[摘 要] 中共中央通過的“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革方案”，確立了改革的指導思想、基本原則、實施路徑和保障措施。要順利實施這三項改革工作，必須進一步改革和完善現行的農村集體土地權利制度，保証改革工作符合中央提出的“堅持公有制、堅守耕地紅線和維護農民利益”的基本原則。
中共中央通過了“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革方案”，確立了改革的指導思想、基本原則、實施路徑和保障措施。目前，有關部門正在按照改革方案的要求，緊鑼密鼓地開展有關試點工作。這項工作對於進一步完善社會主義市場經濟體制、推動城鄉一體化和加強社會主義新農村建設必將產生深遠的影響。筆者認為，要順利實施上述三項改革工作，必須進一步改革和完善現行的農村集體土地權利制度，保証改革工作符合中央提出的“堅持公有制、堅守耕地紅線和維護農民利益”的基本原則。
為什麼將改革和完善集體土地權利制度提升到如此的高度？是因為筆者從多年來農民有關土地信訪的事例看出，該不該征地並不是上訪農民關心的核心問題，征地補償標准高低也不是上訪農民糾結的焦點。上訪農民關注的主要問題是，土地征也就征了，補償標准低也就低了，可是即使是很低的補償最后還是到不了被征地農戶的手裡，不是被基層政府和組織層層截留，就是被村委會或者村民小組的領導貪污揮霍。問題的背后，說到底是農民的土地權利沒有得到有效落實。土地的集體所有在某種程度上變成了村干部所有，農民作為集體成員卻不能行使自己享有的集體權利，也不能享有作為集體成員應該享有的利益。而地方政府也沒有“權利意識”，缺乏對集體土地所有權、使用權及其他權利的應有尊重。常常以自己擁有的行政權力代替甚至侵犯各項集體土地權利。這些問題不解決，一是過去征地工作存在的問題仍然無法解決﹔二是如果允許集體經營性建設用地自由流轉，村、組干部由於其權力不受集體成員權利的制約，可能更加變本加厲、肆無忌憚地非法出賣集體所有的土地，侵犯集體成員的合法權益。其結果，集體土地所有制還是變相成為村干部所有，農民的利益還是無法得到保障，耕地保護的紅線還是難以守住，從而就會背離這次農村土地制度改革工作的初衷，違反中央確定的改革原則。因此，為保障農村土地制度改革的順利推進，必須改革和完善現行的農村土地權利制度，加強集體土地權利制度建設。
一、明確集體土地所有權是加強集體土地權利制度建設的第一步
集體土地所有權不明確，就無法明確土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等集體土地使用權，也就無法實現集體土地使用權的順暢而有效的流轉。集體土地使用權流轉之所以在過去20年徘徊不前、困難重重，就是因為忽略了明確集體土地所有權這個前提和基礎，而直接開展集體土地使用權流轉。因此，加強集體土地權利制度建設必須首先明確集體土地所有權。
（一）進一步落實鄉（鎮）、村、村民小組三類農民集體土地所有權主體
在很長一段時間，無論是理論界，還是在實務界，一直糾纏於集體土地所有權應該確定給鄉、村，還是村民小組這個問題。最主要的原因是1986年頒布的《土地管理法》將“村農民集體所有”規定為農村集體土地的基本所有形式，而把“鄉鎮農民集體所有”和“村民小組集體所有”作為例外予以規定。這是一個認識上的誤區。事實上，無論是鄉（鎮）農民集體、村農民集體，還是村民小組農民集體，都有屬於自己的土地，而且邊界十分清晰。其主要原因是，在人民公社時期，實行“三級所有，隊為基礎”的管理體制，土地的所有權以基本核算單位為基礎劃定，有三種情形：（1）以生產小隊為基本核算單位，這種情況在全國超過90%。在這一情形下，絕大多數土地屬於生產小隊所有，但生產小隊所在的生產大隊和人民公社也擁有少量土地﹔（2）以生產大隊為基本核算單位，這種情況不超過10%。在這一情形下，已經不存在生產小隊，絕大多數土地屬於生產大隊所有，但生產大隊所在的公社也擁有少量土地﹔（3）完全以人民公社為基本核算單位，這種情況幾乎沒有，因為當時全國隻有幾十家人民公社是以公社為基本核算單位。在這一情形下，生產小隊和生產大隊都不復存在，土地完全屬於人民公社所有。因此，從佔有土地的數量上看，當時的生產小隊佔據了絕大部分的集體土地，而生產大隊和人民公社也佔有少量的集體土地。上世紀80年代初期，人民公社開始逐漸解體。隨著公社改成鄉（鎮）、生產大隊改成村、生產小隊改成村民小組，原人民公社、生產大隊和生產小隊所擁有的土地，也就相應地改為了鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村民小組農民集體所有。實行第一輪家庭承包時，土地屬於村民小組農民集體的，就以村民小組為單位平均分配土地﹔土地屬於村農民集體的，就以村為單位平均分配土地﹔土地屬於鄉鎮農民集體所有的，就由鄉鎮政府負責經營管理。雖然在許多地方由於村民小組的機構不健全，村民小組農民集體所有的土地由村委會代為發包，但是土地仍然以小組為單位平均分配，土地的所有權仍屬於村民小組。因此，不存在農民集體的土地到底應當確定給鄉（鎮）、村，還是村民小組的問題，是誰的土地就應當確定給誰。那種不顧實際狀況，人為改變土地所有權主體的做法，顯然是行不通的，必將引起廣大農民的強烈反對，甚至引起社會動蕩。有關部門在開展農村集體土地所有權確權登記發証工作中，按照中央關於“將集體土地所有權証書頒發給每一個具有所有權主體”的要求，盡最大努力將集體土地確定給真正的所有權主體。但由於時間緊、任務重，加之有些地方政府擔心發証影響征地，仍然沒有將應該發給村民小組農民集體的土地所有權証書發給村民小組，而是發給了村。因此，必須結合這次農村土地制度改革工作和不動產統一登記工作，盡快解決這個問題。
另外，過去在鄉村行政區劃調整、移民建鎮和城鄉建設用地增減挂鉤等工作中，許多地方對鄉村組進行了合並，給集體土地所有權主體的確認造成了很大困難，因為原來的幾個農民集體合並成了一個農民集體。如果將土地所有權確定給合並后的農民集體，由於原有的各個農民集體之間佔有土地的數量和質量不同，原有的各個農民集體肯定不會同意，從而導致新的土地糾紛﹔如果確定給原來的農民集體，原有的鄉村組已不復存在。筆者建議，對於這種情況，應該按照“政企分開，政社分開”的原則，以原有的各個農民集體為單位，組建新的集體經濟組織，並確認其為集體土地所有權主體。新組建的農民集體經濟組織負責集體所有土地的經營管理，合並后的鄉村組負責社會事務管理。
（二）明確集體土地所有權主體代表
取消人民公社制度的本意是實現政社分離、政經分離。但是，取消人民公社制度后，雖然將原人民公社、生產大隊、生產小隊的行政管理和社會管理職能分別剝離到了鄉（鎮）政府、村委會和村民小組，但是絕大部分地區沒有建立相應組織來代表行使土地所有權。其結果是，鄉（鎮）農民集體土地的所有權由鄉（鎮）政府行使，村集體土地的所有權由村委會行使，村民小組農民集體土地的所有權要麼由村委會越權行使，要麼無人代表行使。鄉鎮政府是政府組織，村委會和村民小組是村民自治組織，讓它們來分別行使集體土地所有權，顯然有悖於法理，也為行政權代替甚至侵犯集體土地所有權變相提供了便利。近些年來，雖然有的地方按照“政社分開、政經分開”的要求，建立了農工商公司、經濟合作社等組織，以代表行使土地所有權，但這些組織的實際負責人仍是鄉（鎮）政府領導和村委會干部，並未做到政社分離、政經分離。因此，有效解決集體土地所有權代表問題，必須真正實行政社分離、政經分離。對於村、組集體土地，必須由農民集體成員選舉產生的代表來行使所有權，而不能由作為行政主體的村委會或村干部行使﹔對於鄉（鎮）集體土地，在適當的條件下，可以考慮國有化。近幾年，廣東南海正在按照“政企分開、政經分開”的原則，推動農村集體經濟組織的再造，將農村社區的黨務、村務和經濟事務嚴格區分，以防止行政權代替甚至侵犯集體土地所有權。
（三）明確界定農民集體成員的資格
要明確集體土地所有權主體，確定集體土地所有權主體代表，其前提是必須明確農民集體成員資格。要合理確定農民集體成員資格，必須著重解決兩方面問題：一是農民集體成員身份與村民身份混同的問題。農民集體成員是經濟組織的成員，而村民是公民身份，是其所在社區組織的成員，兩者完全是兩個不同意義上的概念，不能混同。在人民公社時期，由於人口的非流動性，農民集體成員實際上就是村民。但是，隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，農村人口的身份已經發生了很大變化。在經濟發達地區和城鄉接合部，在一村之內，可能同時存在集體成員、村民和城市居民三種身份。集體成員一定是村民，但村民不一定是集體成員，城市居民肯定不是集體成員。因此，《土地管理法》和《農村土地承包法》中關於集體土地所有權的行使需要村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的規定，顯然是混同了“村民”和“集體成員”兩種身份。應該規定為，集體土地所有權的行使由農民集體會議2/3以上成員或者2/3以上集體成員代表同意。退一步說，村民會議隻能決定村農民集體土地所有權，而不能決定鄉鎮和村民小組農民集體的土地所有權。二是身份變化所引起的農民集體成員資格取得和喪失問題。新出生人口、超生人口、嫁入婦女、入贅婿、收養子女、移民等是否取得農民集體成員資格，死亡人員、外嫁女、大學生、入伍人員、進城就業人員等是否喪失集體成員資格等問題，在實踐中長期未得到解決。據有關媒體報道，在包頭郊區的某個村，農民集體成員被整整分成了6個等級，每個等級享有不同的土地權益。在部分經濟發達地區，為了不喪失成員資格，甚至出現了姑娘不外嫁的現象。因此，必須盡快對農民集體成員資格的取得與喪失做出合理規定。否則，集體土地所有權就無法正確行使。
（四）明確界定集體成員的權利內容和行使方式
盡管明確了農民集體土地所有權主體，確定了所有權代表，規定了集體成員資格的取得與喪失，但是，如果不明確界定集體成員的權利，還是無法達到維護廣大農民群眾土地權利的目的。因此，應當在立法上對集體成員的權利內容和行使方式進行明確界定。一是保証農民集體成員在土地發包、宅基地分配、機動地調整、“四荒地”拍賣、集體建設用地的批准及流轉、收益分配等事項上享有充分的決策權﹔二是明確規定農民集體成員行使權利的程序和方式，逐步完善重大事項的表決形式、會議記錄、代表簽字和文件歸檔等程序和制度﹔三是規定成員權受到侵害時的救濟制度。實踐中，一旦發生侵權或爭議事件，作為弱勢群體的農民集體成員，很難得到有效救濟。
（五）賦予集體土地所有權完整的權能
從法理上講，所有權應當包括佔有、使用、收益和處分的權能。但是，現在的集體土地所有權缺乏處分和收益權能，不能稱之為真正意義上的所有權。最為典型的是集體土地須征收為國有后才能進入市場。這也成為產生“小產權房”和違法用地的主要原因之一。因此，在這次農村土地制度改革工作中，應當賦予集體土地所有權完整的權能，賦予收益和處分的權利。最主要的是縮小征地范圍，除因公共利益的需要進行征收外，農民集體的土地隻要符合規劃，可以自行決定是直接用於建設，還是通過出讓、入股、合資等形式進行開發建設。如果集體土地所有權權能不完整，維護和實現農民的土地權益還是一句空話。
二、在堅持集體土地所有制的前提下，按照“兩權分離”的原則，賦予集體
成員長期而有保障的土地使用權
隻有賦予集體成員長期、穩定而有保障的集體土地使用權，才能更好地落實廣大農民的土地權益，才能充分調動其增加投入、保護耕地的積極性、主動性和創造性。
（一）進一步梳理和規范集體土地使用權的種類
當前，集體土地使用權設置混亂、權利類型過多，主要包括：宅基地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林地使用權、灘涂使用權、四荒地使用權、草原使用權、養殖水面使用權、自留山自留地使用權。這些權利相互重疊、相互交叉，極容易引起糾紛。因此，應對集體土地使用權進行統一梳理和規范，建議按照物權法的基本原則，將這些權利歸為三類：一是集體農用地使用權，將土地承包經營權、林地使用權、灘涂使用權、四荒地使用權、草原使用權、養殖水面使用權、自留山、自留地使用權等歸入集體農用地使用權﹔二是集體建設用地使用權，包括通過有償方式設定的建設用地使用權、通過無償方式設定的公益事業和公共設施建設用地使用權﹔三是宅基地使用權。
（二）合理規定集體土地使用權的期限
按照現行法律法規，承包經營權的期限因用途不同而期限不同，耕地為30年，草地為30年至50年，林地為30年至70年﹔自留山自留地使用權、集體建設用地使用權、宅基地使用權沒有具體期限的規定。因此，需要在法律層次上對集體土地使用權的期限進行明確，以保証權利的穩定性。一是按照黨中央有關“土地承包關系永久不變”的原則，適當延長農用地使用權期限，明確固定的續期制度，確保農用地使用權長期化﹔二是參照國有建設用地使用權期限制度，對集體建設用地使用權的期限做出相應規定，確保土地法律關系的穩定﹔三是明確宅基地無期限使用的同時，參照劃撥國有建設用地使用權的規定，在其流轉后按集體建設用地使用權規定設定期限。
（三）合理規定集體土地使用權內容
目前，承包經營權除通過招標、拍賣等方式設定外不能抵押﹔集體建設用地使用權，除鄉鎮企業因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的外，不能進行流轉﹔宅基地使用權也不得轉讓和抵押。集體土地使用權權利內容的不完善，使農民無法通過其擁有的土地來獲取進城和擴大再生產的資本，一定程度上影響了農村經濟發展和城市化進程。因此，希望在這次農村土地制度改革中，在堅持集體土地所有制的前提下，賦予農民充分、穩定且有保障的集體土地使用權，在符合規劃和用途管制的前提下，允許其依法轉讓、出租和抵押。
三、在明確集體土地所有權和使用權的基礎上，規范集體土地流轉
賦予農民長期、充分、穩定的集體土地使用權，實際上已經允許集體土地入市流轉。為規范集體土地流轉，保障交易安全，切實保護耕地，應採取以下措施：
（一）嚴格規劃管理，強化用途管制
規范集體土地流轉的關鍵是嚴格規劃管理，強化用途管制。最為重要的是，集體土地隻能在規劃確定的用途范圍內流轉，防止借流轉之名將農用地轉為建設用地。
（二）規范流轉程序，保証交易安全
參照國有土地使用制度改革模式，規范集體建設用地流轉的程序。逐步建立農民集體內部民主決策、規劃核准、登記備案等制度，積極引導集體土地使用權有序流轉，防止出現糾紛。
（三）完善集體土地流轉收益分配
在集體土地流轉收益分配中，應當正確處理地方政府、農民集體和農民集體所有之間的收益分配關系。政府的收益，應通過完善和統一有關土地稅收來保障，不再採取征收后再出讓收取土地出讓金的形式﹔農民集體和農民的收益分配，應由集體成員共同決定。鄉（鎮）政府、村（居）委會不得參與集體土地流轉收益分配。
四、各級地方政府和基層組織要強化 “權利”意識，不得以行政權力代替甚至侵犯集體土地權利
在計劃經濟時期，由於實行單一的公有制，政府成為實質上的單一的經營主體，導致行政權力與財產權利合二為一。行政權力就是財產權利，財產權利也是行政權力，二者都高度集中在政府的手裡。由於土地是生產的三大要素之一，又是政府最重要的資產，所以土地的所有權與行政權力也都集中在政府的手中，盡管名義上農村的土地屬於社隊集體所有。這是由當時的經濟體制所決定，在當時的歷史條件下別無選擇。但是，隨著計劃經濟逐步向有計劃的商品經濟特別是社會主義市場經濟轉變，國有企業逐漸成為具有獨立民事行為的法人主體，鄉鎮企業、私人企業這些天生具備獨立民事行為的法人主體也如雨后春筍，他們逐漸擁有了具有財產性質的國有土地使用權或集體土地使用權，廣大農戶也逐漸擁有了越來越具備財產性質的土地承包經營權和宅基地使用權。因此，此時的集體土地所有權、使用權和國有土地使用權已經成為財產權，逐漸從行政權力中分離出來，主體平等、等價交換的土地市場也逐步建立。遺憾的是，由於改革開放以來，我國的經濟發展主要採取政府主導的方式，導致許多基層政府和基層組織仍然習慣於計劃經濟的管理方式，沒有適應經濟社會發展而形成財產權的意識，仍然把財產權作為行政管理權的附屬品，將二者合二為一，集中在自己的手中。表現在土地方面，就是行政管理權常常代替甚至侵犯集體土地所有權。在征地工作中，許多地方政府不分公益還是非公益，說征收就征收，說征收多少就征收多少，說補償多少就補償多少。隻要做通村長工作，能夠拿到土地就行。至於補償是否真正到達農戶手裡，卻鮮有問津。雖然近年來，有關法律規定越來越嚴，上述問題在逐步減少，但部分基層政府和基層干部的財產權意識仍然十分淡漠，缺乏對集體土地所有權應有的尊重。如果這個問題不能得到有效解決，民事權利不但無法發揮監督和制約行政權力的作用，而且仍將無法免於被行政權力侵犯，從而也就無法有效實現土地公有制，無法守住耕地紅線，更無法維護廣大農民的財產權益。
五、高度重視集體土地權利的保護
（一）出台《土地權利法》，明確集體土地權利的法律地位
依法明確集體土地所有權和使用權，是有效保護集體土地權利的第一步。針對《物權法》等法律法規中有關土地權利規定過於抽象化和模糊化的問題，建議出台《土地權利法》，對物權法的有關規定進一步予以補充和明確，從法律上明確規定包括集體土地所有權、使用權在內的土地權利的類型、名稱、主體與客體、內容與限制、取得與喪失等內容，賦予各項土地權利合法的地位。
（二）出台《不動產登記法》，規范集體土地的交易秩序
依法確認土地權利，是有效保護集體土地權利的第二步。因此，在法律明確土地權利的同時，在剛剛出台的《土地登記暫行條例》的基礎上，盡快出台《不動產登記法》，對包括集體土地所有權和使用權在內的土地權利，進行依法統一登記，從法律上確認各類土地權利，將各項土地權利全面、及時、准確地載入不動產登記簿，讓《土地權利法》中規定的土地權利成為現實的土地權利。
（三）出台《土地權利救濟法》，加強集體土地權利法律保護
依法對土地權利糾紛和侵害進行調處和救濟，是保護集體土地權利的第三步。一種土地權利，在《土地權利法》中規定得多麼完美，在不動產登記簿上記載得多麼全面、准確，但如果在發生糾紛和受到侵害時得不到公平保護，這種土地權利仍然不是真正的土地權利。因此，建議盡快出台《土地權利救濟法》，規定權利救濟的程序和途徑，從法律上防止土地權利人的合法權益受到侵害。
綜上所述，農村土地制度改革的出發點和落腳點還是維護好、落實好、發展好廣大農民群眾的根本利益。離開這一點，維護土地公有制就失去了正確的方向，堅持耕地保護的紅線也將成為一句空話，農村土地制度改革就會背離初衷。而要維護好、落實好、發展好廣大農民群眾的根本利益，就必須加強集體土地權利建設，依法明確和保護好農民的土地權利。
[作者簡介] 佟紹偉，國土資源部不動產登記中心副主任。
來源：《行政管理改革》
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