奧巴馬政府推進伊核談判的國內制約因素

自2013年伊朗新總統哈桑•魯哈尼上台以來，美國與伊朗關系呈現出解凍跡象，各國針對伊核問題也已進行了多輪國際談判。奧巴馬政府雖在協議有效期、法律約束力、取消制裁等方面上與伊朗存有分歧，但也表現出樂見其成的姿態。2015年4月2日，伊核談判最終艱難地達成了協議框架，並期待6月底前完成細節談判，從而叩開美伊關系緩和的大門。

與奧巴馬的積極求進形成鮮明對比的是美國國內日益此起彼伏的反對之聲。3月3日，國會眾議院議長、共和黨人約翰•博納（John Boehner）繞開白宮、邀請以色列總理本雅明•內塔尼亞胡（Benjamin Netanyahu）在國會兩院發表演講。在演講前，內塔尼亞胡還出席了被認為在美以關系上最具影響力的美國猶太裔游說組織“美國以色列公共事務委員會”（American Israel Public Affairs Committee，簡稱AIPAC）的年會並發表了激進言論。

內氏要求美國國會阻止奧巴馬政府與伊朗達成協議的話音剛落，3月9日美國國會參議員湯姆•柯頓（Tom Cotton）及其46位共和黨同事致信伊朗領導人，告誡伊方“除了總統奧巴馬和最高領導人哈梅內伊之間達成的行政協議之外，國會不會批准任何類似內容的法律。下一屆總統可以大筆一揮撤銷這項行政協議，而未來的國會也可以在任何時候修改該行政協議的條款。”[1]而柯頓公開信的聯署者中不乏特德•克魯茲（Ted Cruz）、蘭德•保羅（Rand Paul）以及馬爾科•盧比奧（Marco Rubio）等對2016年總統大選的躍躍欲試者。

就在各方緊張推進伊核談判之際，議長博納又於4月初對以色列進行了回訪，並與內塔尼亞胡舉行會談，共同重申美以關系、抨擊奧氏伊朗政策。4月14日，國會參議院對外關系委員會全票通過了要求授權國會對奧巴馬政府伊核協議進行審查的法案，該法案得到兩院最終通過的可能性極大。

由此可見，奧巴馬解決伊核問題的努力正在受制於來自國內的極大阻力，而構成這些阻力的主要是國會政治、猶太裔群體壓力以及2016年的大選周期。

伊核談判引發的府會黨爭

1947年冷戰初期，時任美國國會參議院對外關系委員會主席的共和黨人阿瑟•范登伯格（Arthur Vandenberg）曾將對民主黨總統杜魯門外交政策的支持總結為一句話：“政黨政治不過海”（partisan politics stops at the water’s edge），即政黨可在國內事務上爭斗，但在國際議題上要一致對外。[2]這句名言雖流傳甚廣，但卻並非金科玉律，特別是在總統繞開國會擅自行動或總統的戰爭決策引發國內輿論壓力時，國會出於種種動機都會扮演起“制衡者”的角色，前者如《與台灣關系法》的出台，后者如國會在美國陷入越戰、反恐戰爭泥潭后的止損行動。

近年來，中東事務日益成為美國府會黨爭是否“過海”的試金石。當2002年10月國會決定是否授權小布什發動伊拉克戰爭時，兩黨可謂“同仇敵愾”：共和黨全部支持動武，60%和40%的參眾兩院民主黨人也投下了贊成票，其中不乏克裡、希拉裡以及拜登等日后的堅定反戰派。[3]但隨著伊拉克戰事的惡化和民意的反彈，民主黨在2004年大選時就開始以反恐戰爭失敗抨擊共和黨。

相比而言，兩黨在對伊制裁議題上已享有了很長時間的一致性。美國行政部門對伊朗長期採取遏制與制裁的政策，小布什政府更是拒絕談判，甚至不排除使用武力。如此強硬的單邊態度也基本上擁有國會兩黨支持。在2008年大選期間，時任國會參議員的奧巴馬也表態支持繼續制裁。雖然其上台后多次釋出緩和信號，但面對伊朗謹慎而遲疑的回應以及國會的壓力，奧巴馬於2010年簽署批准了《伊朗全面制裁、問責與撤職法案》（Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010），對伊朗施加了更為嚴苛的貿易、金融及技術制裁。值得一提的是，該法案竟然在國會眾議院得到了412票支持、在參議院也口頭一致通過，足見國會在伊朗問題上的堅決立場。[4]但隨著2013年伊朗加速積極回應奧巴馬政府的善意，兩國於當年年底啟動了伊核談判。面對美伊關系緩和的可能性，府會爭議持續延燒，究其原因至少有三。

首先是立場分歧。奧巴馬上台后推進全球平衡戰略，將更多資源投射到亞太地區，中東成了需要保持穩定且低成本存在的地區。基於對美國國力有限性的充分認識以及“伊斯蘭國”等中東極端勢力抬頭的新趨勢，穩住伊朗、與其合作從而避免戰爭，上升為“奧巴馬主義”外交的必然選擇。然而，國會頭腦中的伊朗事務卻從奧巴馬的國際戰略回落到了國內需求。1979年“伊朗門”事件在美國民眾心中留下的刺激毫不遜色於“水門”事件，這種輿論壓力促使兩黨議員支持對伊強硬。細分而言，對伊朗“政教合一”政權的偏見以及軍工和能源利益集團的介入，交互驅動著共和黨人的反伊立場，而猶太游說團體的強大影響力也一定程度上塑造了民主黨的負面傾向。[5]這種競相示強的態勢導致了國會兩黨議員在伊朗事務上所持有的負面立場甚至多於白宮。換言之，府會的立場分歧揭示了美國國家利益與國內多元利益之間沖突的必然性。

其次是動機差異。自伊核談判伊始，奧巴馬就曾多次敦促稱：時間已經不多、“機會不會很快再來”。[6]其潛台詞為希望在最后兩年任內實現突破，從而鑄定總統生涯的外交遺產。為此，毫無選舉壓力的奧巴馬完全可以放手一搏。但那些背負周期性改選壓力的國會議員，為了謀求連選連任就必須從長計議，比如對伊核協議有效性與實效性的評估、對未來美國中東政策走向的判斷以及對涉事利益集團所提供選舉資源的投桃報李。簡言之，動機的差異根源於美國分權制衡政體塑造下不同行為體訴求的碎片化。

最后是權力失衡。目前，奧巴馬推動伊核談判最終要達成的成果為“行政協議”（executive agreement），即在法律意義上不需國會批准的行政令。如此安排顯然是對國會的強硬態度早有預料而選擇的權宜之計。在2014年中期選舉民主黨敗選后，奧巴馬曾採取行政令的方式強行推進移民改革，這種繞開國會、處理重大議題的做法無疑打破了府會之間的憲政平衡，招致國會的反制。就伊核議題而言，國會參議院對外關系委員會主席、共和黨人鮑勃•科克（Bob Corker）提出議案，要求給予國會60天的時間來重新評估、批准或否決美伊所達成的任何協議。這種重新奪回部分立法權的努力也得到了多位民主黨人的支持，並已順利完成了委員會審議環節。這就意味著，該議案一旦付諸表決就極可能通過，從而徹底剝奪了奧巴馬在伊朗事務上的主動權。可以預見，府會權力在伊朗議題上正在進行的失衡調適，雖然是基於美國憲政原則的回擺，但卻增加了美伊緩和的不確定性與暫時性，壓制了美國外交在國際舞台上的張力。

猶太裔群體的選票

長期以來，以色列在美國的中東政策中扮演著舉足輕重的角色。雖然隨著冷戰的結束，作為大國制衡棋子的以色列對美國而言更像是“戰略負擔”，但內塔尼亞胡們仍舊設法影響著包括美伊關系在內的中東事務。[7]而確保這種影響成為現實的鏈接就是AIPAC等猶太游說團體及其背后的猶太裔選民。

根據2012年的數據，美國的猶太裔將近800萬，雖然隻有全美人口的2.6%左右，但由於其對財富和知識的擁有而在美國政壇佔據著舉足輕重的地位。例如，猶太裔在國會參眾議員中的比例分別為8%和4.1%，就明顯高於其人口比例。傳統上看，猶太裔選民群體持有明顯的民主黨傾向，甚至構成了僅次於非洲裔群體的第二大民主黨基本盤。在1992年大選中，克林頓獲得的個人競選捐款中就有大約60%來自猶太裔，而克林頓、戈爾、克裡在大選中都得到了70%—80%左右的猶太裔選票，奧巴馬在兩次總統選舉中吸引的猶太裔選票也佔猶太裔選民的78%和69%。[8]

一般認為，決定猶太裔民主黨傾向的因素眾多。悲慘的歷史境遇與相對特殊的宗教信仰促使他們追隨民主黨平等、保護少數群體的理念﹔更多知識分子的分布也加劇了民主黨傾向﹔而猶太裔群體與其“故國”以色列的聯系顯然也是關鍵因素，但其影響程度與向度尚不確定。[9] “故國”因素影響表現最為顯著的一次當屬1980年的總統大選：卡特因“戴維營協議”和“伊朗門”事件而留下的忽視以色列利益的刻板印象招致了猶太裔的拋棄，僅獲得了該群體45%的支持。忽視帶來了倒戈，但主動迎合卻未必有效。蓋洛普在2005—2007年就伊拉克戰爭評價的民調顯示，這場由共和黨發動的、看似有利於以色列周邊安全環境的戰爭並未得到猶太裔的認同，即便是在非民主黨支持者的猶太裔受訪者中也仍有65%認為這場戰爭是個錯誤。[10]換言之，造成猶太裔政黨傾向變化的推手不全是共和黨的“強硬”，更是民主黨的“軟弱”。比照歷史經驗，奧巴馬似乎正在重蹈卡特的覆轍：不但忽視以色列利益，而且還主動推進被認為可能危及以色列周邊安全環境的外交政策。正是在這種情況下，長期支持民主黨的猶太裔組織AIPAC追隨著鷹派的內塔尼亞胡與共和黨人站到了一起。政黨認同與政策取向的分裂正在攪亂猶太裔的選票箱，促使其向共和黨一方被動傾斜。

約翰•霍普金斯大學政治系教授本杰明•金斯伯格（Benjamin Ginsberg）曾指出，“如果你是個共和黨的戰略分析師，顯而易見的是如果你能從民主黨那裡爭取到多一點猶太裔支持，那就可以讓民主黨少一些競爭力。”[11] 2014年，猶太裔美國人自認為民主共和兩黨傾向的比例分別為61%和29%，2008年的情況則是71%和22%。[12]美國國會眾議院近年來也相繼迎來了兩位猶太裔共和黨議員。而在2012年大選中，為共和黨陣營捐款超過7000萬美元的富商謝爾頓•阿德爾森（Sheldon Adelson）也代表著猶太裔富人群體的共和黨化。

值得注意的是，猶太裔選民以及AIPAC等猶太裔組織與共和黨的進一步結盟也必將是一個艱難的過程，猶太裔因其政教分離的立場而遠離宗教保守色彩的共和黨。特別是在共和黨內部“茶黨”勢力與福音派宗教保守勢力日漸合流的今天，不時沉渣泛起的反猶思潮仍舊是共和黨吸引猶太裔的重大障礙。

但不可否認，奧巴馬的伊朗政策正在主動放棄猶太裔選民，甚至將之拱手推向共和黨陣營。這勢必將民主黨置於流失大量競選捐助和基本盤的危險境地，無疑會招致本黨黨內的分裂甚至是對奧氏伊朗政策的強烈抵制。

中東政策的選舉時間

3月10日，美國路易斯安那州現任州長、共和黨人鮑比•金達爾（Bobby Jindal）也聯署了共和黨籍國會參議員的公開信。作為一個州的州長如此高調介入國際事務，金達爾的動機隻有一個，即承諾一旦成為總統將如何處理美伊關系。[13]事實上，在17日內塔尼亞胡成功連任總理后，共和黨陣營的多位公開宣布或可能角逐2016的人選紛紛公開祝賀並表態將在伊核問題上堅定支持以色列。由此可見，奧巴馬的對伊政策已步入了所謂的“選舉時間”，將受到2016年大選周期的牽動。

隨著美國經濟的好轉以及全民醫療改革爭議的司法化，大幕徐徐拉開的隱形選戰所可能聚焦的議題范圍正在縮小，目前看奧巴馬仍舊在努力推進的移民改革和包括伊核問題在內的外交事務已擺在了兩黨爭議的聚光燈下。

一旦共和黨陣營操作外交議題，其焦點極可能回歸到他們相對熟悉的中東議題上來。目前已宣布參選意向的杰布•布什（Jeb Bush）所組建的外交團隊就包含了多位熟悉中東事務的小布什甚至老布什班底成員，3月23日宣布參選決定的拉美裔國會參議員特德•克魯茲也強烈反對與伊朗和解，這也預示著他們會將奧巴馬的伊核談判作為在初選中展示“肌肉”的舞台，展開“示強”競賽。而隨著4月12日希拉裡的宣布參選，其在國務卿期間“公事私郵”的爭議也勢必會持續發酵，共和黨控制的國會眾議院班加西特別調查委員會要求其公開所有郵件並提供服務器來恢復被刪除的郵件，此舉也可被視為是共和黨陣營以中東議題拖住強大對手的戰略布局。如果包括伊核談判、班加西事件在內的一系列中東事務佔據2016年白宮選戰的核心議程，那麼不但民主黨候選人在中東政策上的取舍將在競選中以及可能的當選后陷入兩難境地，而且奧巴馬政府即便最終達成美伊緩和的外交成果，也極為可能只是曇花一現。

2016年選舉周期可能引發的針對中東政策的爭論與潛在調整，勢必會對美國的全球平衡戰略產生連鎖影響。與反對伊核談判不同，共和黨陣營對亞太再平衡戰略持有肯定態度，並有動機和意願推進作為該戰略基石之一的跨太平洋伙伴關系協議（TPP）。這就意味著，美國外交或將迎來新一輪的再平衡，即將部分資源再次回調到中東地區的同時盡力保持對亞太的持續投入。不過，如果共和黨人們走回小布什時期強硬而單邊的老路，繼續對伊大幅制裁，進而釀成美伊矛盾升級，美國的外交戰略存在再度陷入失衡甚至失控境地的可能性。

奧巴馬緩和美伊關系這一務實且符合國家利益的戰略選擇，卻在驢象黨爭、多元利益以及選舉周期的扭曲下步履艱難。正如伊朗伊斯蘭議會議長阿裡•拉裡賈尼所回應的那樣，“（伊朗的）議會和政府會保持一致，我們沒有美國那樣的問題，美國國會做得太業余了。”[14] 美國在伊核決策上面對的國內困境，或許並不只是“業余”，而是制度優越感的代價。

（作者單位：中國社會科學院美國研究所）

（來源：當代世界）

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[1]參見湯姆•柯頓的議員官方網站相關網頁，“Cotton and 46 Fellow Senators to Send Open Letter to the Leaders of the Islamic Republic of Iran”, available at: http://www.cotton.senate.gov/sites/default/files/150309%20Cotton%20Open%20Letter%20to%20Iranian%20Leaders.pdf .（上網時間： 2015年3月22日）

[2] “Arthur Vandenberg: A Featured Biography”, Senate History, available at: https://www.senate.gov/artandhistory/history/common/generic/Featured_Bio_Vandenberg.htm .（上網時間：2015年4月12日）

[3] Robert J. Lieber, “Politics Stops at the Water’s Edge? Not Recently”, The Washington Post, February 10, 2014, available at: http://www.washingtonpost.com/blogs/monkey-cage/wp/2014/02/10/politics-stops-at-the-waters-edge-not-recently/ .（上網時間：2015年4月12日）

[4] “Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010”, Wikipedia, available at: http://en.wikipedia.org/wiki/Comprehensive_Iran_Sanctions,_Accountability,_and_Divestment_Act_of_2010 ，2015年4月12日訪問。

[5]沈鵬：《奧巴馬政府對伊朗政策的調整》，載《美國研究》，2011年第1期，第26—44頁。

[6]《奧巴馬呼吁伊朗抓住“歷史機遇”達成核協議》，新華網，2015年3月20日，http://news.xinhuanet.com/2015-03/20/c_1114709227.htm.（上網時間：2015年4月13日）

[7] [美]約翰•J•米爾斯海默、斯蒂芬•M•沃爾特著，王傳興譯，《以色列游說集團與美國對外政策》，上海：上海人民出版社，2009年版，第96—97頁。

[8] Nia-Malika Henderson, “Democratic Jewish Voters Inch toward the GOP”, The Washington Post, January 7, 2015,available at: http://www.washingtonpost.com/blogs/the-fix/wp/2015/01/07/heavily-democratic-jewish-voters-inch-toward-the-gop/.（上網時間：2015年4月13日）

[9] Eric M.Uslaner and Mark Lichbach, “Identity versus Identity: Israel and Evangelicals and the Two-Front War for Jewish Votes”, Politics and Religion, No.2, 2009, pp.395-419.

[10] Jeffrey M. Jones, “Among Religious Groups, Jewish American Most Strongly Oppose War”, Gallup, February 23, 2007, available at: http://www.gallup.com/poll/26677/among-religious-groups-jewish-americans-most-strongly-oppose-war.aspx，2015年4月13日訪問。

[11] Emma Green, “Are Democrats Losing the Jews?”, The Atlantic, November 13, 2014, available at: http://www.theatlantic.com/politics/archive/2014/11/are-democrats-losing-the-jews/382665/.（上網時間：2015年4月13日）

[12] Jennifer Rubin, “Are Democrats Losing Jewish Voters?”, The Washington Post, January 8,available at: http://www.washingtonpost.com/blogs/right-turn/wp/2015/01/08/are-democrats-losing-jewish-voters/.（上網時間：2015年4月13日）

[13] Emily Martinez, “How the Iran Letter Is Playing in the 2016 Campaign”, NPR, March 12,2015, available at: http://www.npr.org/blogs/itsallpolitics/2015/03/12/392383890/how-the-iran-letter-is-playing-in-the-2016-campaign，（上網時間：2015年4月13日）

[14] Nick Gass, “Top Iranian Pol: ‘What the U.S.Congress Did Was Really Amateurish’”, Politico, March 16, 2015, available at: http://www.politico.com/story/2015/03/tom-cotton-letter-ali-larijani-iran-lawmaker-116104.html.（上網時間：2015年4月13日）