一、養老金並軌實現起點公平
養老金涉及1/4國民的1/4生涯的日常開支問題，既是民生，更是政治和發展戰略問題，每次變革均會引起巨大的社會關注與爭議，需要科學的頂層設計和堅實的社會共識。無論怎樣，養老金的制度安排必須堅持“起點公平”、“制度有效”、“基金持續”。起點公平即指在參加養老金計劃和領取第一元人民幣養老金時沒有身份痕跡，人人平等、覆蓋全民﹔制度有效即指公共養老金和私人養老金相結合的結構合理、統籌層級高且促進人員流動﹔基金持續即指收入、領取和支付三個環節建立在長期精算平衡的基礎之上。
2014年10月1日，機關事業單位與企業職工養老保險開始並軌，各類職工參加基本養老保險實現了起點公平。一個計劃即養老保險，一個繳費基數即單位工資總額和個人工資總額，一個費率即單位20%和職工8%，一個計發公式即“[（當地社會平均工資+指數化月平均繳費）/2]*繳費年限%+個人賬戶儲存額/計發月數+過渡性養老金”，但不是一個賬戶、一個受托人和一個基金。這就是說，公務員和事業單位職工開始繳納養老保險費了，他們的養老金在一定程度上與自己的貢獻挂鉤了，這與企業職工在起點是一樣的，相關權利義務也是一致的。從此，機關和事業單位的大門敞開了，人員流出時可以對接社會保險的平台﹔企業人員進入機關和事業單位，可以在社會保險的平台上攜帶自己的權益記錄，幾十年視同繳費工齡沒人埋單的養老金缺失悲劇將不再發生。無疑，對於中國來說，這是一個巨大的社會進步。
二、養老金並軌之后的挑戰
養老金並軌揭開了中國養老金深入改革的序幕，其深層問題也會逐漸暴露，2015年是“十二五”規劃的收官之年，應當找到解決問題的出路，進入“十三五”規劃，為2020年實現小康社會奠定基礎。
（一）養老金並軌之后要慎防突破公共品的封頂線
國家基本養老金的意義在於“全覆蓋、保基本”，無論人口老齡化程度如何，一定要讓老年人吃飽飯。為此，國家根據保基本目標，按照“以支定收、現收現付”的財務原則，確定稅費征收的基數和費率，以及財政預算和國企紅利不足的額度﹔根據人口結構和贍養比例，規定領取養老金的年齡﹔根據居民平均消費支出的水平，確定基本養老金的支付水平﹔根據影響養老基金收入支出的因素，建立精算模型，確保養老基金在中長期的收支平衡。
養老金待遇水平受到預算約束和生活成本約束，即不能隨意拉高，引發大面積財務風險﹔也不能隨意降低，引發大面積社會風險。因此，養老金並軌之后，既要防止隨意提高公共部門基本養老金水平的負面標杆效應，更要防止企業和居民養老金與公共部門攀比，繼續調低就高，突破公共品的封頂線。
（二）養老金並軌后結構性問題更加凸顯
“吃飯找政府，改善靠自己”是老齡社會文化之一。用公共管理理論解釋，即公共品與准公共品的結合。國民養老金屬於公共品，講公平，確保每位老人吃飯、看病，克服老年貧困，這是政府責任﹔個人儲蓄養老金屬於准公共品，講效率，促進就業，多勞多得改善養老資產狀況和提高老年生活質量。這是養老金的結構性問題，也是進入老齡社會后和諧代際關系的必然選擇。
養老金並軌后的結構缺陷不容小視。基於社會統籌與個人賬戶相結合的模式，職工繳費（個人繳費工資總額的8%）被計入個人賬戶，這筆錢在早期被用於國營企業改革中的早退休人員的視同繳費，今后要繼續承擔早退休人員在139個人月后養老金。1993年黨的十四屆三中全會以來多次強調的“做實個人賬戶”的制度安排，養老金並軌文件未提此意，實帳運營個人養老儲蓄賬戶和養老基金市場運營的機會可能就此被擠出，中國養老金制度將出現結構性缺陷。如此下去，領取基本養老金像搭乘公共便車，出現擁擠現象，助長提前退休和減少勞動力供給，出現養老金責任和風險向政府一邊倒的不良傾向，當基本養老金的支付水平和替代率將伴隨國民人均預期壽命的延長而降低時，政府將面對社會輿論的譴責，從而陷入既缺位又越位的困難境地。
在此時做出如此規定有如下五大原因：一是企業養老保險費率過高，成為阻礙民營企業和科技企業發展的瓶頸之一，降低企業養老保險費率成為必然趨勢，職工繳費成為養老保險現收現付基金的主要來源﹔二是自1997年全面推行企業職工養老保險改革以來，職工個人繳費被用於支付當期養老金的金額超過3萬億元，如果視為挪用，將有侵犯公民財產權益的法律風險﹔如果視為借用，將有償還債務（含投資收益）的財務風險﹔三是由於缺乏產權規制和法制，中國的資本市場不被養老基金所信任，政府和社會均缺乏相關治理能力，除外社會保障基金和企業年金（不足2萬億元人民幣）少量資產以外，中國基本沒有多少養老資產儲備（相比美國有18萬億美元養老基金資產）﹔在近憂大於遠慮的政治選擇下，隻能放棄投資機會﹔四是養老金頂層設計和結構調整滯后，至今缺乏科學的待遇調整機制，促進大齡人員就業和鼓勵延遲領取養老金的激勵政策，不足50歲領取養老金和國民平均預期壽命超過76歲形成極大的反差﹔五是人口老齡化速度快，加之殘疾、失業、低收入和早退休佔比過高，實際老年贍養比負擔很重（目前不足3:1），中國大約提前15年進入了深度老齡社會，甚至可能提前20年進入超級老齡社會﹔養老保險基金出現收入速降和支出速增的問題。
三、按照老齡化時間表倒計時解決問題
發達國家先行進入老齡社會，其經驗証明，養老金制度改革必須遵循社會發展的時間表，按照倒計時的策略解決問題。在進入老齡社會時完善養老金制度，做到全覆蓋、保基本﹔在深度老齡社會時，調整養老金結構，公共品保基本、個人積累搞改善，和諧代際關系﹔在超級老齡社會時，應當強化管理，夯實國民養老金和提高個人養老金賬戶的管理服務質量。
（一）調整養老金結構刻不容緩
縱觀全球，基礎養老金由低保養老金和繳費關聯養老金構成（五大類，替代率為工資的40%~50%）﹔此外，還有職業養老金和個人養老金﹔很多國家的市場化運營的養老資產已經達到和超過GDP的水平。總之，發達國家的養老金制度具有如下特征：（1）結構合理，即低保養老金（保障吃飯）、收入關聯養老金（保障基本生活）、職業養老金和個人養老金（改善生活）﹔（2）政府和市場關系清晰，低保養老金和收入關聯養老金屬於現收現付的公共賬戶（准市場化投資，如政府債券）﹔職業養老金和個人養老金屬於個人賬戶（市場化投資），政府承擔監管責任，嚴格受托人資格、控制管理費、對養老金持有者放權，為多數人彌補基礎養老金下降部分，職業養老金越來越不是公共部門和富人的俱樂部，而是多數勞動者享有的補充養老金。為此，瑞典嘗試個人賬戶部分資產名義化，不做投資，附加工資增長和人口增長等因素后由未來政府支付。這需要完善的法治環境和政府信譽，在未來經濟社會風險和當今投資風險之間進行比較，孰輕孰重看精算結果，這取決於數據質量。
中國接近深度老齡社會，亟待調整養老金結構，鞏固養老金公共品、發展養老金准公共品。一要規范勞動關系，夯實基礎養老金費基，適度降低企業費率，規定職工費率（4%~5%），科學界定支付水平，建立待遇調整機制，確保養老金支付﹔二要鼓勵職工建立養老金個人賬戶，費率約為3%~4%，分享經濟發展的成果，建立市場化受托人制度，制定投資策略和強化監管機制，確保職工和居民的養老基金保值增值。
（二）養老金立法刻不容緩
伴隨人口老齡化向深度發展，社會保險現收現付的制度安排越來越難以收支平衡，財政補貼逐漸加大，社會保險正在迅速地從“保險”蛻變為“福利”，國民基礎養老金不得不向低水平的福利發展。一方面，養老金稅和財政責任（包括劃撥國企紅利）成為公共政策必然選擇﹔另一方面，個人努力工作和積累養老資產成為社會政策和理財安排的必然選擇。為此，中國亟待制定養老金法，統一認識和達成社會共識。
以美國為例，根據1935年《社會保障法》建立了保障老遺殘持續收入的制度，至今未改變﹔1974年頒布《雇員退休收入保障法》，鼓勵雇主和雇員為個人積累養老金﹔這兩個法律是美國養老金制度建設的裡程碑。至今，達到充分就業的人的退休收入是退休前收入的70%以上，老遺殘保障金約佔20%~40%，個人賬戶積累約佔30%~40%。
中國亟待制定養老金法，一要依法規范國家基礎養老金的制度安排，以及政府、企業和個人的責任﹔二要依法明確職工個人繳費（8%）的性質，是養老金稅（公共品，可以用於支付當前養老金）、社會保險費（准公共品，可以名義化）、個人儲蓄（保護個人財產權益），讓國民知曉國情的變化和自己的責任與權利。建議將職工繳費的5%進入社會統籌，轉化為名正言順的社會保險費或者養老金稅﹔另外3%計入個人養老金賬戶，與消費積分轉換的養老金等其他可以納入養老金賬戶的資金一同實賬運營，這涉及鼓勵就業、機構投資者建設、金融改革和國家競爭力等戰略性問題，不能因政府治理能力差就放棄努力。
總之，本屆政府的責任在於“償還舊賬有擔當、規劃未來有遠見，避免盲目承諾釀風險”。給國民一個養老金的規劃、鼓勵國民努力工作、增加養老資產積累和改善老年生活，積極應對人口老齡化。
[作者簡介] 楊燕綏，清華大學公共管理學院教授、博士生導師。
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