馬懷德 張瑜
從完善黨內法規制度的角度看，應該抓緊對《處分條例》的制度定位、體例結構、具體內容等進行認真研究，按照“化繁為簡、突出重點、與時俱進、嚴謹規范、有效管用”的修訂思路，結合中央對黨的制度建設的部署和十八大以來黨規黨紀建設的經驗，對《處分條例》及時加以修訂。
《中國共產黨紀律處分條例》（下稱《處分條例》）頒行於2003年，在反腐倡廉方面發揮了重要作用。但是，隨著反腐敗斗爭進入新階段，《處分條例》也暴露出一些問題，亟待關注。從完善黨內法規制度的角度看，應該抓緊對《處分條例》的制度定位、體例結構、具體內容等進行認真研究，按照“化繁為簡、突出重點、與時俱進、嚴謹規范、有效管用”的修訂思路，結合中央對黨的制度建設的部署和十八大以來黨規黨紀建設的經驗，對《處分條例》及時加以修訂。
現行《處分條例》的局限性
隨著黨風廉政建設和反腐敗工作實踐的不斷深入，《處分條例》已不能完全滿足這種新形勢和現實工作的需要，其局限性日益凸顯，主要表現在以下幾方面。
突破了黨內的范圍。《處分條例》中貪污賄賂行為、違反財經紀律行為、失職瀆職行為等條款的事實描述中，把國家工作人員、其他從事公務的人員、國有企業的管理人員等作為違紀行為主體，突破了黨內的范圍，造成適用中的困惑，影響執紀實效。
體例內容刑事化。《處分條例》的體例基本參照《刑法》，而刑事規范和黨內法規因在制度定位、制度目標、適用范圍等方面的巨大差異造成《處分條例》很多方面“嫁接不暢、水土不服”，內容大而全，龐雜繁瑣，黨紀特色不明顯。分總則、分則和附則三編，一共15章，178條。總則分為五個章節主要是關於處分原則等總體性規定。第二章分則是整部法規的核心內容，對不同違紀行為的界定和具體罰則，分為10類違紀行為，其分類標准較為混亂，部分是按照黨紀種類進行分類，如違反政治紀律、違反組織人事紀律的行為分類，其余多數按照刑法中犯罪行為類型分類，如失職瀆職行為、侵犯黨員權利公民權利、破壞社會主義經濟秩序的行為、妨害社會管理秩序的行為，這些行為分類下的違紀行為刑事色彩濃厚，與對黨組織、黨員的特殊身份紀律要求切合度不夠，使用率不高，有些條文幾乎閑置。
缺乏有效銜接。《處分條例》第八章專門以一個章節11個條款規定了違反廉潔自律規定的行為，界定了違紀構成並按照情節輕重提出了具體的罰則。《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干准則》提出領導干部廉潔從政52項禁止行為，違反廉政准則的行為如何適用《處分條例》，又通過一個實施辦法加以細化，三個規范性文件存在較大程度的重復，效力層級不清，需要厘清它們之間的關系。另外，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》也都有相關紀律處分的內容，造成重復交叉。
違紀標准不夠明確。《處分條例》規定的很多違紀事實描述部分多為定性描述，缺乏定量描述，處分標准不清晰，容易造成執紀的自由裁量空間太大，處罰可能畸輕畸重，懲處寬嚴不一，影響紀律處分的公信力、約束力和執行力。影響懲戒實效的另一個重要因素就是，《處分條例》反映不出最新紀律建設和紀律處分的成功經驗。
修訂《處分條例》的具體思路和建議
《處分條例》的修訂既要堅持維護國家法治精神，在有關條文的設置方面注意與國家法律、法規保持銜接，同時又注意使其具有黨內法規的特點，符合全面從嚴治黨、加強黨的建設的需要，明確處分標准，統一違紀行為名稱，提高紀律處分的規范化水平。
以紀律類型劃分分則內容。《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》規定：“嚴格執行黨的政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和生活紀律等各項紀律。”建議《處分條例》中分則違紀行為類型按照違反政治紀律、違反組織紀律、違反財經紀律、違反工作紀律和違反生活紀律的行為這五類來編排。同時，按中央領導的要求和反腐倡廉形勢需要，突出對違反政治紀律和組織紀律的處分。還要注意紀律要求和紀律處分前后對應，銜接一致，有什麼紀律要求，對違反紀律規范的行為就應該有什麼懲處措施。另外，在具體內容的編排方面，違反廉潔自律規定的行為和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中涉及公款浪費行為納入違反工作紀律部分，嚴重違反社會主義道德的行為納入到違反生活紀律的部分。
科學構建紀律處分規范性文件的制度體系。要構建層次清晰、科學有效的紀律處分規范性文件的制度體系，建議將五大紀律的行為規范分別進行整理提升，建成五部集成程度高的行為規范准則，其中不規定懲處措施，或隻需要做一條關聯性規定，如違反以上規定的按照《處分條例》進行處分。《處分條例》則對應這些紀律規范的行為，逐一對違紀行為進行認定並提出具體的違紀處分措施。再通過規則、規定、辦法、細則加以細化，一是對行為規范的具體內涵和外延進行界定，二是對具體的違紀行為如何適用《處分條例》加以解釋。
理順黨紀處分與其他責任追究制度的邏輯關系。一是處理好與政紀處分的關系，現行《處分條例》制定於2003年，在當時懲戒類規范不甚健全的背景下，具有一定積極作用。但隨著國家法律法規體系逐步完善，懲戒領域的“無法可依”的問題已基本得到解決，尤其是2007年國務院頒布施行的《行政機關公務員紀律處分條例》和監察部2012頒布施行的《事業單位工作人員處分暫行規定》，將公務員和事業單位人員的政紀處分納入法治化軌道。再將以上兩類主體都作為《處分條例》的適用對象就沒有必要了。《處分條例》的適用范圍就應該明確限定在黨組織和黨員，做到黨紀政紀處分“各就各位、各負其責”。二是要處理好幾種黨內追責方式之間的關系，黨內除了黨紀處分外，還有依據《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》對領導干部問責和依據《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》對黨風廉政建設責任落實不到位的追責，這幾種懲治措施既有聯系，也有區別，相互關系應進一步厘清，各自的適用范圍和適用情形還需進一步劃清。
加強與國家法律法規和其他黨內法規的協調銜接。處理好黨內法規與國家法律之間的關系，對外主要是處理好與刑法的關系。現行《處分條例》一共178條，其中有70多條同刑法等國家法律重復。黨紀法規屬於特殊行為規范，內容應該反映和遵循黨的制度建設規律。建議刪除《處分條例》不突出黨紀特色的與《刑法》重復的內容和條款，如破壞社會主義經濟秩序行為、失職瀆職行為、侵犯公民權利的行為、妨害社會管理秩序的行為等相關條款。為保障與《刑法》的銜接，建議保留《處分條例》第三十條關於犯罪被判刑給予開除黨紀處分的相關規定。
另外，為體現黨規黨紀嚴於國家法律的要求，對於尚不構成刑事犯罪，對有違反《治安管理處罰條例》等違法行為，受到過治安處分的黨員和其他有違法行為受到過政紀處分的黨員，可規定對應政紀處分的種類相應處以警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看等處分。
及時整理吸納最新紀律懲治的做法和經驗。制度建設要做到與時俱進，就需要增補處分情形，細化相關規定，注重把實踐中的成功經驗和規律性認識上升為黨內法規。十八大以來一共出台了30多部廉政新規，除幾部倡導性規范文件外，都有違紀事實認定、違紀處分的相關內容。為體現從嚴治黨的要求，對一些如公車私用、利用財政性資金舉辦營業性晚會、收受商業預付卡、濫發津貼補貼、違規公務接待、公款送禮等原來沒有規定的行為，提出了紀律要求和懲處措施。有些同樣的行為，在廉政新規中的要求比《處分條例》更為嚴格或更加細化，如《處分條例》認定在工作時間賭博為違紀行為，而在中央政治局“六項禁令”中，則嚴禁組織和參與任何形式的賭博活動﹔《處分條例》將公款旅游作為違紀行為，而在《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中，擴大細化到“以公務差旅為名變相旅游”和“無實質內容的學習交流和考察調研”﹔《處分條例》禁止接受可能影響公正執行公務的宴請，中央“六條禁令”提出更為嚴格的“一律不准接受下屬單位安排的宴請”，這些紀律方面的新要求都應反映在《處分條例》修訂中。
