問題。
具體執行方面，在國家間、區域、國際三個層面建立完善的打擊網絡恐怖主義的執法平台，這將為有效打擊網絡恐怖主義提供保障。國際上應該搭建打擊網絡恐怖主義的國際執法平台，在國際層面要建立以聯合國、國際刑警組織等在內專門的打擊網絡恐怖主義的執法平台﹔地方區域組織也要建立網絡恐怖主義應對中心﹔此外，雙邊或者多邊協議簽署國家也要建立部門間的相關合作機制。
所以說，國際合作是打擊網絡恐怖主義的應有之意，其中法律制度是國際合作的重要手段，目前各個國家關於網絡恐怖主義的認識還存在較大的差異，國際社會應逐步就網絡恐怖主義達成基本共識，在此基礎上，各個國家要合力推進國際社會的法律體系建設、努力實現完善治理網絡恐怖主義的框架性文件，各個國家也要制定與國際法相適應的法律體系並制定管理體系﹔在執法方面，從國家間、區域性組織到聯合國和國際刑警組織，要實現全方面各層次的執法平台建設。我國應該在聯合國積極呼吁建立框架性的法律和相應的執法機構，在上海合作組織以及其他參與區域性組織呼吁制定維護本區域穩定、抑制網絡恐怖主義的相關法律和規定並建立相應的執行中心。我國還應該和其他國家在打擊網絡恐怖主義方面積極簽訂雙邊或者多邊協議，有效合作共同打擊網絡恐怖主義維護國家安全。
（作者單位 西安交通大學信息安全法律研究中心）
（來源：中國信息安全）
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