社會分裂與制度困境：陷阱中發展的拉丁美洲

拉丁美洲的眾多國家通常被當成跌入“中等收入陷阱”的典型反面例子。 早在上個世紀60年代末與70年代初，多個拉美國家年人均GDP已超過1000美元，進入中等收入國家。

但是，40-50年過去之后，這些國家（包括阿根廷、烏拉圭、墨西哥、巴西等）依然處於中等收入國家的行列。以阿根廷為例，1962年人均GDP達到了1145美元，遠高於西班牙（519美元）、意大利（990美元）﹔但到了2009年，阿根廷的年人均GDP僅增長到7666美元。而西班牙與意大利分別於1978與1975年進入了高收入國家，2009年人均GDP達到了331774美元和35084美元。

可以說，過去半個世紀以來的拉丁美洲，基本處於“陷阱中增長”的階段。探尋拉美國家發展停滯的原因，可以看出這樣一個脈絡：社會結構的斷裂導致了制度環境的困境，最終使得經濟增長停滯﹔長期的停滯，又進一步堆積了社會政治問題，惡化了經濟增長的制度環境，導致難以自拔的“陷阱中緩慢增長”的怪圈。

一、社會結構的斷裂

拉美的殖民歷史，塑造了拉美國家特殊的社會結構特征，其基本特征表現為上層權貴集團與底層民眾人群巨大的兩極分化，中間階層人數較少且實力羸弱。這樣的社會結構，是在殖民時期形成，即使在這些拉美國家獨立以后的社會歷史發展過程中，也沒有得到根本的改變，一直成為它們發展的桎梏。

1、殖民時期的拉丁美洲社會結構

西班牙與葡萄牙在拉丁美洲殖民的過程充滿了暴力與血腥。在其建立殖民地，掠奪資源與財富的過程中，殖民者對拉丁美洲的印第安人進行了殘酷的征服、驅趕甚至屠殺。除此之外，葡萄牙人還從非洲輸入黑奴以補充勞動力的不足。這種殖民者與被殖民者的社會結構一直作為歷史遺產，成為拉丁美洲發展過程中難以消除的夢魘。

拉丁美洲的人口主要由殖民地統治者（來自宗主國的白人，又稱“半島人”）、土生土長的白人（又稱“克裡奧人”）、混血人種、印第安人與黑人奴隸構成。“半島人”代理宗主國行使權力，佔據主要資源﹔“克裡奧人”可以擁有土地等財產，但在政治上權力弱小﹔混血人種雖說身份自由，但不能擔任公職，也不能擁有土地﹔而印第安人與黑人奴隸則是被奴役的勞動力。不論是被征服的印第安人，被販賣的非洲黑奴，還是身無分文移民南美的歐洲貧民，他們在拉丁美洲的殖民社會結構中處於社會的底層，沒有政治與經濟資源。需要特別指出的是，這種社會結構上的撕裂有著種族與膚色的界限。這一生理特征明顯的界限，滲透到政治、經濟、文化等各個領域之中，相互強化，變成經久持續、難以打破的社會結構。

2、拉丁美洲獨立后的社會結構

從19世紀初期開始，拉丁美洲各個國家開始了它們的民族獨立運動。獨立國家的建立是拉丁美洲的重大歷史變遷，但並沒有從根本上改變獨立之前的社會結構狀況。獨立解放的結果是“克裡奧人”取代“半島人”成為了新的統治階層﹔而更為廣大的印第安人、黑人奴隸、甚至是混血人種都沒有在社會地位和經濟資源上獲得實質性提高。

獨立之后的拉美國家，在經濟上致力於現代化，追趕西方發達國家，先后經歷了出口導向、進口替代以及后來的自由市場經濟發展模式。從19世紀20年代獨立之后直到20世紀20年代末世界經濟危機之前，出口導向的經濟模式使得向國外出口農產品、原料與礦產品的白人庄園主與礦主獲利頗豐，底層民眾的收入沒有得到真正的提升。20世紀30年代以后的進口替代與自由經濟模式，帶來了成功，但終究因為出現各種內困外患，導致了經濟發展“鐘擺”似的大起大落（例如80年代的債務危機等）。每一次經濟發展周期性的大起大落，通常伴隨著惡性通貨膨脹、大規模的失業以及國民財富的巨額流失。這樣的周期在社會結構上體現為，貧困人口增多，貧富差距擴大，社會矛盾激化。

3、拉丁美洲社會結構現狀

在20世紀末的10年中，上等階層的從業人口比例基本保持不變，中等階層的比例略有下降，而下等階層的比例略有上升。盡管下等階層從業人員的教育水平有了大幅度提升，但上等與中等階層的受教育水平依然遠遠高於下等階層。從相對收入上講，中上等與中等階層的25%的從業人員得到了提升，而低端的75%下等階層的從業人員反而下降了。許多產業都形成了規模化的非正規地下經濟，其從業人員往往在更差的工作環境中從事更為繁重的勞動，得到更為菲薄的勞動報酬。

從200多年前拉丁美洲擺脫歐洲白人殖民統治、獲得民族獨立自治到今天，拉美各個國家的社會結構依然呈現出兩極分化的“金字塔”特征。社會形成了相互斷裂的兩個階層：高高在上的權貴集團和為生活奔忙的社會底層。這種結構之下的社會不平等表現在經濟、政治、文化、社會的各個方面，又與社會發展的政策戰略糾纏在一起，形成了拉美國家獨特的發展路徑。從結果上看，拉美國家斷裂的社會結構給經濟發展的制度環境以及國家的治理能力帶來了難以掙脫的負面影響。整個社會也顯示出政局動蕩、政策經常改弦易張、經濟增長大起大落、發展停滯不前。

二、制度環境的困境

社會結構上的斷裂導致了政治經濟發展上的制度環境困境，使得拉丁美洲國家難以選擇恰當的發展戰略。

1、高度兩極分化的社會結構產生制度惰性

拉丁美洲國家獨立以來的三種經濟發展模式都使得精英集團攫取了更多的財富。在早期的初級產品出口導向的發展階段，真正受益的是庄園主與礦主﹔在進口替代的工業化階段，獲益最大的是擴大規模的資本家、從農業生產轉向工業生產的農場主以及進口產品的代理人﹔在自由化發展階段，則是跨國公司與大資本家從市場化與私有化的進程中獲利最豐。

毋庸諱言，底層民眾雖然也從經濟發展中獲得了好處，但其收入和福利提升的速度顯然遠遠低於經濟發展的速度，更低於權貴集團積攢財富的速度。這必然導致社會結構的進一步兩極分化。

有研究顯示，進一步的發展需要吸收新技術並致力於知識密集型產業發展的模式。這一發展模式的轉變，將帶來社會的平等化。相反地，高度兩極分化的社會結構會產生制度惰性，並進一步抑制社會結構的變革。從2000年拉丁美洲與東亞日本、韓國的比較可以深刻地揭示這一點。拉美國家國民收入高度集中在精英階層手中：最富有的10%人口佔總收入的百分比，拉美國家中較低的玻利維亞接近1/3，較高的智利接近1/2。同一指標在東亞成功轉型的日本與韓國則僅為1/5。與此同時，在這些拉美國家中，有相當比例的從業人員被迫置身於缺乏勞動保護與社會保障、工資低下且沒有發展空間的非正規部門：這一比例從智利的1/5到玻利維亞的2/3。日本在非正規部門的從業人員僅佔1/9，韓國也達到了1/4。差異更為顯著的是，拉美國家對可能促進結構性變遷的創新與教育的投入，遠遠低於東亞國家。在拉美國家中，研發投入力度較大的巴西也達不到GDP的1%，而秘魯則隻有0.1%，遠遠低於發達國家平均2%的水平，更是低於轉型成功的東亞國家。與此一致的是，拉美國家在教育上的投入也遠遠不夠。教育水平較高的智利也僅有超過1/3的成年人口（25歲以上）完成了中學教育，而日本與韓國的成年人口中差不多有一半完成了中學教育。

2、高額的“社會福利”支出

在拉美國家的發展戰略選擇過程中，高額的“公共福利”支出通常被指為導致制度環境困境的重要羈絆。由嚴重的社會不平等所導致的巨大社會壓力，使得政府在二次分配中走向“民粹主義”，將大部分公共支出用於消費性的社會福利，公共基礎設施投入嚴重不足，使得投資環境難以改善。這樣的“福利趕超”成為了經濟發展的障礙。不少拉美國家都經歷了典型的“民粹主義”政府，有些“民粹主義”政策一直持續到現在。

在1980年代，拉美國家在社會支出上處於相對較低的水平。但到了1980年代后期，拉美國家開始反思社會政策，認識到以往的工資補貼僅僅使得城市中產階級受益。由此，拉美國家通過“民粹主義”的政策進行調整，加大在教育、健康等方面的投入，將大量貧窮人口納入社會福利支持當中。

從1990年代開始，拉美國家的社會支出有了巨大的飛躍，從1980年代平均5%左右，提升到1990年代超過10%，直到2001年的13.8%。這些社會福利支出擠佔了拉美國家的整個公共支出。在1990年代初，拉丁美洲各國平均的社會支出佔到公共支出的41.8%，這一比例在1990年代末上升到了47.8%。而其中的一些國家（比如阿根廷、巴西、智利等）在1990年代末，這一比例甚至達到了60%以上。但是，“民粹主義”政策的效果一直不顯著，根本沒有達到最初提高工人工資與提升民眾社會福利的目標。在實施了數十年旨在縮小收入差距的政策之后，這些國家的收入不平等狀況依然是世界上最為嚴重的。

“民粹主義”政策指引下的超額“社會支出”不僅沒有帶來收入差距的縮小，反而引發了巨大的發展陷阱：既增加了財政負擔，也限制了增長的動力。在這種政策下，宏觀經濟發展的周期通常可以分成以下四個階段。

第一階段：政策初見成效，產出、實際工資與就業保持高水平，沒有出現嚴重的通貨膨脹與商品短缺問題。

第二階段：增長遇到瓶頸，國內需求的擴張與外匯儲備的不足導致了商品儲存嚴重不足，通貨膨脹抬頭，工資大幅提升，財政赤字惡化。

第三階段：全面短缺，通貨膨脹高企，資本外流，貨幣匱乏，實際工資大幅下降，財政難以為繼，政府處於破產邊緣。

第四階段：新政府上台，實施正統的穩定政策。實際工資下降到“民粹主義”政策實施之前的低水平，並將保持相當長一段時間。

“民粹主義”政策在其末期通常會導致經濟混亂、社會騷亂，甚至政治上的劇烈動蕩。1970年代秘魯的阿蘭德政府就是在政變中下台的。由兩極分化的社會結構導致的“民粹主義”政策注定不可持續，終將失敗。但是，這種社會結構的沉重壓力使得新上台的政府又不得不做出同樣的承諾，實施同樣的“民粹主義”政策。在這樣“鐘擺”似的一個個周期中，拉美國家陷入了“發展陷阱”當中，難以掙脫。

3、無序城市化、非正規部門與扭曲的效率機制

在整個20世紀，拉丁美洲經歷了人口的快速增長。二戰之后，其人口增長的速度進一步提高，年均人口增長率由1.9%提升到2.9%。這一人口增長過程伴隨著更為快速的城市化進程。在1930年代開始的進口替代工業化發展策略之后，拉丁美洲農村開始出現大量的剩余勞動力，這些農村人口隻能轉移到城市中去。這必然帶來拉丁美洲的快速城市化。二戰以后，拉丁美洲的城市人口迅速增長，城市人口比例在1950年超過40%，1975年超過60%，2000年超過75%，成為超過歐洲而僅次於北美洲的第二大城市化地區。

需要特別指出的是，拉丁美洲的高速城市化是在其工業化並不徹底、經濟發展並不成功的背景下發生的，拉美各國的工業化水平僅僅在30%左右。這樣的經濟發展水平無法支撐起如此高的城市化水平。

因此，大量涌入城市的農民無法找到體面的工作，他們或者失業，或者進入非正規部門就業。這些新移民在城市裡形成了龐大的城市底層群體，既導致了城市貧困問題，也帶來了大量與城市貧民窟相聯的社會問題。同時，城市貧民進一步加劇了社會上的貧富差距，也帶來了政治動蕩的隱患。

在社會不平等加劇與“福利趕超”的背景下，拉美國家制度改革的壁壘越來越高，要素市場的效率機制被扭曲，生產效率難以提高，發展陷入困境。

三、國家治理能力上的薄弱

正是由於拉美國家兩極分化的社會結構，讓政府在國家治理上面臨兩難的境地，在發展與公平之間無法平衡，使得政府的政策選擇處於“鐘擺”似的周期性變動之中，最終導致政府的頻繁更替與政局的動蕩。這顯示了拉美政府在特定的社會結構中薄弱的治理能力：既無法完全倒向權貴集團成為寡頭政府，也無法完全成為一個可持續的“民粹主義”政府。

無論是在初級產品出口導向發展時期、進口替代工業化發展時期，還是在1980年代開始的新自由主義發展時期，拉美各國政府都需要依靠精英集團推動發展，從而政策制定的偏好在一定程度上為這一集團所控制。相應地，經濟發展的大部分收益為這些精英所獲得。這也是為什麼在過去100多年的發展過程中，拉美各國的社會不平等程度會一再加深，並成為全球最不平等的地區之一。

廣大底層民眾也從經濟發展中受益，但是，一旦經濟停滯（如1930與1980年代的世界危機），其代價通常由他們來承擔。這也是為什麼每一次經濟模式失敗之后，在下一個經濟發展模式實施之前，拉美各國總是要經歷劇烈的社會沖突、政局動蕩，甚至是深刻的社會革命。

前述的超額“社會支出”及其后果也是拉美各國政府治理能力薄弱的表現。為了避免激烈的社會沖突，安撫底層民眾，拉美各國政府通常會加大公共支出中社會福利支出的份額。這些計劃作為政治上的權宜之計，往往不顧財政能力，支出往往大於政府收入。

當然，這樣的“民粹主義”政策難以長期支撐。最終，超額社會支出政策失敗的時候，政府既要承擔對於底層民眾的信用破產，又要面對濫用資源限制發展的指責，隻好黯然下台。由於底層民眾龐大這一社會結構沒有改變，新上台的政府首要的任務，又成了安撫民眾，因為經濟波動受到傷害的是底層民眾。拉美各國的國家治理能力就在這種特定環境中被綁架，根本無法施展。

20世紀30年代，在初級產品出口導向的發展模式失敗以后，一些主要的拉美國家（如阿根廷、巴西、墨西哥等）基本都經歷了劇烈的社會革命、甚至是軍人干政，最后才逐漸平穩下來。20世紀90年代以后，絕大多數拉美國家的民主體制得到了進一步鞏固，但是底層民眾的政治訴求在經濟領域與社會領域的爭奪是不可避免的。

總之，拉美的困境在很大程度上是獨立之后的社會結構沒有一個成功的轉型，延續並放大了殖民時期社會結構的斷裂。而這一特定的歷史遺產與發展軌跡，帶來了拉美國家在制定發展戰略的過程中面臨兩難境地：選擇了特定的有利於發展的戰略，將進一步拉大社會不平等，任何的經濟停滯都將帶來更為猛烈的底層民眾的反抗﹔選擇了特定的社會福利政策，又超出了財政支撐能力，難以為繼，最終也將失敗。這一兩極分化的社會結構，也導致了拉美國家在國家治理能力上的嚴重不足。與此相應的是，拉美國家在應對城市化進程時，無力把控局面，引導農民循序進城，使得城市化在短期完成，社會階層的高度不平等與階層間的對抗在城市中直接體現出來，導致了社會壓力的加大與社會沖突的加劇，直接扼殺了制度變革的潛在可能。

（作者：國家開發銀行金融研究發展中心主任）