[摘 要] 公務員職位分類管理改革是我國公務員改革的重點任務。基於全國首個公務員職位分類改革試點，深圳市改革的個案分析，歸納了深圳改革的經驗，深度剖析了改革存在的問題，為全國全面實施公務員分類管理改革提出政策建議：以科學適度為原則，科學設置職位和劃分類別﹔建立獨立的符合類別特點的管理制度，保障人員實質入軌﹔跨類交流重在公平，設定跨類的統一標尺。
十八屆三中全會《決定》明確“深化公務員分類改革、推行公務員職務與職級並行、職級與待遇挂鉤制度，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度。”公務員職位分類管理成為關注的焦點。其實公務員職位分類管理是一個老問題，早在2005年出台的《公務員法》中就明確規定：“實行公務員職位分類管理”。但《公務員法》頒布已10年，公務員分類管理工作仍止步不前。配套的兩個辦法《行政執法類公務員管理暫行辦法》和《專業技術類公務員管理暫行辦法》預計2011年出台，至今仍未出台。現行的公務員制度，使得全國717.1萬公務員擠一條“當官”通道，無論對哪一類公務員都實行同一套管理制度。公務員職位分類管理改革如此艱難，瓶頸到底在哪？本文選取全國公務員分類改革首個試點城市深圳市為個案研究對象，深度剖析深圳改革過程中遇到的問題、困惑及原因，為全國全面實施分類改革提出政策建議。
一、深圳公務員職位分類管理改革的經驗
深圳的公務員職位分類改革可追溯到1990年，1989年3月人事部印發《中央國家行政機關國家公務員制度試點總體方案》，同年4月中旬，將試點單位確定為國家統計局、國家稅務局、國家環保局、國家建材局、海關總署、審計署等六個部門，1990年又增加哈爾濱市和深圳市。試點結合機構改革首先從職位分類開始，初步確定把我國公務員職位劃分為2大職門、33個職組、138個職系。﹝1﹞以美國職位分類為藍本的這套職位分類辦法工作量太大、分得過細，非常繁瑣，加上1989年的政治風波，職位分類工作在全國停滯。時隔13年，2003年，深圳市在公安系統重啟分類改革，主要針對當時公安人事管理中存在職位設置不合理、民警晉升通道受阻，工資待遇偏低，基層壓職壓級等突出問題。深圳公安人員佔深圳公務員總數的50％，全市4萬公務員有2萬是公安人員。經過三年研究謀劃，2006年8月1日，深圳市出台了《深圳市公安系統職位分類方案（試行）》、《深圳市公安系統公務員專業化試點改革警察職務與級別確定辦法》等6個配套文件，將警察劃分為警察、警員、警務技術三個職組，試行了分類管理。2008年8月，國家公務員局批復同意深圳開展公務員分類管理改革試點工作，2010年2月，深圳全面啟動公務員分類管理。2015年3月26日，深圳市政府發布新修訂的《深圳市行政機關行政執法類公務員管理辦法》和《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法》，在全面總結分類管理改革實踐經驗的基礎上進一步強化了職位管理導向和專業能力建設，對相關制度作了補充完善。截至目前，基本建立了公務員職位分類管理制度框架。深圳成為重啟分類改革全國最早、目前分類改革最有進展的地方。主要有如下一些經驗：
1.劃分三大類別，逐步細分職組職系
深圳市將行政機關職位劃分為綜合管理、行政執法、專業技術三大類。從原先公務員綜合管理中，逐步劃分出行政執法和專業技術兩類職位。行政執法類公務員，是指在各級行政機關中，主要履行行政許可、處罰、強制、征收、檢查等執法職責的非領導職務公務員。筆者在調研中了解到，深圳市近4萬公務員超過60％劃在了行政執法類。而專業技術類定位在高端，是指行政機關中從事專業技術工作，履行專業技術職責，為機關實施公共管理提供專業技術支持和技術手段保障的非領導職務公務員。深圳確定了公務員中公安系統的刑偵技術、行動技術（包括網監）兩個職系和氣象系統的氣象預警預報和氣象信息網絡兩個職系為專業技術職位，總人數約800人。
深圳劃出行政執法類和專業技術類相對獨立的職位類別后，又根據業務特點劃分職組，更進一步按工作性質和管理需要相應再劃分職系。例如警察職類下劃分為警官職組、警員職組和警務技術職組，又將警員職組具體細分為偵查、治安、交通、消防、監所和綜合管理等6個職系，將警務技術職組劃分為刑事技術和行動技術2個職系。在行政執法類職位中建立了衛生監督職組及相應職系。改革前，所有公務員都按綜合管理單一通道晉升，改革后，變為綜合管理、行政執法、專業技術三個通道。同時，每條通道下再分職組、職系，不同類別公務員分途發展。
2.設置多樣化職務序列，拉長職級鏈條
在職位分類的基礎上，深圳市針對行政執法類和專業技術類職位的特點，建立了獨立於綜合管理類的行政執法類職務序列和專業技術類職務序列。行政執法類職務序列從高到低分為一至七級執法員﹔專業技術類職務序列由高至低設主任、主管、助理等職務並劃分若干職級，其職務晉升與專業技術條件挂鉤。
在多樣化的職務序列基礎上，通過縱向上拉長職級，規劃專業發展台階。以公安系統為例，深圳將警員職組的職級增加至12個，由高至低依次為：一、二級高級警長﹔一至四級警長﹔一至四級警員、初級警員和見習警員。專業技術類的警務技術職組設10個職級，由高至低依次為一級技術警察至十級技術警察。
筆者在調研中了解到：一個大學本科畢業生22歲考上七級執法員，如表現優秀，最快42歲就可晉升到二級執法員，工資水平相當於副調研員，哪怕在基層待著，隻要專注一線執法，幾乎一輩子有奔頭。①深圳一、二級執法員實行職數管理，三級執法員以下職務不受機構規格限制，不再設職數限制。深圳通過拉長職級，職級與待遇挂鉤，讓公務員專心一條職業通道，促公務員隊伍向專業化方向發展。
3.建立薪級工資制度，與職級挂鉤
為了讓分類管理落地，配套建立了薪級工資制度。深圳改革執行者認為：“如果工資不改革，行政執法類、專業技術類仍與綜合類同一套工資制度，分類管理很難有實質作用”。②深圳專門設計了薪級工資制度，行政執法類和專業技術類總共有68個薪級，並與各職級形成對應關系，每個職級對應若干薪級，每一薪級確定一個工資標准。例如行政執法類七級執法員對應6－9薪級，同樣是七級執法員最低6薪級每月拿7800元，最高9薪級每月可拿8280元。同一職級薪級的變化根據個人工作年限積累和現實表現情況及年度考核，每年年度考核稱職以上等次可以在職級范圍內晉升一個薪級。深圳的薪級工資制度避免了綜合類公務員隻有職務晉升工資待遇才明顯提高的困境，解決了改革前靠提高機構規格、增設機構和領導職數解決公務員職務晉升以提高待遇問題。
4.分類進行針對性管理，提高管理科學性
分類是基礎，並不是目的。深圳根據各類別的職位特點，探索了分類招考、分類考核、分類培訓、分類獎懲等科學化管理制度。一是分類招考。針對行政執法類公務員不再考《申論》，取而代之考執法相關的知識﹔針對專業技術類進行《專業素質測試》，比如氣象專業技術進行《氣象專業素質測試》。二是分級分類考核。根據不同類別實施考核，重點考核“能”和“績”。三是分類晉升。行政執法類公務員晉升前需開展執法業務水平測試，專業技術類公務員晉升前需開展專業能力評估。四是分類培訓。根據各職類對公務員能力素質的要求，分類培訓。
深圳通過不同類別實行差異化招考、考核、晉升、培訓等精細化管理，改變了“千人一卷”、“考核一把尺”的大一統管理模式，加強了公務員的專業化建設。公務員管理更加符合工作實際，更加有針對性，從經驗管理向科學管理轉變，更加利於專才專用，同工同酬。
二、深圳公務員職位分類管理改革存在的問題
深圳市作為全國第一個分類改革試點城市，國內無可借鑒同行，出台系列改革實施方案和相關配套文件，已是能力范圍內前期充分准備。但改革實施中，仍存在一些問題。
1．歸類較粗，劃分標准寬泛
深圳行政執法類劃分標准寬泛，確定規劃國土、交通、市場監管、監獄勞教等十余個部門中的建制執法單位為行政執法類試點單位，將執法、稽查綜合類公務員之外的非領導職務公務員成建制劃在行政執法類，劃入行政執法類的並不全是純執行性和現場強制性的職位。筆者在調研中了解到，深圳市場監管改革時，原計劃將事實執法的職位劃出來，但是被改革部門不認同，認為人員管理上很復雜且不利於交流。最終為了保護被改革部門改革動力，退而求其次成建制劃轉。深圳成建制劃轉，分類較粗，這將為分類后科學管理留下難題。
2．分類管理制度不夠精細，分類管理效果有限
改革實施中，分類招考、分類培訓、分類考核等專業化、精細化程度遠遠不夠，導致分類管理效果有限。筆者在調研中了解到，基層執法類公務員職級晉升“齊步走”的問題漸顯，由於三級執法員以下不設職數限制，職數放開后，任職時間到點就提級，考核未基於職位說明書，考核粗放且流於形式。晉升激勵變成“大鍋飯”，競爭性晉升變普惠性晉升，激勵作用削減。
深圳行政執法類和專業技術類管理不再與綜合管理類公務員非領導職務相對應，跳出了原有綜合管理類的管理框架，但是相關制度配套未跟上。例如深圳公安系統的警務技術職系雖然劃分出來了，但是晉升、待遇等政策不明朗，被改革者不願事實入軌﹔警員職組劃分為偵查、治安等6個職系，由於資格認定沒有明確，目前只是貼上了標簽，改革停留在紙面上。
3.限制跨類交流受質疑，科學理性受制於干部人事制度
深圳改革設計旨在讓不同職類、職組之間相對封閉和獨立，以確保公務員能夠在一個序列裡積累經驗和年資，從而提升公務員隊伍的專業性和穩定性。深圳不鼓勵跨類別轉換的制度設計在改革實施中飽受質疑，不被理解。深圳規定行政執法類公務員轉任本市綜合管理類非領導職務的，七級執法員以上職級的確定為科員，任職時間重新計算。
與此同時，干部人事制度對公務員分類管理形成了干擾，比如跨類交流是我國干部人事制度的特點，我國干部交流中品位制觀念滲透在用人各個環節，基於職位的科學理性價值被打折扣。被改革者認為，限制不同類別交流受制於中國特色干部人事制度長期積累的多崗位輪換形成的“通才”培養慣性。
三、深圳公務員職位分類管理改革的啟示
深圳分類改革以職位分類為主，融合品位分類的合理因素符合我國公務員管理實際，也符合世界各國公務員改革將兩種分類優勢互補結合的改革趨勢。﹝2﹞結合深圳改革經驗和存在問題，全國全面實施分類管理需解決好三個問題：職位如何設置？怎麼實現人員入軌？ 跨類怎麼交流？
1.以科學適度為原則，科學設置職位和劃分類別
從理論上，職位分類管理在橫向上細分為職類、職組、職系和職位，在縱向上分為職級和職等。橫向上通過專業化細分拓寬不同職系的晉升通道，縱向上合理設定職級引導職業發展台階，盡可能地對各個職位的工作提出質和量的要求，做到以事定職，以職定人。深圳職位類別劃分過粗且分類不清的問題，我們建議職類、職級劃分要遵循科學適度的原則。基於中國實際，全面實施職位分類制度，建議結合機構改革，精細化、法定化“三定規定”，在科學的“三定規定”的基礎上設置職位。職位設置依據科學調整后的機構職能、內設機構及人員編制數額。
由於《公務員法》對分類管理只是原則表述，對如何進行分類改革沒有細化規定，因此建議國家公務員主管部門制定分類改革實施方案，在實施方案裡明確改革目標、分類原則、類別標准、重點任務、實施范圍等。
2.建立獨立的、符合類別特點的管理制度，保障人員實質入軌
深圳分類管理改革部分公務員遲遲未能入軌，根源是新類別分類后管理制度不完善。健全符合類別特點的制度是保障分類改革順利推行的關鍵。主要包括錄用、考核、獎懲、晉升、交流、培訓、工資薪酬、保險和福利等系列制度。調研中，被改革部門反復強調專業技術類、行政執法類與綜合管理類不對應形成類別平衡問題，實質是這兩個新類別的管理制度體系建設欠賬太多。
全國全面實施分類管理改革，建議首要任務是建立不同職務序列獨立的薪酬體系。二是盡快出台《專業技術類公務員管理暫行辦法》、《行政執法類公務員管理暫行辦法》，為分類后管理提供政策保障。三是指導地方抓緊落實制定職位說明書這項基礎工作，每個職位明確擔任該職所具備的資格和條件，尤其是專業技術類明確專業資格認定和專業技術能力評定。四是完善分類后相關管理制度。重點任務是建立基於崗位職責的錄用、平時考核及年終考核制度﹔完善基於考核、專業程度和能力的職級晉升﹔圍繞履職履責關鍵能力的分類分層勝任培訓。
3.跨類交流重在公平，設定跨類的統一標尺
公務員分類管理后，跨類交流尤其是跨類晉升成為公務員關注的問題。我們建議跨類交流，原則上低層封閉鼓勵專注單一職類發展，中、高層逐步開放。是否適合交流到其他類別，需通過職位資格條件明確，並進行能力測評。
設計跨類交流的條件重在公平，不同類別的統一標尺是關鍵。深圳將薪級作為跨類的標尺有其合理性，但需加強同業工資調查，增加科學性，保障公平。筆者認為長遠來看，在全國全面實施分類改革應發揮級別在跨類交流中的作用。級別作為統一標尺更適合對不同類別職務進行平衡比較。級別是品位和職位因素統一。﹝3﹞我國公務員級別共設27級，分類管理主管部門需明確不同序列公務員橫向交流中級別對應問題。
公務員職位分類改革是一個系統工程，需要分步進行。一是全國全面實施分類改革行政執法類是重點。根據行政執法類純執行性和現場強制性這一職位類別標准，稅務、工商、質檢、海關這四大系統行政執法類崗位均過半，而且分布在市、縣兩級處、科規格的基層機構。建議全面實施分類改革以這四大系統全面鋪開，主要任務是健全行政執法類公務員隊伍，實現科學化管理。二是在公安、安全、監獄、戒毒、疾控等部門進行專業技術類公務員試點，下放人事權力，調動這些系統針對單純從事專業技術的公務員的分類管理改革創新，主要任務是構建新的職務職級序列，緊密結合行業系統特點確保人員入軌。
實施分類改革中，一是與行政體制改革相結合。本屆政府以轉變政府職能為核心，權責清單，職責法定化為科學設置職位打好基礎。二是與財政體制改革相結合，基於分類的單獨薪酬制度必定涉及財政支出。地方公務員由地方財政負擔，能否負擔改革的成本事關改革成敗。三是與干部人事制度改革相結合。高級公務員交流保留品位分類制度的優點，提高職位分類制度的靈活性和本土適應性。加快干部人事制度深化改革適應現代人力資源管理科學化、專業化價值取向。（國家行政學院公共管理教研部顧平安教授、張弦博士對本文亦有貢獻，特此鳴謝。）
參考文獻
﹝1﹞侯建良著 .公務員制度發展紀實﹝M﹞.中國人事出版社， 2007，90－91.
﹝2﹞吳雲華主編 .國外及我國港台地區公務員職位分類研究﹝M﹞.中國人事出版社，2014，1，61.
﹝3﹞宋世明等. 關於中國公務員職位分類的研究報告﹝J﹞. 北京電子科技學院學報，2004(1).
[基金項目] 國家行政學院2014年度院級招標課題《全面深化改革背景下社會治理創新研究》﹔2013年度國家社科基金青年項目《創建我國高級專業技術類公務員制度研究》（項目編號：13CZZ045）。
[作者簡介] 易麗麗，國家行政學院公共管理教研部副教授、管理學博士。
來源：《行政管理改革》
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