國家既是人類創造的政治形式，也是政治地理空間單位。而作為政治地理空間單位的國家本身，又處於更大的地理空間格局中。因此，任何一個國家的發展都是在自身及相關的地理空間中實現的。近年來，中國發展中的地理空間問題，也由於邊疆問題而被凸顯——中國的發展已經處於一個前所未有的全方位和立體化的地理空間場域之中。然而，從國家發展戰略的角度來審視這個地理空間場域便會發現，邊疆的發展明顯滯后於核心區的發展，並因此而成為國家發展總格局中的短板。在這樣的情況下，通過強有力的邊疆治理來補齊這塊戰略短板，既是國家發展的必然選擇，也是推進國家治理體系和治理能力現代化必須面對的重要課題。
國家發展面臨復雜的邊疆形勢
跨入21世紀以來，中國面臨著前所未有的發展環境，國家的邊疆形勢也發生了重大改變。經過由改革開放推動的現代化30多年的快速發展，中國的國家形勢和外部環境都發生了根本性改變，從而將中國的邊疆形勢凸顯在一種新的環境之中。
一方面，中國在經過30多年的改革開放和快速發展之后，國家領土范圍內不同區域之間的聯系進一步加強，國家政治地理空間的整體性進一步凸顯。與此同時，隨著經濟實力的增強和人民生活水平的提高，國家已經由全面建設時期轉變為全面發展時期。在這樣的情況下，將不同區域結合起來謀劃，已成為國家整體發展的迫切要求。
另一方面，中國以從未有過的姿態和程度融入了世界，既深深地影響著世界，也受到世界的深刻影響。在這樣的條件下，中國的國家利益不再局限於領土的范圍，已經遍及全球。中國必須在一個更大的地理空間范圍內維護自身的國家利益。與此同時，當代世界的國家疆域形態已經發生了深刻改變。隨著國家自身和人類活動范圍的變化，超主權的疆域形態日漸凸顯，一些西方大國已經充分地運用歷史提供的機遇，拓展了國家的疆域，並構建了利益邊疆、戰略邊疆等新形態邊疆，有效地維護和發展了國家利益。
面對形勢變化對國家發展形成的剛性要求，中國必須在一個更大和更加廣闊的地理空間范圍內來謀劃國家發展，從而以一種新的視角來看待國家的邊疆。首先，在國家領土的范圍內，不僅要將邊疆與核心區或內地的發展結合起來，作為一個整體來看待並謀劃發展。同時，要將陸地邊疆與海洋邊疆結合起來，將平面的邊疆與空中邊疆、底土邊疆結合起來，凸顯邊疆的立體結構﹔其次，要確立中國的利益邊疆、戰略邊疆，進而將領土邊疆與這些新形態邊疆結合起來，形成一個全方位的、立體化的邊疆結構。
總之，今天的中國不僅有必要也有可能和能力，將領土的核心區與邊緣區、陸地邊疆與海洋邊疆、平面邊疆與立體邊疆、領土邊疆與新形態邊疆結合，進行全面的審視、謀劃和統籌。也隻有這樣，才能有效地實現國家發展。而這樣一來，中國的發展也就被置於一個宏大的立體化的空間場域中——國家發展和國家利益的維護，都必須在這樣一個空間中實現。同時，隻有在這樣一個宏大的空間場域中進行謀篇布局，才能做好促進國家持續發展的大文章。黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化的要求，也從國家治理的角度凸顯了加強地理空間謀劃的必要性。
邊疆成為國家發展的戰略短板
從古至今，邊疆的界定與邊疆治理都是相輔相成的。邊疆是因為國家治理的需要而界定的，邊疆治理則進一步鞏固了邊疆的區分，進而強化了邊疆的存在。但從中國目前邊疆治理及邊疆發展的狀況來看，雖然取得了巨大的成就，卻與國家發展的要求之間存在一定的差距。
在歷史上的邊疆治理即王朝國家的邊疆治理中，邊疆治理都是圍繞著核心區的治理而展開的。隨著國家政治、經濟和文化中心的移動，國家核心區及其治理在不斷變化，國家的邊疆治理便隨著核心區及其治理的變化而不斷調整，並服務於、服從於核心區的治理，甚至要為核心區的利益而作出犧牲。因此，邊疆的治理水平和發展總是低於核心區，邊疆的衰弱和邊疆危機不時發生。
中華人民共和國成立后，國家按照民族國家的制度要求調整了對邊疆的看法，加強了包括開發和建設在內的邊疆治理。但是，在整個國家治理格局中，邊疆治理受到重視的程度遠遠不夠，邊疆治理在國家治理中長期處於從屬地位。這一方面是由於傳統的國家治理中的“核心-邊緣”模式根深蒂固，國家治理中重核心區輕邊緣區、重陸地輕海洋的思維發揮著深刻的影響，另一方面則是邊疆治理受到國家發展水平和能力的制約。在國家能夠動員的資源十分有限的情況下，國家不可能在邊疆治理中投入足夠的資源，隻能讓核心區或一部分地區首先發展起來。另外，在相當長的時間內，國家的安全形勢處於嚴峻狀態，邊疆往往承受著較大的安全威脅。在這樣的形勢下，國家從戰備的需要出發，不可能在邊疆投入太多的資源。因此，國家的邊疆治理基本上是針對陸地邊疆的，進而將陸地邊疆等同於“民族地區”，將邊疆治理置於民族問題的框架下布局和實施。當前邊疆治理的主要措施“興邊富民”行動，就是由國家民委推動的。
邊疆治理的這種格局，在國家的區域發展戰略中表現得尤為突出。在新中國成立至20世紀60年代中期，國家經濟建設的重心是在中部地帶，重點發展重工業。從60年代中期到70年代末，國家以建設大三線為戰略目標，將經濟布局的重心放在西部地區，但重點是發展軍工企業。改革開放以后，為了讓一部分地區先富起來，國家實施“非均衡發展戰略”，按東、中、西部三大地帶序列分階段、有重點地開展布局，並實行東、中、西部的梯度政策，在相當長的時期內優先發展沿海地區。到了20世紀末，才在繼續沿海地區優勢的同時，逐步加快中西部地區的發展。進入21世紀以來，國家實施西部大開發，加大對西部開發的力量，並實施“興邊富民”行動。誠然，在東部和西部都有邊疆部分，但無論是東北部還是西部的發展，重點都不在邊緣部分。隻有“興邊富民”行動，才是針對邊境的縣和新疆生產建設兵團的邊境團場的。
進入21世紀以后，海洋邊疆受到了高度重視。在黨的十六大提出“實施海洋開發”的問題之后，十七大和十八大分別提出“發展海洋產業”和“建設海洋強國”的要求，進一步從國家戰略的角度加強對海洋邊疆的治理。從目前的情況來看，海洋邊疆的治理不僅相對於核心區的治理顯得滯后，就是相對於陸地邊疆的治理也顯得滯后。今天中國海洋邊疆面臨的許多問題，與海疆治理的滯后不無關系。值得欣慰的是，十八大后的海洋邊疆治理發展迅猛，勢頭良好。
總之，受制於各種主客觀因素，邊疆治理總體上處於滯后狀態。因此，從國家總體發展來看，邊疆的薄弱明顯存在。這樣的狀況，不僅制約了國家整體實力的提升，而且還會引發更多的問題：一是不利於國家領土主權的鞏固，甚至有可能導致國土被他國蠶食﹔二是多發的社會矛盾與民族矛盾糾纏在一起，邊疆日漸增多的矛盾和沖突已經影響著國家的整體穩定﹔三是不能有效地維護中國的海外利益，限制了中國影響力的生成和發揮﹔四是影響了國家地緣政治戰略的實施，不利於中國全球戰略的構建。因此，從國家發展總體戰略的角度來看，邊疆已經成為國家發展的戰略短板。
在國家戰略層面重視邊疆治理
既然今天中國的國家發展已經處於一個由核心區和邊疆——包括陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆和利益邊疆、戰略邊疆——組成的宏大的地理空間場域中，而在這樣巨大地理空間中的邊疆的治理和發展又相對滯后，並導致了邊疆的薄弱，進而影響到國家發展總體目標的實現，那麼，從國家戰略的高度重視邊疆治理及加強邊疆治理，盡快補齊國家發展的戰略短板，就成為必然的選擇。而且，今天的中國也有能力和條件全面加強邊疆治理。
從國家發展和國家治理的地理空間場域的角度來加強邊疆治理，著眼的並不是邊疆治理的某個或某些具體的方面，而是要從國家戰略的角度或層面來考慮問題，即要提升邊疆治理在整個國家治理格局中的地位，從而形成完整的邊疆及邊疆治理戰略，進而持續增大邊疆治理力度，並通過卓有成效的邊疆治理來促進國家發展。同時，堅決摒棄將邊疆問題或邊疆治理置於民族問題的框架下研究和謀劃的方式。從目前的現實來看，關鍵是要解決兩個方面的問題：一是對邊疆及邊疆治理的認識問題，二是構建邊疆及邊疆治理的戰略問題。
關於邊疆的認識，具體又包括兩個基本的方面：一是邊疆的形態變遷問題，二是邊疆在國家發展中的意義問題。首先，邊疆的形態並不是一成不變的。迄今為止，國家疆域已經經歷過無主權疆域、主權性疆域（即領土）兩個基本形態，目前又出現了非主權的疆域。與此相適應，邊疆也有非主權邊疆、主權性邊疆（領土邊疆）和超主權邊疆（如利益邊疆、戰略邊疆）等形態。在邊疆形態快速變化的當今世界，一些國家已經根據邊疆形態的變化及時調整邊疆戰略並因此而獲得了巨大的利益。在這樣的形勢下，中國絕不能自囿於傳統的狹隘邊疆觀，必須與時俱進和乘勢而為。其次，在國家發展的不同階段，邊疆的意義是不一樣的。今天中國的發展及所處的外部環境，已經改變了邊疆作為國家發展的末端和邊緣性部分的定位，並將其凸顯為國家發展最有潛力的區域和新的增長極。從某種意義上說，中國的發展和在當今世界的地位，在相當程度上取決於邊疆的鞏固和發展。當然，這裡所說的邊疆，絕不僅僅是陸地邊疆和海洋邊疆。
國家邊疆戰略具有宏大的格局和豐富的內容，但必須包括以下內容：一是恰當地界定自己的陸地邊疆、海洋邊疆，以及太空邊疆和底土邊疆，尤其是要加強陸地邊疆與海洋邊疆的整合。許多看似有定論的問題，其實都有重新進行審視和斟酌的必要。如陸地邊疆的內部邊際線的劃定，海洋邊疆的主權管轄區域的劃定等，都要從國家發展和治理的角度認真審視﹔二是合理界定利益邊疆、戰略邊疆，以及利益邊疆中的經濟利益邊疆和安全利益邊疆的區分，並認真研究如何通過鞏固的戰略邊疆支撐利益邊疆等。
如果說國家的邊疆戰略要解決的是國家的邊疆格局問題，那麼，國家的邊疆治理戰略要解決的則是對各種形態的邊疆的有效治理問題。從中國目前的情況來看，利益邊疆涉及的主要是構建和管控問題，戰略邊疆主要涉及的是戰略布局問題。而國家邊疆治理的戰略，主要是涉及陸地邊疆的治理和海洋邊疆的治理兩個大的方面。作為國家層面的陸地邊疆治理和海洋邊疆的治理，必須確定邊疆治理的戰略地位、邊疆的開發和建設規劃、經濟和社會發展的基本政策、邊疆發展中的政策支持，以及內地支援邊疆等若干具體的政策。這些都需要由中央有關部門牽頭制定。
國家的邊疆戰略和邊疆治理戰略形成后，國家的經濟發展戰略和布局，包括經濟安全、政治安全、軍事安全等在內的安全戰略，地緣政治戰略，外交戰略尤其是周邊外交戰略和軍事戰略等，都必須進行相應的調整，使其與之相匹配和相輔相成。
（作者系國家社科基金重大項目“中國的邊疆及邊疆治理理論研究”首席專家，中國政治學會副會長、雲南大學教授）
