立法法修改的若干重大問題

是法規，都是一種公共產品。既然如此，就必須有嚴格的標准和程序來予以保証。從法治建設的環節看，立法從邏輯上說是前提，是一個國家極其重要的政治活動，立法法是關於國家立法制度的重要法律。有一個不甚准確然而很形象的說法：立法法是“管法律的法”。我國現行立法法是2000年頒布實施的，隨著經濟社會的發展和改革的深化，人民群眾對加強和改進立法工作有許多新期盼，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況新問題。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議審議通過關於立法法修改的決定。這是該法實施15年來的首次修改，對於完善立法體制，提高立法質量和立法效率，維護國家法制統一，形成完備的法律規范體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，必將發揮重要作用。

立法法的修改是民主立法和科學立法的典范

按照十二屆全國人大常委會的立法規劃和工作部署，全國人大常委會法工委及時開展立法法修改研究工作。通過收集整理代表議案和建議、赴地方調研、召開專題座談會、邀請地方人大和政府法制機構有關負責同志共同研究等方式，廣泛聽取各方面意見。在充分溝通協商、深入研究論証的基礎上形成了立法法修正案草案，由全國人大常委會委員長會議提請2014年8月十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議。會后，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委廣泛征求中央有關部門、各地和有關方面的意見，並在中國人大網全文公布修正案草案，征求社會公眾意見。根據全國人大常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對修正案草案進行了修改完善。2014年12月，十二屆全國人大常委會第十二次會議再次審議立法法修正案草案。全國人大常委會組成人員和列席人員普遍認為，修正案草案貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，吸收全國人大常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，已趨成熟。會議決定將該草案提請十二屆全國人大三次會議審議。全國人大常委會第十二次會議之后，中國人大網全文公布修正案草案，第二次征求社會公眾意見。

2015年1月，全國人大常委會辦公廳將立法法修正案草案發送全國人大代表。代表們認真研讀討論修正案草案，總體上表示贊成，同時提出一些修改意見。全國人大法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見和代表們提出的意見，對修正案草案進行審議修改，並將修改情況向全國人大常委會委員長會議作了匯報。

黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項。2015年2月12日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取全國人大常委會黨組關於立法法修正案草案幾個主要問題的請示匯報，原則同意全國人大常委會黨組的請示，並就進一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會后，根據黨中央的重要指示精神，對修正案草案又進一步作了修改完善。在此基礎上，形成了提請大會審議的立法法修正案草案。

2015年3月8日，全國人大常委會副委員長李建國在大會上作關於立法法修正案草案的說明﹔3月10日，各代表團全體會議、小組會議對草案進行審議。3月11日，全國人大法律委員會召開會議，審議修正案草案，經對代表們提出修改意見逐條認真研究，對草案作了63處修改，其中27處屬於實質性修改，提出關於修改立法法的決定草案。3月12日下午，各代表團對該決定草案進行了審議。3月13日，全國人大法律委員會召開會議，審議該決定草案，再次對代表提出的修改意見逐條認真研究，形成了修改決定草案建議表決稿。

這次修改立法法，是一次聽民意、集民智的重要實踐，不僅聽取代表和各方面的意見，而且將修改草案提請代表大會審議通過，這本身就是重視發揮代表在立法工作中的作用。代表們普遍認為，這次立法法的修改，是科學立法和民主立法的一個最新典范。

進一步完善立法體制

立法體制主要是有關立法權限的劃分。我國實行統一而又分層次的立法體制。修改后的立法法對立法體制進一步作了修改補充。

（一）實現立法和改革決策相銜接

黨的十八屆四中全會《決定》提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。按照這一要求，修正后的立法法完善了相關規定。

1. 增加規定：全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分

規定。

2. 針對現行授權立法規定比較原則，以往有些授權范圍過於籠統、缺乏時限要求等問題，修改后的立法法增加規定，授權決定不僅應當明確授權的目的、范圍，還要明確授權的事項、期限和被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等﹔被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況。

（二）依法賦予設區的市地方立法權

目前全國設區的市284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個（包括27個省、自治區的人民政府所在地的市，4個經濟特區所在地的市和18個經國務院批准的較大的市），尚沒有地方立法權的235個。黨的十八屆三中全會提出，十八屆四中全會決定進一步提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。修改后的立法法既依法賦予所有設區的市地方立法權，以適應地方的實際需要，又相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一。

1.依法賦予所有設區的市地方立法權。同時，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。同時，由於設區的市數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，修改后的立法法規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，並報全國人大常委會和國務院備案。此外，設區的市人民政府可以相應制定地方政府規章。

2.根據民族區域自治法關於“自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權”的規定，在自治州人大可以依法制定自治條例、單行條例的基礎上，相應賦予自治州人大及其常委會行使設區的市的地方立法權。

3.還對幾個不設區的地級市賦予地方立法權。廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市屬地級市，但不設區。按照賦予設區的市地方立法權的精神，修改后的立法法還明確上述4個地級市比照適用有關賦予設區的市地方立法權的規定，賦予這4個市以設區的市地方立法權。

（三）落實稅收法定原則

“稅收法定”是世界各國都通行的原則，或者說“政府征稅必須得到人民的認可”。我國1992年制定的稅收征收管理法中規定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行﹔法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。2000年立法法把稅收基本制度作為全國人大及其常委會的專屬立法權，在立法權限一章中作出規定。這次立法法的修改是按照十八屆三中全會關於落實“稅收法定”原則的要求，對稅收的制度進行了進一步的完善。

需要說明的是，立法法修正案二審稿明確稅率調整由法律規定，但三審稿刪除了這個規定。公眾認為這意味著全國人大默許國務院自行決定提高稅率、增加公民或企業的稅負，顯然是一個“大倒退”。實際上，這成為立法法修改過程中的一大焦點，也是十二屆全國人大三次會議的一大焦點。全國人大常委會副委員長李建國在說明立法法修正案草案中“落實稅收法定原則”時，會場上響起了掌聲。這在代表大會上進行法律草案說明時是很少見的，反映了人大代表的關切，也反映了人民的心聲。

現行立法法第八條規定了隻能制定法律的事項，“稅收”是在該條第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中規定的。一些全國人大常委會組成人員、代表和地方建議，應當對“稅收法定”問題專設一項，作出明確規定。

修改后的立法法將“稅收”專設一項作為第六項，明確規定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”隻能由法律規定。

（四）規范部門規章和地方政府規章權限

按照黨的十八屆四中全會決定要求，進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，修改后的立法法規定：

1. 制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。

2.制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。同時，考慮到地方實際工作的需要，修改后的立法法還規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或者其常委會制定地方性法規。

發揮人大在立法工作中的主導作用

立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。修改后的立法法作了以下補充和

完善：

1. 明確規定全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。

2.全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。

3.加強和改進法律起草機制，規定全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作﹔綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織

起草。

4.更多發揮人大代表在立法中的作用。編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議﹔全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求全國人大代表的意見，並將有關情況予以反饋﹔全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席會議﹔全國人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的全國人大代表參加。

深入推進科學立法、民主立法

深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了一系列要求，全國人大常委會組成人員、代表、專家和社會公眾也提出了許多好的意見和建議。修正后的立法法規定：

1.將提高立法質量明確為立法的一項基本要求，在總則第一條中作出規定。

2.增加“堅持立法公開”的規定，以保障和實現公眾的知情權、參與權。這也是實現公眾參與立法的必要前提。

3.拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論証、聽証、法律草案公開征求意見等制度。

3.健全審議和表決機制。規定調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次全國人大常委會會議審議即交付表決﹔對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度﹔對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一並提出法律案的，可以合並表決，也可以分別表決。

4.增加規定法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的

措施。

完善制定行政法規的程序

行政法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，一些代表、部門和地方建議按照黨的十八屆四中全會決定精神，對制定行政法規的程序作進一步完善。修正后的立法法增加規定：

1.明確對國務院編制年度立法計劃的要求。國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人大常委會的立法規劃和年度立法計劃相銜接。國務院法制機構對國務院各部門落實立法計劃的情況，應當及時跟蹤了解，加強組織協調和督促

指導。

2.明確對行政法規起草的要求。重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人大代表和社會公眾的意見，聽取意見可以採取座談會、論証會、聽証會等多種形式。行政法規草案應當向社會公布，廣泛征求意見，但是經國務院決定不予公布的除外。

完善規范性文件備案審查機制

規范性文件備案審查是保証憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。按照黨的十八屆四中全會決定關於加強備案審查制度和能力建設的要求，修正后的立法法增加如下規定：

1.全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。

2.全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，並可以向社會公開。

3.民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。

加強對司法解釋的規范和監督

這些年來，社會各界對最高人民法院和最高人民檢察院發布的司法解釋有許多批評和質疑。針對目前實踐中司法解釋存在的問題，修正后的立法法增加規定：

1.最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，並符合立法的目的、原則和原意。

2.最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。

3.最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋，應當自公布之日起30日內報全國人大常委會備案。

4.最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

此外，修改后的立法法還對國務院和中央軍委聯合發布行政法規、武警部隊制定軍事規章等進行了修改補充和完善：（1）有關國防建設的行政法規，可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公布。（2）中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令，在其權限范圍內，制定軍事規章。

作者單位：中國人民公安大學法學院/全國人大常委會辦公廳研究室