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馬慶鈺:十三五期間我國社會組織發展思路

2015年05月11日10:18   來源:人民網-理論頻道

[摘 要] 國家治理現代化是我國進入全面深化改革階段的新目標,社會參與和社會組織發展成為影響治理現代化發展的重要條件。就社會組織而言,其戰略地位由其在治理時代的參與角色、與政府職能轉變和轉移的關聯、對經濟發展的潛在貢獻、在市場經濟改革中的地位,以及對社會和諧秩序的促進等決定,因此十三五期間應進一步提升國家對社會組織發展的注意力和扶持力,根據國家治理現代化來確立中國社會組織發展的方向、原則和目標,並以簡政放權和促進參與為落腳點來確定黨和政府推進社會組織發展的工作議程和改革重點。

[關鍵詞]治理時代﹔社會組織﹔發展戰略﹔十三五﹔中國

[作 者]馬慶鈺,教授,博導,國家行政學院社會和文化教研部副主任

在改革開放至今的30多年中,我國社會組織的發展大致可以分為四個階段即“復蘇發展期”、“曲折發展期”、“穩定發展期”以及從2013年本屆政府開始的“增速發展期”。此之所以這樣說,是因為已經過去的2013和2014兩年,社會組織年度新增量分別是4.8萬個和5.3萬個,幾乎都是2002年以來10年間年度均增2.6萬個的倍數,這也印証了我國社會組織已經進入“增速發展期”的判斷。

一、社會組織在治理時代的戰略地位

社會組織作為與政府公共組織和市場企業組織鼎足而立的第三部門,具有通過“以志願求公益”來彌補政府缺陷和市場不足的一般功能,這已經為國內外非營利組織發展史証明。除此而外,走入全面深化改革新階段的中國社會組織,還要承擔特殊的時代使命,他們將是國家治理現代化的重要角色,是市場經濟改革深化的延伸地帶,是國家經濟進一步發展的增長點,是社會管理和公共服務的合作者,是通往社會和諧秩序的重要機制。

1.是國家治理現代化的重要角色。“治理”是十八屆三次會議提出的具有裡程碑意義的核心理念。治理的著力點是激發社會的活力,出發點是促進社會參與,落腳點是改善和保障民生。構建國家和社會治理格局,需要構建多角色參與平台和平等協商的關系機制,以實現社會事務共治。《決定》為此做了五方面安排:其一是推進協商民主廣泛多層制度化發展,其二是激發社會組織生機。其三是推進社會事業改革,其四是創新預防和化解社會矛盾機制,其五是健全公共安全機制。在從一般的管理與服務參與到高端的重大事項參與中,社會組織需要找准自己的位置,努力擔當治理現代化中的責任。尤其是《決定》提出,“國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創造條件,並構建程序合理、環節完整、內容全面的協商民主體制,拓展包括社會組織、基層組織在內的各類主體參與民主協商的渠道。”在中央首次明確了社會組織民主參與主體身份的情況下,如何積極、恰當、有效參與就是社會組織面臨的考驗。國家重大決策是社會治理的高端形態,協商民主是政治參與的關鍵環節,其挑戰都比一般公共服務大得多。需要通過普遍的社會組織形式,自覺的公民意識,和必要的參與能力,來推動國家治理現代化進程。組織方式保証治理發展的有序,公民意識保証治理的方向,參與能力保証治理的質量。就此而言,社會組織是三者兼得的不二選擇。社會組織的特性是非政府性、非營利性、自治性、志願性,他們以自願組織、自主事務、自我管理、自我負責、自我發展的方式來提供公益服務和組織互益活動,其實踐本身就是一個良好的組織治理機制,非常有利於形成獨立負責、互助合作、民主協商、律己守則、奉獻他人的集體意識和公共精神。國家治理需要有既有奉獻國家社會的義務、又有個人自由權利合法追求、還有參與國家和社會事務積極熱情與能力的合格公民,而這些方面的歷練,社會組織的實踐可說是一個可靠的平台,對於啟迪公民意識、增進社會能力、改善社會生態,使社會自發自治的活力得以顯現,是一個不可缺少的重要角色。

2.是市場經濟改革深化的延伸地帶。執政黨十八大報告將經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的“五位一體”發展作為新階段的總體布局。從十一屆三中全會提出以經濟建設為中心的轉向,到十八屆三次全會以后的系統性改革,是一脈相承的過程。前者是后者的基點,后者是前者的深化。在這一系統性改革中,社會改革是銜接經濟改革與政治改革的一條紐帶。一方面,經濟改革帶來的自由空間為進一步社會改革創造了條件﹔另一方面,經濟改革過程中產生的社會問題又亟待通過推進社會改革來得以解決。經過三十多年的探索,中國的經濟體制改革已經明確了市場的地位和方向,十八屆三次全會更鮮明提出市場在資源配置中起決定性作用。這不僅僅是對經濟規律的尊重,更是對市場作為資源配置機制的認知。市場的本質是多元平衡的互惠機制,開放、自願是市場的資源配置特點,它不僅適用於商品交易,同樣體現在社會服務、公益資源的配置中。順應市場經濟改革方向的社會改革,就是既要通過簡政放權和社會參與來突破社會建設中的政府單一主體和壟斷機制,也要通過多元的社會組織發展,來實現公共服務供給過程中的社會選擇,從而降低公共資源和社會資源配置中的成本,提高社會管理和公共服務的效率。這意味著,社會組織發展是市場經濟改革深化的延伸平台。

3.是經濟社會進一步發展的增長點。社會組織具有與公共部門和市場企業組織不同的特點,它跨越多種部門和不同所有制形式,匯聚各類優秀人才,聯系各種組織和社會群體,擁有技術、信息、項目、人脈等多方面資源,在科技教育、文化體育、衛生保健、扶貧開發、環境保護、法律援助、社會福利、行業管理、社區建設、農村經濟等諸多領域具有很強的能量儲備,其經濟優勢日益明顯。迄今中國已經初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛、遍布全國城鄉,涉及社會生活各個領域的社會組織體系。從宏觀總量看,社會組織整體對經濟增長和經濟穩定具有不容忽視的影響。已有研究証明 :首先是它直接創造GDP。社會組織已經成為一個日益強大的第三產業經濟部門,它所提供的社會服務等產品價值構成了社會經濟總量的一部分﹔其次是它能夠帶動投資,促進消費。社會組織的慈善和公益精神及其廣泛的服務支出活動, 帶動個人、家庭、企業、政府等其他經濟主體相應的投資和消費,產生支出的乘數效應﹔社會組織對弱勢群體實施教育、醫療以及基本生活方面等援助,會引起此類服務產品價格的相對下降,以及受益群體實際可支配收入的增加,從而提高他們對此類產品的消費。Anheier Helmut K. & Rudney Gabriel的研究揭示,美國NGO每向最終消費者提供1美元的服務,會帶來商業領域額外83美分的間接支出,即乘數效應為1.83,而德國NGO支出的乘數效應是1.43﹔ 其三是創造社會資本,促進經濟增長。社會組織不僅培育社會資本,還可以創造社會資本,以此促進經濟增長。從理論上講,社會資本對經濟增長的作用機制表現在:信任、社會規范和個人之間的社會聯系,這有利於克服非對稱信息對經濟活動的約束,減少道德風險和搭便車行為,降低交易費用,使交易雙方更容易達成協議,提高經濟活動的效率﹔其四是促進就業。社會組織的經濟活動涉及到幾十個領域,其中大多屬於服務行業,大量依靠勞動力,而且服務業內部也在不斷分化,形成各類新興服務行業,從而給勞動者提供廣泛的不斷增加的就業空間。 社會組織的發展壯大正在孕育出一個成熟的社會部門,對於豐富產業形態和社會形態,轉變經濟發展方式和實現產業結構優化,促進經濟的可持續健康發展,加快我國城鎮化進程都會有極為重要的作用。

4.是社會管理和公共服務的合作者。國家治理,政府治理、社會治理是現代治理體系中互為關聯的要素。其中,政府治理改革的關鍵是政府的職能轉變和轉移,實現“小政府、大社會”的目標。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》已經列出了政府改革的時間表,在審批制度改革、“簡政放權”的思路中,公共服務職能“誰來承接”問題越來越突出。沒有活躍的社會組織、發達的社會部門、健全的社會治理,政府職能就難以真正轉變,機構改革也會名存實亡。社會組織是公共服務的基本提供者,是政府購買的直接承接者,社會組織發育和政府職能改革如同一個硬幣的兩面,隻有聯動改革,才能雙向受益。多年來“全能政府”的實踐導致了管理危機、服務危機、財政危機和公信力危機,種種弊端証明,政府的職能和能力都是有限的,社會事務的責任主體是多元化的,政府和社會按照“剩余原則” 各擔責任、分工合作、共同治理是處理好國家公共事務的客觀規律。既然政府不能解決所有的問題,不能提供所有的服務,就必須依靠社會的其他領域,貢獻各自的力量,使政府逐步從“越位”“錯位”的尷尬中解脫出來。顯然,各類社會組織將是政府移交職能的合適承接者之一。與政府相比,社會組織沒有官僚色彩,與社會大眾距離更近,服務方式更為靈活,創新自由度更高,投入產出比更好。社會組織加入社會管理和公共服務,可以減輕政府的壓力,緩解政府遭遇的矛盾,實現政府與社會的良性互動,提高政府的戰略管理和制度供給水平,改善政府的形象,有利於破解政府職能轉變的難題。

5.是通往現代社會秩序的重要機制。社會組織與社會秩序之間的關系,是社會組織發展過程中必須回答的重要問題,也是引起爭議的焦點。社會組織是穩固秩序的基石,還是對秩序威脅的來源,這兩個判斷中截然相對的張力,主要在於不同的社會“秩序”觀。如何正確認知這一問題,則必須理解現代社會的秩序的邏輯。現代社會秩序是開放動態的秩序,是在多元差異中的平衡,而不是整齊劃一的秩序。企業的自主行為是對計劃經濟的巨大挑戰和威脅,卻是市場體制賴以生存的健康要素﹔類似地,社會的自組織治理是對管制社會的秩序威脅,而是法治自治的現代社會組織體系之秩序基石。有研究結論認為,“從世界各國的情況來看,在國家專制力較強、社會組織力量較弱時,人民為了維護自身權益而採取的集體行動,通常會採取破壞性比較大的形式﹔而在社會組織力量較強時,人民對權益的集體化訴求往往納入組織化的軌道,體現為有組織、有限度的社會運動,採取的是破壞性較小的形式。因此,一個國家將社會集體行動納入體制化軌道的能力很強,國家內發生極端事件的可能性就會大大降低”。 對於社會組織的發展,必須根據規律形成科學理性認識。首先理解現代社會、尤其是信息時代秩序的開放性、多元性、自治性特點,才能做出適應時代步伐的政策判斷。社會組織對於現代社會秩序的意義在於:通過組織化促進理性表達,通過自發機制及時反應訴求,通過多方對話搭建協商平台,通過參與機制達成矛盾調解,通過自治機制進行危機預警,建立與社會組織規律相容的法治自治現代社會秩序。

二、十三五期間社會組織發展的目標取向

進入十三五以后,我國社會組織需要有與使命擔當相匹配的發展規模。為此既需要確立正確的發展方向和發展目標,也需要有正確的指導思想和發展原則,以保証我國社會組織發展既有健康又有速度。

1.社會組織健康發展的方向。根據十八大以來的決議和政策精神,具體說在“十三五”時期社會組織發展的戰略方向是:圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系和現代國家治理體系,形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制,積極培育和發展社會組織,提升社會組織能力,激發社會組織活力,促進社會組織發揮作用。

第一,立足於國家治理現代化來發展社會組織。經過三十多年的改革開放,一方面,生產力不斷提升,整個社會的物質文化水平不斷提高。另一方面,社會參與與國家治理能力之間的矛盾也日益凸顯。在中國發展仍處於重要戰略機遇期之時,社會組織作為提供服務、擴大參與、推動協商民主、反映訴求、化解矛盾、規范行為、促進和諧的重要載體,已經成為國家治理體系的重要構成部分。中國特色社會管理體系是社會管理體制、基本公共服務體系、現代社會組織體制和社會管理機制的有機統一體。現代國家治理強調在法治框架內,黨組織、政府組織、企業、事業單位、社會組織等多元主體通過協同作用,實現經濟、政治、社會、文化和生態的良性發展。社會組織的發展和完善有利於現代國家治理體系的建構,有利於國家治理能力的提升。

第二,立足於建立現代社會組織體制來發展社會組織。“現代”社會組織是全球化、市場化、信息化條件下的重要社會形態。執政者要順應新時代的變化,要擺脫舊傳統的束縛,重視並參考當下的國際經驗,實現國家社會組織體制建設的現代性。“政社分開、權責明確、依法自治”是有機統一的整體。政社分開是基礎,權責明確是條件,依法自治是保障。“政社分開”是黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的重要特征。無論是政府部門還是黨委部門,都要按照中共十八大和十八屆三中全會的決議,切實按照“政社分開,權責明確,依法自治”要求找准定位,為社會組織發展創造條件。

第三,立足於激發社會組織活力來發展社會組織。社會組織在經濟和就業、政府職能分擔、社會服務貢獻、和諧社會建設和國家交往等方面都可以發揮重要作用。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對社會組織發揮作用的領域和范圍進行了全新的界定。包括推進事業單位改革、促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、社會組織參與協商民主等內容。對於社會組織的能力建設而言,既是機遇也是挑戰。為了克服阻礙社會組織發展的各類人為和主觀因素,應務必以科學發展觀為指導,在遵循社會組織發展的客觀規律前提下,立足於為社會組織創造良好環境,避免親力親為和揠苗助長﹔務必以激發社會組織活力、促進社會參與、提升公共治理能力為落腳點﹔務必正確處理改革發展穩定關系,膽子要大、步子要穩,加強頂層設計和實踐探索相結合,整體推進和重點突破相促進,提高制度改革和政策創新的科學性和有效性﹔務必要堅定信心,凝聚共識,統籌謀劃,協同推進,發揮中央和地方、政府與社會多方面積極性,形成各方共同推進合力,堅決破除阻礙發展的體制機制障礙,努力開拓社會組織健康、有序、持續發展的新局面。

2.社會組織健康發展的原則。這裡的原則,是指改革者和引領者保障社會組織健康繁榮所取創新與改革舉措的基本底線和框架約束。

第一,堅持深化改革,政社分開。首先是職責分開,將政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決地剝離出來,做到政府不惜權,不挑選,不截留,使社會組織和市場企業有機會承擔應有職能﹔其次是對行業協會和商會類組織進行“政會脫鉤”改革,徹底消除公共權力對它的不當影響﹔再次是身份剝離,將各種類型官辦社會組織納入改革規劃,分類推進所有官辦社會組織去行政化,普遍實現各類社會組織的政社分開。

第二,堅持法人自治,規范運作。依法保障社會組織的“自願成立、自選領導,自律運行、自聘人員、自主業務”和“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職”的獨立地位﹔督促社會組織建立完善獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構﹔建立完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監管的自治機制﹔實現社會組織依法自治和規范運作。

第三,堅持公平政策,開放競爭。社會活力是社會組織發展的最終目標,公平政策下的開放競爭是社會活力不可缺少的條件。政府有義務營造公平的政策環境,消除民辦非企業單位與公辦事業單位之間的政策落差,消除官辦社會組織的特殊身份影響,讓所有社會組織同享“國民待遇”和公平機會。

第四,堅持統籌謀劃,尊重規律。執政管理者應能辯証處理好主觀能動和客觀規律之間的關系,將統籌謀劃與尊重規律有機結合,做到在尊重規律前提下籌謀規劃,將制度改造和環境營造作為工作重點,力避直接插手和越俎代庖,力避隨心所欲和揠苗助長,保証社會組織按照自身規律健康發展。

第五,堅持因地制宜,創新借鑒。學習胸懷和借鑒眼光至關重要,固步自封、狹隘偏見將是社會組織發展的天敵,改革創新的各級領導者,應當根據社會組織自身需要和現實可操作性,以海納百川、從善如流的博大胸懷,廣泛了解和借鑒國內國外社會組織管理和服務中的有益做法,創造性推動中國社會組織發展。

第六,堅持各方聯動,協同推進。作為牽連到方方面面的復雜事業,社會組織發展具有全局性、復合性、聯動性特點。從宏觀統籌到微觀設計,從制度改革到機制創新,從體制建設到職責調整,從組織領導到貫徹落實,都不可能依靠一個系統和少數部門所能完成。隻有在中央領導下,分地方、各系統、各部門、全社會消除偏見,積極參與,協同推進,才能夠克服各種阻力,開創社會組織發展新局面。

3.社會組織健康發展的大致目標。服務於治理新階段國家發展規劃和到2020年全面建成小康社會的需要,社會組織在十三五期間的發展目標有三:

目標一,社會組織能力得到顯著提升。到2020年,社會組織將進一步得到發展,在社會建設和社會治理中成為國家重要主體,在社會管理和公共服務中成為政府重要伙伴,在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中發揮生力軍作用。具體目標是:以國際社會的發展程度為參照,結合我國的現實可能性,爭取平均每萬人擁有社會組織8個以上﹔全職雇員人數佔經濟活動人口比重爭取接近3%﹔社會工作專業人才數量不少於145萬人﹔社會組織總支出佔GDP比重、社會組織活動總增加值佔GDP比重、社會慈善捐贈佔GDP比重 ,都達到或超過發展中國家平均水平﹔社會組織結構趨於合理。

目標二,社會組織制度環境更加優化。到2020年,社會組織的管理服務制度基本健全,社會組織的支持政策更加到位,社會組織法律法規體系趨於完善。具體目標是:建立起完備的社會組織登記監管制度﹔建立起更加合理的社會組織統計體系﹔對社會組織的稅收優惠政策更加合理有效﹔政府向社會組織購買公共服務規范定型﹔社會組織評估體系更加健全可靠﹔社會組織信用信息體系趨於完備﹔以法律法規為保障的社會組織公平環境得到實質性改善。統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制臻於建成。

目標三,現代社會組織體制基本形成。到2020年,社會組織管理制度改革全面到位,直接登記與雙重管理相結合的混合管理制度業已成熟,社會組織獨立自主的運行機制普遍實行,“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制基本成型。具體目標是:行政機關與行業協會商會完成脫鉤﹔現職領導干部普遍退出社會組織兼職﹔公共權力機關發起成立的社團去行政化基本完成﹔官辦社會組織分類改革取得實質性進展﹔政府性社會組織發展基金大多數走向社會化﹔以法律為保障的社會組織獨立地位得到保障﹔黨組織與社會組織關系普遍規范合理化﹔以章程為核心的社會組織內部治理機制得以普遍完善。

三、政府在社會組織發展中的關鍵任務

影響社會組織按照上述思路繁榮發展的因素有好多種,擇其要者也就是其中最為要緊的主要提出以下幾點,其他恕不在此贅述。

(一)強力推進官辦社會組織改革

官辦社會組織是指由公共部門直接或間接經辦,有公職人員編制和國家財政撥款或補貼,按照黨政和國家機關模式管理運行的社會組織。應當按照政社分開的要求,區別不同,分類進行﹔創造條件,逐步推進﹔增量嚴控,存量遞減﹔推進官辦社會組織的社會化轉型。

推進策略步驟是,做實對行業協會和商會的改革﹔抓牢對公共部門間接經辦社會組織的改革,力推對權力部門直接經辦社會組織的改革﹔試行對免登記特殊組織的改革﹔遏制社區社會組織的行政化趨勢。推動實現各類社會組織自願發起、自選領導、自籌經費、自聘人員、自主業務和無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職的政社分開目標,

改革的實質性動作是,第一要推進各類社會組織與行政機關脫鉤。為此需要堅決隔斷黨政機關事業單位與所經辦社會組織的人、財、物以及管理運行關系,在職領導干部停止在社會組織兼任負責人,對專家人才和離退休領導干部在社會組織擔任負責人予以合理規范,尊重社會組織的法人主體地位,黨政部門不干預社會組織的人事、活動、資產、財務等內部事務。第二要對利益相關人員的財政關系進行調整。為此要停止官辦社會組織的“參公管理”,按照“老人老辦法、新人新辦法”規則進行參公人員的分類過渡,按照規定時間節點,啟動實行職級人事制度和人員招聘制度,並逐步採行靈活的業內薪資福利與保險模式。第三要進行資產切割。可考慮官辦社會組織佔用的國家資產和資金結余用政府贈與的方式,留給社會化后的社會組織,與此相應,政府在一定期限內向佔有一定規模國有資產的社會組織派駐監事。第四要建立合理的黨組織與社會組織關系。基本關系原則是黨組織在社會組織中開展黨建工作,並根據社會組織本質屬性來確立黨組織的角色功能,主要是發揮黨組織在社會組織中支持保障和政治引領作用,確保社會組織的獨立性和健康發展。

(二)改進社會組織准入制度

取消、下放或者減低審批准入條件。包括取消資金門檻、人數門檻等不合理的限制條件,將准入條件和審批權盡量下放給地方政府﹔通過清單列明政府相關部門在社會組織管理中的職責,降低政策、法律執行部門的政治風險,減少在直接登記中的不確定性﹔進行組織上創新,讓社會組織有更多的選擇。一是在非營利與營利之間進行細分,二是給予社會組織更多組織形式上的選擇,可以是法人,也可以是非法人﹔在法人組織形式上,既可以選擇社會組織法規定的組織形式,也可選擇《公司法》規定的有限責任公司或股份有限公司形式。

簡政放權和轉移職能。按照國務院的決定,取消法律規定自批准之日起即具有法人資格的社會團體及其設立分支機構、代表機構備案,取消全國性社會團體分支機構、代表機構的設立、變更和注銷登記,取消商務部對在華外國商會的前置審批,取消社會團體籌備成立的審批,取消社會團體和基金會設立分支機構的審批﹔下延非公募基金會、異地商會登記權限,由縣級以上民政部門直接登記﹔允許民辦非企業單位以某一服務品牌在其活動區域內形成連鎖服務。研究制定外國商會登記管理辦法,取消外國商會登記的前置審批。

推動“一業多會”。鼓勵按照國民經濟行業分類的小類標准、按照產業鏈各個環節、不同經營方式和不同服務類型設立行業協會﹔鼓勵跨區域組建、合並和分拆行業協會﹔鼓勵吸納外地在本行政區內的同業經濟組織為行業協會會員﹔鼓勵吸納港澳台人士在內地注冊的工商企業為行業協會會員﹔鼓勵行業協會吸納持有個體工商戶經營執照的非法人經濟組織為會員﹔鼓勵通過增加字號等形式探索“一業多會”發展方式﹔鼓勵同一行政區域、同一行業內成立兩個以上業務范圍相同或者相似的社會團體。

規范涉外社會組織登記。境外非營利社會組織可以在中國經濟、科技、教育、衛生、文化、體育、環保、慈善等領域依照中國的法規開展活動﹔經過相應領域官方主管部門審核同意並向民政部門申請登記后,境外非營利社會組織可在中國境內設立代表機構﹔此前在工商等其他部門已經登記的,需要在政府限定期限內進行梳理並辦理納入民政系統的移交手續﹔制定境外非營利社會組織在中國活動領域的准入目錄,支持境外非營利組織在這些領域與本地有資質條件的相關組織合作開展活動﹔在所在地縣級以上人民政府進行備案后,境內外非營利組織可開展相應合作事項﹔完善境外非營利組織綜合監管與服務機制﹔支持港澳台社會服務提供者以民辦非企業單位形式舉辦公益服務機構﹔制定和實施境外在華社會組織的專門登記服務制度。

(三)加大並落實稅收支持力度

實施免稅組織獨立認証制度,免稅資格由稅務機關最終判定,合理調整社會組織免稅資格的期限,消除不利於社會組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格申報和認定的程序障礙﹔對社會組織享受優惠按照分類分級辦法區別管理,擴大符合條件接受捐贈的社會組織的范圍﹔簡化稅收減免操作程序,建立針對社會組織的票証管理體系﹔通過社會組織信息平台實現對免稅組織的設立、變更、注銷的信息共享﹔將社會組織納入“營改增”的范圍,按照簡易征收辦法,實行3%的低稅率,對公益性社會組織實行免征增值稅﹔將對社會組織的稅收優惠,從現行所得稅進一步擴大到增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、進出口關稅﹔將企業捐贈納稅抵扣限額由12%提高至15%,將個人捐贈的納稅額扣除比例由30%提高至50%,允許納稅人向社會組織提供的實物捐贈在稅前抵扣,建立稅收抵扣結轉機制﹔擴大享受捐贈優惠的社會組織范圍,改“特許制”為“審核制”,打破慈善壟斷,增強捐贈主體的可選擇性﹔社會組織相關公益使命的商業收入享受免稅待遇,對用於非營利活動的收入可給予稅收優惠﹔為確保社會組織不偏離公益性宗旨,規定社會組織的年營利性收入不得超過總收入的50%。在稅收支持的同時,統籌建立財政補貼、政府購買、會員繳費、服務收費、慈善捐贈及風險投資相結合的社會組織經費保障模式﹔完善社會組織行政事業性收費減免政策。

(四)改進政府監管理念和方式

建立聯合監督機制。對社會組織的監督要實現由過度監管向適度監管、由限制性監管向激勵性監管、由單一監管向多維監管、由前置監管向后置監管的轉變﹔政府職能部門依法形成登記審批、日常監督、稅務稽查、違法審查、信息披露、公共服務、行政處罰等各環節協同管理體系,建立和完善民政、稅務、工商、財政、審計、物價、公安、司法等相關部門和金融機構的聯合監管機制﹔其他部門在法定范圍內依據監管需要履行相應監督責任,各司其職,各負其責,信息共享,協同監督,規范社會組織行為。

實行信息公開制度。建立覆蓋全國的社會組織信息平台和社會組織法人單位信息庫,整合全國社會組織信息資源,規范社會組織信息公開的機制和方式,搭建社會公眾公益參與、慈善捐贈、投訴舉報、多元監督網絡,實現信息共享和社會監督﹔推進社會組織信用建設,建立信用信息動態記錄、社會評價、誠信公示、失信懲戒和“黑名單”等信用管理制度,將社會組織公益服務和自律建設情況納入國家全息誠信管理體系﹔參照國際通行的非營利組織統計口徑和統計標准,建立全面、統一的中國社會組織發展信息統計體系。

推行等級評估制度。建立和完善社會組織評估制度和各類社會組織評估指標體系。遵循政府指導、社會參與、分類評定、動態管理、客觀公正的原則,推行第三方評估,形成公開公正、科學有效的評估機制和評估結果與獎優罰劣相挂鉤的激勵機制。等級評估經費列入政府購買服務項目,不向受評對象收取費用。

完善社會組織退出制度。借鑒銀行業金融機構接管制度,建立社會組織“托管制度”﹔借鑒公益信托受托人更換制度,建立社會組織管理人員強制變更制度﹔建立社會組織終止財產處置和使命接續制度﹔政府登記管理部門制定社會組織退出的執行標准和評估認定程序,完善與准入相呼應的社會組織退出制度。

(五)正確發揮黨委政府領導服務作用

首先是端正對黨委政府角色的認識。黨政領導部門在社會組織發展中的作用是“搭台”而非“唱戲”。對於“發展”、對於“規劃”、對於“規律”的准確把握,是為了幫助黨委和政府部門正確定位自己在社會組織發展中的角色作用。根據社會組織發展的規律,管理權力的恰當定位應當是致力於環境改善、空間保証和政策支持。環境改善的落腳點是進行制度優化,就是對基於落后理念的那些過時的制度進行清理,根據社會組織發展需要,做相應的修改、廢棄和創制。目前主要涉及登記制度、監管制度和公平發展制度﹔空間保証的落腳點是社會組織的自治與自主發展,尊重社會組織民間性和非政府性非政治性的特點,保障社會組織的自主和平等發展權。目前主要涉及消除對社會組織的偏見,實現政社分開,確保社會組織依法自治﹔政策支持的落腳點是進行相應政策調整,以體現政府職能轉變和轉移的有效性。目前主要涉及財稅優惠、政府購買服務、人才支持、工資福利、政策參與等方面的政策安排。總之,政府在社會組織發展中作用是“搭台”而非“唱戲”。

其次是構建合乎組織邏輯的協調機制。盡管社會組織發展有自己的規定性,但來自於政府的主動領導和協調仍然必要。因為不同的領導協調方式對於社會組織發展會有很不一樣的影響,那麼,領導與協調方式的科學與正確就是一個關鍵問題。對社會組織發展比較有利的領導與協調模式應當具備的特征是:責任集中,具有權威,結構簡潔,關系順暢。那麼符合這些特點的領導與協調架構和機制安排是:由一級黨委政府委托的主要領導通過有各職能部門參加的“社會組織工作聯席會議”,統籌協調社會組織發展的政策設計和安排﹔由民政部門承擔聯席會議的日常溝通和工作協調﹔由各職能部門參加聯席會議的代表與聯席會議辦公室進行日常溝通聯絡,由各社會組織的代表與各自的業務指導機構建立直接聯系通道。其優點是,領導體系有統攬高度,參與部門有參與寬度,民政部門有職責空間,政社之間有協調通道。從而形成有效的領導協調結構與機制。

最后是進行適度的政府職能隊伍建設。鑒於“社會組織”已經取代“民間組織”等傳統稱呼,那麼,所有與此相關的組織名稱和有關的法律法規,都應當盡快統一使用“社會組織”。應將各級政府“民間組織管理局”,改名為“社會組織管理局”﹔將“社團登記管理機構”,改名為“社會組織登記服務機構”,諸如此類,做相同調整。針對各地普遍反映的職能人員短缺問題,應通過編制的合理調劑予以解決。第一,結合第七輪政府改革的簡政放權和重心下移,推動編制資源向基層一線和窗口部門傾斜,防止用借調和挪用等手段擠佔下級和基層部門的員額編制﹔第二,在編制總量不增的前提下,允許和鼓勵在地方黨政機關在上下不同層級之間、在相鄰不同地區之間、在黨政不同系統之間、在行政機關和事業單位不同類別之間調劑使用編制﹔第三,通過編制實名制來加強社會監督,從制度和管理上解決“虛編騙空餉”和“在編不在崗”等一系列削弱組織執行能力和執行效率的問題。

原載:中共中央黨校學報


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(責編:趙晶、謝磊)
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