三十多年改革開放的一個基本社會格局是中國工業化、城鎮化的快速發展，並由此導致核心家庭業成為社會結構的基本單元，伴隨著這一過程是社會快速迎來老齡化浪潮，並步入老齡社會。這一社會格局對傳統的以家庭贍養為主的養老護理模式構成了嚴重挑戰，中國的養老體制面臨著結構性轉型。如何適應新的形勢，從解決現實問題出發對養老體制進行調整，是當前中國一項十分迫切的社會議題。
一、經濟、社會結構轉型：中國養老體制面臨的基本挑戰
當前中國養老體制所面臨的形勢，與2008年以前的社會形勢相比發生了根本性的變化。這個新的社會形勢，需要我們准確地把握。
2008年以來，兩大結構性的轉型十分明顯。第一個是經濟結構轉型，中國進入中等發達階段。2008年，中國的人均國民生產總值超過3000美元，按照世界銀行標准，步入中等發達國家的門檻﹔2010年，人均國民生產總值達到4000美元，中國正式成為中等發達國家中的一員。按照鄧小平的設想，中國經濟發展的目標在2050年前后達到人均4000美元。[1]而經濟發展的結果，比鄧小平的設想提前了整整40年。近幾年，中國經濟繼續快速發展，2014年人均國民生產總值達7500美元。如果經濟不發生重大挫折，未來三年左右，人均國民生產總值無疑將達一萬美元。這意味著，中國將會成為發達國家中的一員，溫飽問題總體上完全解決。第二個大的結構性轉型是由經濟結構的變化所導致的社會轉型。中國經濟快速轉型的綜合性結果就是城市化的迅猛發展。1978年，中國城鎮人口佔總人口的比例是17.9%，到2013年，比例上升為53.7%。[2]這也就意味著社會的空間布局發生了根本改觀，即社會結構發生了重大轉型。這樣一來，更多的社會人口的生活方式、及其所組成的家庭結構都發生了變化。原有的依托於農業的生活方式轉化為城市職業工作的城鎮生活方式。人們不再是日出而作，日落而息，生活節奏更為快捷。而城鎮家庭基本上為核心家庭，幾代同堂不再可能，甚至不復存在，而與之關聯的傳統養老功能也幾乎喪失殆盡。
經濟發展不僅解決了溫飽問題，中國人的人均壽命也開始提高，據世界衛生組織發布的《2013年世界衛生統計報告》，2011年中國人均壽命為76歲。[3]2014年，中國已經有超過2億60歲以上的人口，其中13755萬人為65歲以上。[4]老齡社會快速來臨，這是社會的重大進步，但也帶來了一系列的問題，即隨著高齡人口的增多，其問題就不僅僅是要解決老年人的基本生活問題，更重要的是要保障老年人的護理照料。所以，社會化養老服務已經緊迫地提上日程。也就是說，兩大結構轉型使得養老體制在結構與內容兩個方面都應做出調整與完善。以前以家庭成員承擔為主，現在更多地由社會提供﹔以前養老集中於生活保障，現在還要加上專業護理服務。中國傳統養老體制的結構與內容，客觀上已經從單一家庭養老保障，轉化為社會性的養老服務保障與養老金保障兩者並重。所以，調整中國養老體制，如果隻看到養老保障，而看不到養老護理服務，那就可能會產生結構性的偏差。中國養老體制的轉型，最重要地是需要促成養老保障與護理服務這兩者間平衡發展。
二、養老保險普惠制：養老生活基礎保障
分析養老體制的轉型，首先需要清晰地了解近年養老保險體制的巨大進步。目前，中國已經大體上形成了三類養老保險制度，並基本覆蓋了各類人口，這就是：職工的基本養老保險制度，覆蓋正規就業人員﹔居民的社會養老保險制度，覆蓋農村居民和城鎮非正規就業人員﹔以及正在形成的以機關事業單位人員為對象的基本養老保險制度，覆蓋政府公務人員。
如果就發展階段分，從2010年10月國家頒布《中華人民共和國社會保險法》，到2015年1月國務院印發《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，我國的養老保障體制經歷了幾個較為明顯的發展階段，目前正在進入綜合性的結構轉型期。這是我國養老體制建設所面對的基本情況。
2010年社會保險法頒布，同時國務院決定啟動新型農村社會養老保險制度建設，標志著覆蓋中國城鄉居民的養老體制開始確立。這在我國養老保險制度發展史上，是一個相當重要的階段。
按照社會保險法的規定，城鎮職工，實行基本養老保險制度，農村居民則實行社會養老保險制度，同時對城鎮中沒有納入基本養老保險的人們，建立城鎮居民社會養老保險制度，兩大制度的內部結構不同。基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合，基本養老保險基金由用人單位和個人繳費，以及政府補貼等組成﹔新型農村社會養老保險則實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，新型農村社會養老保險待遇，由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。城鎮居民社會養老保險覆蓋人口相當少，因而也參照農村社會養老保險實行，並在法律中規定二者將要進行合並。但在政策操作層面，這兩大制度的重要區別在於，對於基本養老金，政府承擔的責任不十分清晰，而對於社會養老保險，政府承擔的責任則相當清晰，即，政府保証基礎養老金。並且，相關的文件規定，農民每月55元的基礎養老金，主要由中央財政承擔。盡管按照2010年的計劃，全國農村普及新型社會養老保險制度要到2020年才完成，但畢竟整個保險制度覆蓋了城鄉的所有居民，而不再僅僅是城市居民。
第二階段的養老體制建設，標志性事件是2012年“新農保”、“城居保”在全國實現了全覆蓋，這是一個歷史性事件。因為，2013年，參加城鄉居民社會養老保險的人口接近5億，而城鄉居民中領取社會養老金的老年人口超過了一億，這無疑是世界上人口最多的一項社會工程。並且，這一制度提前8年普及，對於整個社會建設，是一個極大促進。應該說，基礎養老金，是一個相當智慧的發明，盡管當時不少地方只是向60歲以上的農民每月發放中央財政55元的基礎養老金，但對於從來也沒有按月領取養老金的農村老年人而言，客觀上是一個意外的福利。農村老年人在基本解決了溫飽問題后，養老又得到了體制性的保障。如果說，2002年全國普及城鎮低保，和2007年普及農村低保，從而使中國城鄉建立起了最低生活保障制度的話，那麼，2012年，中國城鄉客觀上形成了基本生活保障制度。
基礎養老金的制度，既促成了城鄉平等的進一步推進，也開啟了社會養老保險不斷提升的空間。並且，2015年1月，國家人力資源社會保障部、財政部發出《提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標准的通知》，其中規定：經國務院批准，從2014年7月1日起，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標准提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎上增加15元。提高標准所需資金，中央財政對中西部地區給予全額補助、對東部地區給予50%的補助。有的地方，也相應提高了基礎養老金的標准。這次提高，必將進一步普遍提升老年居民的基本生活水平。
正是在這樣的形勢下，我國的養老保障建設進入到了第三階段，這就是機關事業單位的養老體制改革。2015年1月3日，國務院印發《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起，對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革。機關事業單位實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費。按照國務院的部署，這一改革將堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保証可持續性為重點。改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立於機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。這一制度的基本框架是，基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣﹔按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。
這個階段的改革是更為深刻的社會改革。過去政府機關與事業單位置身於養老體制的改革之外，企業改革，機關與事業單位不改革，實行的是“雙軌制”。而機關事業單位養老保險制度改革，則標志著實行了近20年的養老金“雙軌制”的終結，近4000萬機關事業單位的人員將和企業員工一樣繳納養老金。這樣，中國社會將不再存在一個置身事外又制定養老政策的管理群體，對於政治平等和社會平等的促進意義是不言而喻的。當然，也為中國社會養老體制建設奠定了普惠基礎。
總之，當養老體制改革涉及機關事業單位之后，我國總體的社會養老保險體制開始確立。如果把養老保險與養老服務看作養老體制的兩條腿，那麼，養老保險這條腿的基本功能已經具備。
三、結構失衡：養老服務的缺乏與養老體制面臨的結構性矛盾
比較養老保險與養老服務的進展，可以看到，中國的養老保險制度改革的基本框架已經形成，當然資金方面的挑戰是存在的，還需要立足於現實，不斷進行結構性的體制優化﹔但中國養老體制面臨的更大挑戰則是養老服務的嚴重匱乏。
現行的養老金保障機制能夠正常運行。2013年，全國領取養老保險金的人數為2.18億人，其中領取職工基本養老保險金的人數為8041萬人，城鄉居民養老保險的人數為13768萬人﹔而當年收取的養老保險金為24732.4億元，其中基本養老保險基金為22680.4億元，城鄉居民社會養老保險基金為2052億元﹔而當年支出的養老保險基金為19818.4億元，其中職工養老保險基金為18470.4億元，城鄉居民社會養老保險基金為1348億元。[5]如果僅僅按照現收現支的資金計算，養老保險的風險並不是那麼大。個人賬戶是否做大的問題，還有時間繼續爭論下去。當然，內在的優化是必要的，況且還有過去各種繼承性問題。
但如果從另外一個角度看，養老矛盾更為突出的是，兩億以上的老年人口在不斷增長，僅80歲以上的高齡老年人口每年就以百萬的量級在增加。2013年，全國80歲以上的人口已經達到2685萬[6] 以上。養老體制的嚴重挑戰在於：養老服務有著巨大的社會需求，但缺乏有效的供給。以日本、英國為例，現有上百萬的專業養老護理人員從事護理服務，如果按照相應比例，我國應該有上千萬的養老護理人員。但2013年，我國的養老護理人員也就隻有幾十萬人，中國的老年人已然是有錢難買專業的護理服務！
嚴格意義上說，我們的養老護理正規培訓基本處於空白狀態。這主要是我們過去長期處於解決溫飽階段，養老體制就是立足於吃飯，即領取養老金以保証基本生活。即使民政系統過去建立的敬老院、養老院，比如每個鄉鎮的敬老院，其主要功能還是供養五保戶，即保吃、住、穿、醫、葬，無非是一些最為基本的生活保障。敬老院的職工主要是臨時工，承擔的任務主要以做飯為主。城市的養老院功能與敬老院類似，隻不過管理體制更為正規而已。
國家的宏觀法律與政策已經開始轉型。2012年12月國家再次修訂並頒布《中華人民共和國老年人權益保障法》，其修訂幅度不亞於制定了一部新的老年人法。在一定意義上，可以說這是中國現實的老年法。過去的法律主要強調家庭責任，而新的法律更強調社會保障、社會服務、社會優待等。該法甚至規定：對生活長期不能自理、經濟困難的老年人，地方各級人民政府應當根據其失能程度等情況給予護理補貼。這是一個較大的法律性突破。
事實上，我國發展養老服務業已有十多年之久。由於效果不明顯，被社會嘲笑為“起步十年，依然起步”。為了扭轉養老服務業發展的格局，2013年9月，國務院下發《關於加快發展養老服務業的若干意見》，該文件所確定的目標是到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系﹔文件還要求以老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等為主的養老服務業全面發展，養老服務業增加值在服務業中的比重顯著提升，全國機構養老、居家社區生活照料和護理等服務提供1000萬個以上就業崗位。國務院的這一部署，使得新的老年法進一步系統化、具體化，從而推動養老體制開始實質性的更大轉型。
重要的是，已然認識到養老不再僅僅是負擔，養老服務開始被視為有著巨大社會需求、並且充滿活力的“朝陽產業”。已經開始將養老服務業的發展與新的經濟增長點結合了起來。按理，養老服務業的春天已經到來！
但現實的挑戰依然嚴峻。養老服務業的發展腳步依然緩慢，養老服務行業的聲音依然微弱。當然，應該理解，因為整個社會還不知道如何討論這一問題，大家對現代養老服務業十分陌生，這也恰恰說明，這是一個重大的結構性矛盾。
結構性矛盾的另一個突出表現是，體制性的矛盾依然沒有得到總體性解決。當養老服務成為重大挑戰以后，發達國家無不調整政府機構，增強統一管理的能力。日本的厚生省，就管理起了多項養老事務。而我國的養老管理則分到不同的部門，大家都有積極性，但誰也不能有大的行動。最為突出的是，養老保障一個部門、養老服務一個部門﹔尤其是養老護理專業人員的管理與專業的醫務護理脫節。
而結構性矛盾的集中表現是養老服務業的資金投入嚴重不足。為什麼養老服務業的聲音低？因為沒有什麼資金在那裡運作。隻要比較一下其他經濟產業，如農業、交通、甚至新興產業等，都可以有幾千、上萬億元的財政支持體制。而養老服務呢？只是強調彩票公益金的50%要投入養老，這部分資金，充其量也就上百億元，那怎麼能支撐起一個巨大的產業呢？
結構性矛盾的呈現形態就是專業化的養老護理人員嚴重匱乏。2014年，我國已經有3600萬以上失能、半失能老年人﹔[7]但在42475個養老服務機構中，隻有35.6萬職工。[8]有關數據表明，2013年，全國持証的養老護理員僅為5萬余人。不要說1000萬，如何達到100萬，從而趕上日本與英國，就是一個結構性的大矛盾。
結構性的矛盾往往會產生更大的結構性矛盾。養老服務業的滯后，必然對整個經濟結構與社會風氣產生不良影響。試想，如果不了解我們自己家的老年人、包括老年人自己也不那麼了解自身的切實需要，並探索現代性的相應解決辦法，我們的許多產業怎麼可能會有堅實的基礎呢？養老體制與不少體制一樣，確實需要結構性轉型！
四、運用現代治理理念和方法促成養老體制轉型
結構轉型需要結構性的調整，養老體制的結構轉型需要運用現代治理的理念和方法來解決，國家治理體系的現代化應該將養老體制納入其中。
對於國家治理體系的現代化，社會上的理解存在偏頗。其實，國家治理體系現代化的根本，就是適應中等發達水平、甚至發達水平社會的需要，將管理型服務體制轉型為服務型管理體制。因為，管理人均GDP100多美元的體制，和管理人均GDP7500美元的體制存在巨大的不同。這類體制性轉型，不可能簡單地到歷史經驗中去尋找，更不可能依靠提高認識來解決，關鍵是要進行結構性的調整，特別是理念、機構與體制都需要調整，因為社會需求相當復雜，必須要創新並建立現代服務型的管理體制。
如何運用國家治理體系現代化的理念定位中國養老體制？傾向性的觀念認為主要是更進一步放開，推動養老體制的市場化進程。但是，十多年的經驗証明，完全依賴市場，不能較快地解決問題。從一定意義上說，養老體制作為社會建設的一部分，恰恰是要解決在市場失靈時，如何運用國家和社會的力量，對市場進行調整和補充。國際經驗証明，運用市場的辦法不可能解決市場失靈的問題。進一步說，現階段中國發展所面臨的挑戰，盡管存在著市場化程度不高的問題，但最為主要的矛盾，則是已經到了提高市場化組織程度階段。而提高市場組織化的程度，就需要體制與宏觀政策的結構性調整。從現代治理的視角來分析中國養老體制的轉型，大體要包括兩個方面：一是理念要調整，二是結構與體制要調整。
現代治理的理念，就是要從小康條件下的老齡化這一根本特點出發，努力在幾個方面取得社會共識：一是要確立普惠型，即面對所有老年人的理念，不能簡單地就職工談養老，忽略絕大部分的老年人﹔二是要確立以老年人為本的理念，即從老年人的基本生活與護理服務需求出發確定調整與發展的內容﹔即使對養老設施的建設，也都要以人為本，更富於人性與個性﹔而養老護理的軟件服務，則需要技術化、標准化，一定要有剛性的標准。對於現代治理理念在養老領域的運用，過去重視不夠，總認為以孝為本就可以萬事大吉，其實，養老的社會化也正是現代性的孝，是公共之孝，是社會之孝。所以，既要繼承傳統，更需開拓新的形式去傳承優秀傳統文化。
政府的養老體制建設，需要服務於社會需求為本，並進行四個方面的調整：一是確立起大養老的結構，將養老保障與養老服務結合起來﹔二是政府管理體制要改革，應該建立起較為綜合性的統一管理體制，而不能僅僅是協調機制﹔三是一定要建立起金融支持機制，政府應該如同支持交通和農業一樣支持養老﹔四是要建立養老護理的教育培訓體制。
確立大養老的結構，才能適應老齡化挑戰的現實緊迫需求。這就需要將養老生活保障與養老服務業結合起來，統籌規劃。政府部門需要積極地承擔起發展養老服務業的責任。應該認識到，養老服務業是一個較為特殊的社會性產業，既需要市場的介入，更需要政府的規劃與支持。隻有將養老生活保障、醫療保障與養老服務業密切結合起來，才能夠促成行業的健康發展。
政府管理體制的調整，主要是建立綜合性的統一管理體制。過去一些年，我們國家已經建立起了一個較為綜合性的協調機制，其中包括養老保障與養老服務等，並且也確實推進了養老事業的發展。但是，經驗表明，協調機制遠遠不夠，需要建立統一的管理體制，將養老保障、醫療衛生保障與養老服務三大政府職能統一管理，以此為基礎充實政府協調機制。否則，三足鼎立，在地方和基層更難以合作，存在著各個系統的資源無法統籌調度的問題。統一管理，決不僅僅是可以節約管理成本，更重要的是產出更大的社會效益。
建立國家金融支持體制，刻不容緩。這樣的支持，應該借鑒發展交通與農業的經驗，要有基礎建設的資金支持，也要有體制性的調整。需要包括兩個方面，一是建立養老服務設施的投資性支持，二是保險體制的支持。發展養老服務業，應該建立特殊的貸款優惠機制。從日本的經驗看，沒有這樣的機制，發展民間的養老服務業是很困難的。因為，養老企業使用公共用地，不能抵押，無法貸款。同時，也需要建立養老護理保險制度，先將老年人迫在眉睫的護理問題給以解決，可以借鑒社會養老保險的經驗，政府出基礎資金，鼓勵社會購買，也可以將高齡津貼向護理保險轉變。
建立養老服務業發展的教育培訓支持體制，也需要調整體制。養老護理員的專業化，是發展養老服務業的決定性要素。這就需要調整教育體制，至少教育、衛生、民政三家要形成緊密的合作機制，以促進養老護理培訓業的發展。同時需要建立專門的養老護理培訓學校，編制規范的教材，發展師資隊伍，形成可持續的發展機制。
從現代治理的角度看養老體制的轉型並不神秘，也具有可操作性。如果通過不同的方案設計比較，再進行較為廣泛的社會論証，以此為基礎進行結構性的調整，一個現代化的養老體制將會在一個不太長的時期內確立起來，從而基本解決現實養老的迫切需要。
參考文獻
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[3]世界衛生組織. 2013年世界衛生統計報告[EB/OL].聖才學習網,2013-05-18.
[4] 中華人民共和國國家統計局. 2014年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com，2015-02-06.
[5]中華人民共和國國家統計局.2014中國勞動統計年鑒[R]北京：中國統計出版社，2015.
[6] 中華人民共和國民政部. 2014中國民政統計年鑒[R].北京：中國統計出版社，2014.
[7] 梁春武.推進醫養結合型養老護理模式建設很重要[N].人民政協報，2014-9-29.
[8] 中華人民共和國民政部.2014中國民政統計年鑒[R]. 北京：中國統計出版社，2014.
[作者簡介] 王振耀，北京師范大學中國公益研究院院長、教授、博士生導師﹔田小紅，中國社會科學院政治學所副研究員。
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