隨著經濟和社會復雜性的增強，越來越多的復雜問題“卷入”政策過程，各種跨部門、跨領域、跨地區等超越傳統組織、職能和轄區邊界的治理問題變得日益普遍。例如，市場化、人口流動和跨省社保資金轉移，區域大氣污染與聯防聯控，能源和交通問題交疊衍生的環境和健康議題等就是明証。市場經濟的流動性、問題領域的跨界性和問題之間的交疊性，共同催生了跨界治理的復興。①縫合這些棘手問題（wicked problems）與傳統行政體系中的地方保護主義和部門本位主義之間的不匹配性成為跨界公共事務管理中面臨的新挑戰。
雖然跨界政府間圍繞公共事務的協作相對區域經濟一體化的熱絡略顯冷淡，但是以警務、環保、應急管理、圖書館館際互借等為代表的跨界政府間合作正在興起。合作治理、整體性治理、復合行政、區域公共管理等新興概念大體反映了這一趨勢。跨界治理的興起，至少在三個領域促進了競爭性理論的發展：政治學領域從聯邦主義、政府間關系走向政府間管理﹔[1]公共管理領域強調伙伴關系、合作治理和整體性政府﹔都市區治理領域的區域主義、公共選擇與新區域主義，[2]甚至政治地理和經濟地理等多學科都在積極回應這一新興議題。
然而，跨界政府間合作仍未脫離府際關系或政府間關系的傳統范疇，也沒有超越合作這一古老話題。盡管相互依賴的程度和范圍、互動的頻率遠遠超過傳統的府際關系水平，但是跨界政府間合作治理這一學術議題的實質，仍舊屬於“老問題、新話語”。當政府間合作協議等新時尚被當作跨界治理機制的“答案”時，筆者認為，跨界政府間合作的關鍵不在於“協議”的缺乏，而在於合作協議等合作機制有效性的不足。換言之，政府間合作協議的制度質量可能是潛在“問題”的一個原因。
一、政府間合作協議與跨界治理機制的構建
有關政府間合作與跨界治理機制基本上可以歸結為“等級權威基礎上的科層制”、“自願平等基礎上的市場機制”和“信任與鬆散聯盟的網絡機制”三種競爭性的路徑。這三種機制成為跨界政府間合作機制的類型學標准。
將破碎和分割的政府單位合並，通過行政區劃調整和重組建立正式權威基礎上的區域政府是科層機制的慣常做法。基於費城、舊金山和紐約等市縣合並（city-county consolidation）構建“區域政府”的大都市經驗，區域主義認為不同政府機構的交疊管轄是跨界治理的混亂之源。[3]因此，基於正式權威和科層結構的制度安排，通過空間和地理邊界的整合，實現跨界問題的屬地轉化和區域公共服務規模經濟的設想受到推崇。例如，針對某些跨界問題建立特區﹔組建區域性的聯合政府﹔抑或直接將跨界問題相關的地方政府合並，在實踐中均較為常見。當然，由於跨界問題自身的復雜性和多樣性，地理邊界調整和科層權威難以完全適應跨界問題的需要。
正因如此，更具靈活性和彈性的市場機制應運而生。公共選擇學派立足市場模型，將多層次和交疊的政府視為公共服務產業（public service industry）的生產者，認為競爭機制和多中心體制不僅不會導致混亂，相反，能夠有效提高跨界公共服務傳遞的效率和水平。[4]在競爭過程中，跨界政府間往往在自願平等和討價還價的基礎上通過各種各樣的政府間協議來相互提供服務。
此外，針對跨界議題，地方政府之間在持續的互動過程中，會逐步在信任和合作需要的基礎上，形成各種各樣的關系網絡。新區域主義意識到信任在跨界治理中的作用機制，試圖彌合區域主義和公共選擇之間的分歧，關注更加跨界議題中更加復雜的治理結構：多層級政府、功能性銜接和復雜網絡等多層次、多主體的合作協議。[5]網絡機制能夠保持較高的靈活性和適應性，同時，在利益相關者中嵌入一定程度的組織機制，實現鬆散的關聯與合作。例如，全國各地興起的各種聯席會議、區域論壇就是如此。
在公共選擇和新區域主義之間，市場機制和網絡機制均有賴於契約作為關聯工具。正因如此，契約行政成為不同層面政府間關系和府際治理的創新模式。[6]在美國，州政府之間締結了大量的州際協定（interstate compacts）以及正式和非正式的行政協議（administrative agreements）用以解決有組織犯罪、跨越州境線的警察追捕、森林滅火相互協助、防止環境污染等事項。這些平等和自願基礎上締結的契約條款，實現了“整體大於部分之和”這一古老的格言。[7]財政約束壓力與改進公共服務水平訴求，降低成本和提高效率的考量，使得地方政府之間的服務合約在垃圾處理、警察服務、圖書館服務等領域也非常普遍。[8]在國內，早在1950年代江浙公安部門就通過簽訂合作協議或協作章程等打擊流竄犯，並逐漸拓展到蘇浙滬刑事偵查協作和華東地區社會治安聯防協作。[9]截至目前，泛珠三角、長三角、京津冀、環渤海等地方政府和政府部門簽訂了數百項合作協議，[10]且還在積極簽署各種名稱和領域多樣，法律性質和約束力差別的合作協議。
其實，科層、市場和網絡機制都有其適用的情境和各自的弊端，現有的挑戰不是在市場、科層和網絡機制之間進行最優選擇，也不是要不要合作協議的問題，而是深入到不同的合作協議內部去比較其績效差異的原因。
為此，本文引入諾貝爾經濟獎得主埃莉諾 奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）有關制度語法和制度多樣性的闡釋，將制度語法作為跨界政府間合作協議文本和相關制度結構的診斷性工具。在此基礎上，提出以啟動機制、實施機制和問責機制為核心的制度細節是改善跨界政府間合作協議的關鍵。
二、制度語法與跨界政府間合作協議：一個診斷工具
制度的有效性有賴於其塑造的特定行動情境對參與各方的激勵和約束意蘊。隨著制度主義的興起和拓展，不同學科用不同概念表達著對制度的同等關注。例如，法律、制度、規則、模式、結構等就是法學、經濟學和社會學對行動情境的各自闡釋。奧斯特羅姆認為，上述概念譜系無法有效區分不同行動情境的差異，需對制度表達進行多層次理解：它包括三種形式——規則、規范和共享策略，並運用制度語法工具對不同的行動情境予以闡釋。[11]制度語法可被視為一種邏輯工具，它能夠有效“萃取”各種制度表達的實質，區分不同制度表達的結構差異，闡釋不同制度表達結構的形成和演化。
制度語法強調有效的制度包括五個要素：屬性（attribute）、約束（deontic）、目標（aim）、條件（conditions）和后果（or else）。不同的要素組合結構形成不同的制度層次，即規則（rules）、規范（norms）和共享策略（shared strategy）等三種情境。[12]首先，屬性（A）提供了一個區分制度表達適用對象的變量。其二，約束（D）規定了行動者可能的行為選擇和義務。約束一般由允許（may）、必須（must）、嚴禁（must not）等三個行為動詞闡明。其三，目標（I）描述行動情境中行動者所追求的特定行為或結果。其四，條件（C）詳細界定何時何地某種行為或結果是被允許、必須和禁止的具體情勢。最后，后果（O）闡明不遵守制度安排的所要承擔的結果。運用制度語法工具能夠實現制度表達結構化編碼，尋找制度有效性的“基因”。規則包括全部五個構成要件，ADICO結構﹔規范缺乏違約后果要件，ADIC結構。共享策略缺乏后果要件並且義務不明確，AIC結構。
按照制度語法結構，可以提出以下基本命題：一般而言，一項制度表達的規則色彩越濃，被執行的程度越高﹔一項制度表達的策略色彩越濃，被執行的程度越低。因此，有沒有懲罰和問責機制，以及懲罰和問責機制適用的確切情境是一項制度被視為規則的關鍵要件。規則通過明確的屬性、約束、條件、目標和后果結構塑造了一種很強的自我實施情境。策略實際上成為行動者之間的政策倡導，缺乏明確的權利義務規定和遵守與違反制度的激勵約束機制，往往沒有實質上的約束力。
將制度語法工具運用到跨界政府間合作協議的診斷性分析中，能夠挖掘協議背后的制度質量和制度細節差異對合作協議效果的影響機制。一方面，制度語法的五個構成要件能夠將各種政府間合作協議類型化為三種基本的制度層次。另一方面，制度語法構成要件能夠將表面上看似相同或相近的協議、章程等進行結構化。此外，制度語法提供了一種制度表達的統一形式，便於進行結構化比較分析和診斷分析，以解釋不同環境中各種制度表達的績效。
三、跨界政府間合作協議的診斷：多案例實証分析
如前所屬，地方政府之間為解決跨界議題，簽署了大量的合作協議。筆者以泛珠三角區域環境保護合作協議、遼寧省遼河保護區管理條例、深圳東莞惠州機動車排氣污染聯防聯治工作協議三份跨界政府間合作文本為案例，運用制度語法工具進行結構性編碼和診斷。
2005年，泛珠三角地區9個省級轄區和2個特區政府的環保部門在《泛珠三角區域合作框架協議》基礎上簽署《泛珠三角區域環境保護合作協議》，是落實環境保護領域的合作文本。該協議共7條，21款具體內容，包括合作的背景、意義、宗旨、原則、領域和內容、合作機制、變更條件、簽署日期等細節。《遼寧省遼河保護區管理條例》是遼寧省遼河干流流域“劃區設局”后遼寧省人大2010年制定的地方性法規，主要用於規范遼河遼寧省境內干流的保護以及四個地級市之間的合作。該條例共23條，40款具體內容。深圳東莞惠州機動車排氣污染聯防聯治工作協議深莞惠三地政府授權環保部門2011年簽署，包括指導思想和工作機制等7個條款。
這些跨界政府間合作協議雖然名稱不同，條款多寡差異，內容詳略迥異，但是普遍的主觀感知是簽署的合作協議並不能有效付諸實施。為了診斷跨界政府間合作協議存在的問題，接下來將運用制度語法工具對每個協議文本進行逐條編碼，然后進行診斷性評價。
編碼過程採用人工和手動方式實現。例如，泛珠三角區域環境合作協議第一條規定“為貫徹中央關於區域協調發展的戰略部署”是目標（I），“泛珠三角區域內福建、江西、廣東……政府決定開展泛珠三角區域合作”是范圍屬性（A），整個條款為AI結構。又如，遼河保護區管理條例規定“任何單位和個人都有義務保護流域水環境，有權舉報污染損害水環境的行為。對防治流域水污染做出顯著成績的單位和個人，由流域縣以上人民政府或者有關部門給予表彰或者獎勵”。其中，任何單位和個人、流域縣以上人民政府、有關部門描述了相關屬性（A）﹔“有義務”描述了行為約束（D）﹔保護環境、防治水污染則闡明了目標（I）﹔“對防治流域水污染做出顯著成績的單位和個人”進一步明確了規則適用的情境（C）﹔給予表彰或獎勵則明確了激勵和責任機制（O）。可見，該條款為ADICO結構，符合規則的特征。依此類推，對三份文本逐條進行編碼。
編碼的結構表明：遼河保護區管理條例在全部40項條款中，有11條具備規則結構，17條具備規范結構，7條停留在策略層面，剩余2個條款則僅僅描述一些屬性。泛珠三角區域環境保護合作協議和深圳東莞惠州機動車排氣污染聯防聯治工作協議則沒有一個條款具備完整的規則結構，大部分是規范和策略結構（圖1）。
這意味著現有的政府間合作協議存在嚴重的制度結構缺陷：規則色彩較淡，規范色彩較濃，對作為利益相關者的地方政府的約束力和問責機制不健全。這就決定了政府間合作協議實施程度不會太高。有學者通過描述統計也表明，政府間合作協議的簽署機構、合作共識、合作內容、工作機構或組織機制、生效時間、協議的變更條款等內容較為普遍，但缺乏違反協議約定的違約責任和問責機制、糾紛解決和調處機制等規則層面的內容。[13]
跨界問題與地方政府間合作有賴於通過協議等制度安排改變外部的激勵約束機制，特別是行政性分權和發展型地方主義、官員晉升與政治錦標賽體制所催生的強垂直激勵機制，[14]催生一種競爭而非合作的偏好。顯然，要改變這種激勵機制，有賴於地方政府間合作協議設計新的制度安排。然而，制度語法和制度結構要件的診斷研究表明，現有的合作協議重視屬性和目標要件，約束和后果機制對應的權利義務以及相應的問責機制十分欠缺。因此，跨界政府間合作協議的制度細節需要在情境和問責機制方向改進空間。
四、結論與建議
隨著跨界治理和政府間合作日益普遍，合作行為的常態化和制度化意味著締結合作協議逐漸成為政府間處理跨界問題的主要機制和經驗模式。然而，在積極倡導契約行政、整體性治理、合作治理等時髦概念時，更應該深入這些府際契約或合作協議內部去比較和解釋其效果差異。
制度語法工具所蘊含的制度結構和制度層次問題，對於跨界治理中的制度細節極具參考價值。特別是現有制度普遍缺乏約束義務和違反制度的后果機制，以致制度層次普遍偏低和制度無法有效施行。目前，跨界治理的合作協議中，對實施機制，特別是如何從橫向財政轉移支付上保障協議條款的實施規范的不夠﹔對違反協議的問責機制設計格外缺乏。這兩個方面是跨界合作治理制度從策略、規范走向規則的關鍵環節。
當然，本文只是在現有研究中引入制度語法工具和思想，診斷“行政協議”蘊含的潛在不足，尚未建立跨界政府間合作機制的大樣本的案例庫或大數據平台的制度結構比較。顯然，這也是制度語法工具在跨界政府間合作機制中量化使用的重要方向。
參考文獻
[1] Deil Wright & Carl Stenberg, Federalism, Intergovernmental Relations, and Intergovernmental Management：The Origins, Emergence, and Maturity of Three Concepts across Two Centuries of Organizing Power by Area and by Function[M]．Jack Rabin et al., Handbook of Public Administration Taylor&Francis, 2007:407-481.
[2][5]漢克﹒薩維奇，羅納德﹒福格爾．區域主義范式與城市政治[J]．公共行政評論，2009，（3）：51－75．
[3]葉林．新區域主義的興起與發展：一個綜述[J]．公共行政評論，2010，（3）：175－189．
[4]Vincent Ostrom, et al,. The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry, American Political Science Review, 1961,Vol 55,pp831-842.
[6]楊愛平．區域合作中的府際契約：概念與分類，中國行政管理，2011，（6）：100－104．
[7]約瑟夫 齊默爾曼．州際合作：協定與行政協議[M]．法律出版社，2013：265．
[8]莉安 貝蒂，愛倫 魯賓．地方層面上的政府間合約：場合、原因、對象，以及相關者[J]．公共行政評論，2010，（3）：4－24．
[9]浙江省公安志編纂委員會．浙江人民公安志[M]．北京：中華書局，2000：156－158．
[10]葉必豐，何淵．區域合作協議匯編[M]．法律出版社，2011．
[11][12]Elinor Ostrom．Understanding Institutional Diversity, Princeton University Press,2005：137．
[13]葉必豐，何淵等．行政協議：區域政府間合作機制研究[M]．北京：法律出版社，2010：14－15．
[14]楊愛平．從垂直激勵到平行激勵：地方政府合作的利益激勵機制創新[J]．學術研究，2011，（5）：47－53．
責任編輯：林 樾
[基金項目] 國家科技重大專項“國家和流域水環境保護法律機制創新及其示范研究”（2013ZX07602－002）和中央高校基本科研業務費項目“公共治理視角下的環境問題”（FRF－BR－13－037）的階段性成果。
[作者簡介] 楊志雲，北京科技大學文法學院公共管理系博士、講師。
①跨界問題在公共管理領域復興，相關的英文詞匯既包括傳統的政府間（inter-government）、部門間（inter-sector）、地方間（inter-local）、跨管轄區（inter-jurisdictional）等問題，也包括新興的合作治理（collaborative governance）、整體性治理（holistic governance）、網絡化治理（network governance）、水平化治理（horizontal governance）、多主體或多層級治理（multi-actors/multi-level governance）等議題。本文所討論的“跨界”主要局限在跨行政轄區問題。
| 相關專題 |
| · 《行政管理改革》 |
