劉爽：從出生性別比治理看依法治國與女性發展

（中國人民大學，北京 100872）

　　﹝摘要﹞近30年來中國出生性別比持續失衡。要從根本上解決這一問題需要溯本求源：推動社會性別平等和女性發展。韓國通過將性別平等納入主流價值觀、相關法律法規的積極跟進、建立協調合作的國家機制以及社會的廣泛參與，在短時間內使出生性別比回歸正常，給中國有益啟示。在已初步構建推動女性發展和社會性別平等促進法律保障體系的同時，注重加強法律的回應性和可操作性，是“依法治國”的客觀要求。

　　﹝關鍵詞﹞出生性別比治理﹔依法治國﹔女性發展

　　﹝中圖分類號﹞C91368 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2015)02-0129-06本研究是在中國政府和聯合國人口基金第七周期國別項目“社會性別平等促進”項目資助下前往韓國交流、研討“出生性別比治理經驗”基礎上完成的，特此致謝。此外，本文有關韓國促進社會性別平等、治理出生性別比失常的部分信息來自2014年 12月3-5日筆者參加韓國性別平等促進與教育研究院舉辦的“社會性別平等提升”研修班內容，一並致謝。

　　﹝收稿日期﹞2015-03-12

　　﹝基金項目﹞中國政府和聯合國人口基金第七周期國別項目“社會性別平等促進”

　　﹝作者簡介﹞劉爽，女，中國人民大學人口與發展研究中心、中國人民大學社會轉型與社會管理協同創新中心教授，博士生導師

　　20世紀80年代以來，中國出現了出生人口性別比持續攀高、嚴重失衡的現象，全國最高時出生性別比指標值超過120，嚴重偏離世界公認的103-107的正常值范圍。盡管自2009年以來，出生性別比開始轉增為降，但迄今降幅非常有限，目前仍超過115。

　　出生性別比是人口性別結構的起點，嚴重偏高會導致人口結構的整體失常，影響人口均衡發展與社會的和諧穩定，並帶來復雜社會問題。在中國，由此引致的“婚姻擁擠”等社會風險正逐漸凸顯。上個世紀80年代中后期，我國政府就意識到了出生性別比失衡問題的嚴重性和危害性，開始採取政策措施和社會干預行動進行綜合治理，但效果並不明顯。

　　出生性別比失衡不是中國所獨有，男女不平等現象也絕非隻在中國存在。但在面臨出生性別比偏高的各個國家中，唯有韓國通過治理使之回歸了正常。其面對新的社會問題，國家機制的積極回應、法律法規的及時跟進、從促進女性發展、推動社會性別平等角度的全社會廣泛參與，令人印象深刻，也讓我們更深入地思考依法治國與女性發展的關系。

　　一、我國的出生性別比現狀及其內在動因

　　2010年，我國進行了第六次全國人口普查，為我們了解和認識全國出生性別比新的形勢及特點提供了機會與可能。根據所統計的普查前一年的出生人口數據，我國大陸地區31個省、自治區和直轄市中，約一半的省份（15個）出生性別比在115以上，出生人口佔到全國出生人口總數的近四分之三（736%）﹔其中有9個省份的出生性別比更超過120，出生人口佔到全國出生人口總數的近四成（399%）。其余有13個省份的出生性別比在110-115之間，出生人口佔全國出生人口總數的五分之一強（229%）﹔真正出生性別比正常或略高的省份隻有3個，它們的出生人口佔全國出生人口總數隻有不到4%（35%）。也就是說，在我國絕大多數地區存在著群體性的“偏男”生育行為選擇。

　　最近十幾年，我國政府綜合治理出生性別比失衡的工作力度不斷加大，也確實使出生性別比出現了轉增為降的歷史轉折。但是從省一級看，局面並不樂觀。2000-2010年的10年間，大陸地區31個省、自治區和直轄市中，有13個的出生性別比是有不同幅度降低的，但同時也有16個省份的出生性別比在不同程度地上升。其中特別值得關注的是，中度失衡（出生性別比在110-119）和重度失衡（出生性別比在120及以上）的省份數都在增多。

　　“六普”數據表明：在地市一級，全國過八成的地市出生性別比失常。其中嚴重失衡的地市佔到全部地市總數的278%，超過四分之一﹔還有佔總數422%的地市出生性別比中度失衡﹔輕度失衡的地市也佔到一成多。這意味著在全國所有地市中，出生性別比屬於正常的隻有六分之一左右。而且與10年前的“五普”數據相比，出生性別比失衡程度加大的地市數明顯增多，特別是中度失衡的地市數有較大幅度的增加。因此整體看，出生性別比失衡在地市一級仍有所蔓延、失常的程度也在加深。

　　此外，2010年“六普”數據顯示，婦女所生第一孩的出生性別比也出現了失常現象，達到1137，這是自1982年第三次人口普查以來歷次人口普查從未出現過的。而且這一失常在代際之間、不同受教育程度的母親之間以及地區之間，廣泛存在。讓我們看到了出生性別比失衡背后更復雜社會、經濟、文化因素的影響。有研究曾經証明了生育政策與出生性別比的關聯性（王軍，2013），但一孩出生性別比失常的新情況恐怕不是僅用生育政策就能解釋的。

　　近些年，為了促使出生性別比回歸正常，我國政府分別從行為引導、制度安排和意識形態等多個層面，付諸了巨大努力，做了大量工作。通過嚴厲打擊“兩非” 行為、強化出生實名登記、規范醫療服務、積極建立計劃生育家庭利益導向機制、開展關愛女孩和婚育新風進萬家社會倡導活動等，多措並舉、主動干預，體現了“標”“本”兼治的特點，也確實讓我們看到了出生性別比逆轉的“曙光”。

　　但面對出生性別比失衡依舊不容樂觀的形勢和新的變化，我們也在思考：為什麼人們偏好生男孩？特別是“80后”、“90后”的年輕一代也做出這樣的選擇？為什麼我們付諸了不懈的努力，治理效果卻並不理想？問題的根源到底是什麼？

　　表面看，我國出生性別比失衡是源於部分育齡夫婦的生育“男孩偏好”及生育性別選擇行為，但其背后更深刻和根本的原因則是“重男輕女”的傳統思想觀念以及男女依舊在很多方面不平等的社會現實。雖然新中國成立后和改革開放以來，國家通過法律法規、政策、制度為女性平等發展和全面參與社會生活提供了有利的環境及保障，但是因為各種原因目前社會上不僅存在男女不平等現象，甚至還有潛在的“性別歧視”（如就業）。因此，出生性別比失衡就像一面“鏡子”，根本上所映照的是社會性別關系與女性發展。因此，要徹底解決出生性別比失衡問題，需要溯本逐源，在法律、制度以及整個社會環境上，全面推進社會性別平等、促進女性發展，從“標”“本”兼治向重在“治本”轉變。在這方面，韓國的做法不無啟發。

　　二、韓國的社會性別平等促進

　　與出生性別比治理中韓兩國雖然在人口規模、國土面積、政治體制和經濟發展模式等諸多方面存在明顯差異，但是處在同一傳統文化圈，有著類同的父系傳承、重男輕女、男孩偏好、男女不平等的歷史積習，都在20世紀80年代中期先后經歷了同樣的出生性別比失衡過程﹔在出生性別比失常的不少方面也表現得非常類似。而不同的是，韓國僅用20年左右的時間就使出生性別比回歸到正常的軌道，而我國在歷經出生性別比失衡的30年后依然面臨嚴峻挑戰。在同途殊歸的治理過程中，韓國到底有哪些與中國相同或不同的做法，值得我們了解和認知。

　　觀察和思考韓國的經驗與做法，與其說他們的出生性別比回歸正常是因為對出生性別比本身的綜合治理，不如說這種治理是嵌套在更大的社會環境、即融入國家促進社會性別平等和女性發展的整個過程中實現的。因此，韓國的經驗可以概括為：政府主導、法律跟進、“治本”為主、多方參與的社會治理模式，是多方力量共同努力、多種因素共同作用的結果。這中間既包括女性社會角色隨時代的變化、婦女運動推動的社會大眾對男女平等認識及態度的改變，也包括促進社會性別平等國家機制的建立、法律法規的積極跟進與回應，還包括社會倡導與公民參與。其中，相關法律法規的積極跟進與回應，更是性別平等社會氛圍營造、女性權利落實、女性加快發展的重要依據與依托。韓國的具體做法包括：

　　1堅持倡導，將性別平等納入社會主流價值觀

　　注重將社會性別平等及性別意識納入國家政策和規劃的制定與實施過程，推動社會性別主流化，在韓國出生性別比回歸正常的過程中起到了極其重要的作用。為了實現男女平等與社會和諧的目標，韓國創立政策環境、明確發展方向，將社會性別平等上升為國家的政治意願，體現為政府的責任。為此，韓國提出了建立使任何女性和家庭都可以實現理想的國家這一戰略目標，並將主要任務定位在：（1）建立使女性能夠充分發揮能力的社會。包括在整個社會注重提高女性在公共事務中的代表性，著力培訓女性人才﹔採取措施預防“履歷中斷”對女性的不利影響，幫助女性更好地平衡工作與家庭的關系﹔保持和擴大女性再就業的機會﹔提高女性在公共部門的參與度﹔加強性別影響的分析評價並擴散兩性平等文化。（2）建立使女性與兒童安全的國家。包括預防和懲處性暴力及家庭暴力﹔積極援助受害人﹔構建暴力預防教育體系﹔等等。（3）建立使各類家庭幸福的社會。包括加強全面的家庭志願服務﹔支援未婚母親等單親家庭﹔支援多文化家庭以增強社會團結﹔等等。上述對於推動將社會性別平等上升為社會的主流價值觀產生了積極的作用，也為國家法律法規的跟進奠定了意識形態基礎。

　　2積極推動性別平等和社會保護法律法規的建立與回應

　　積極推動立法、並根據社會變化及時完善法律法規，是韓國促進性別平等、有利於出生性別比恢復正常的根本性保障措施。20世紀80年代以后，韓國出台了一系列維護女性權益、反對歧視和暴力、促進男女平等、推動女性發展的法律法規及政策。韓國在立法方面表現出三個主要特點：

　　（1）注重基本法律和專門法律的協調配套。1987年，韓國在《憲法》修訂時，加入了國家推進女性福利和平等的責任條款，為國家依法促進社會性別平等奠定了根基。﹝1﹞1995年，韓國制定並出台了《婦女發展法案》，作為推動女性參與政治和決策，並涵蓋教育、就業、福利待遇、家庭援助、防止暴力、社會參與等廣泛領域、明確性別平等原則與國家、政府責任的特別法。而早在1987年，韓國就頒行了《男女雇佣平等法》﹔1989年，為保障母親和兒童的家庭生活與福利，韓國政府又專門制定並實施了《母子福祉法》。

　　90年代，韓國還先后出台並實施了《嬰幼兒保育法》（1991年）、《性暴力犯罪處罰及被害人保護法》（1994年）、《反家庭暴力及受害者保護法》（1997年）、《禁止男女差別法》（1999年）、《性別歧視預防與救助法》（1999年）等等﹔而在2005年韓國國會通過了重在廢除男性為尊戶主制的民法修正案﹔同時制定並頒行了《健康家庭基本法》等等。

　　這些綜合性的特別法與專門性的法律法規，共同構成了對女性發展和權利保護的法律保障體系。

　　（2）積極修改完善相關法律法規，回應社會需要與變化。在這方面最為典型的就是韓國《醫療法》的修訂。1987年，針對出生性別比失衡這一社會問題，韓國在修訂1953年頒行的《醫療法》時，專門增加了禁止產前胎兒性別鑒定的規定，強調“禁止醫療人員以鑒定胎兒性別為目的各種診斷和檢查﹔禁止將在診斷過程中得知的胎兒性別告訴孕婦本人及其家屬，若違反此規定，將取消醫療人員資格”（第19條）。1994年，出於治理出生性別比失常的需要，韓國又一次修訂了《醫療法》，增加了如果違反上述規定的處罰，指出將“處以3年（最多3年）刑罰與1000萬韓元（最多1000萬）的罰款”。2009年，根據包括出生性別比已回歸正常的社會變化，韓國再一次修訂《醫療法》（正修改試行），但對產前胎兒性別鑒定已有不同的規定。正在修改試行階段的《醫療法》規定：“第20條（禁止對胎兒性別進行鑒別）①醫療人員不可以以鑒定胎兒性別為目的而對孕婦進行檢查或診斷，也不可以為這一目的而對其他人的行為給予幫助﹔②醫療人員在孕婦懷孕32周之前，不能將在檢查或診斷孕婦、胎兒過程中得知的胎兒性別告訴孩子父親、孕婦的家人以及之外的任何人。”《醫療法》的明文規定和禁止性處罰，為產前胎兒性別鑒定劃定了不能逾越的“底線”，“取消醫師資格”和“醫療機構停業”對行業的從業者也幾乎是“致命的”。

　　除《醫療法》外，韓國在女性發展、就業等領域也先后針對社會需要和社會變化，對相關法律法規進行修訂與完善，以保持法律的有效性和針對性。如：《男女雇佣平等法》，在1987年制定、頒行后，先后兩次進行重要修訂，並在2007年擴展性地更名為《男女雇佣平等和工作家庭兼顧支援法》。作為涉及女性發展基礎性法律的《婦女發展法案》則先后修改了5次之多。﹝2﹞

　　如果觀察韓國20世紀80年代以來有關社會性別、女性發展法律法規的變化情況，可以看到非常頻繁地出台與修訂，這從一個側面反映了韓國的立法是如何回應快速、劇烈變化的社會以及針對新的社會現象或問題法律法規是怎樣迅速跟進的。

　　（3）注重法律法規的可操作性。其中最有代表性的是，為防止和反對家庭暴力、性暴力等，韓國制定並實施了《家庭暴力防止法》。該法由《防止家庭暴力及保護被害人等法》和《處罰家庭暴力犯罪等特別法》兩部具體法律構成。其中，前者專門規定了政府和社會組織在預防和制止家庭暴力方面的責任與義務，后者則制定了保護被害人及處分家庭暴力行為者的制度。這些法律法規不僅從不同的側面和角度制定了保護與處罰的法律規范及框架，而且包含著具體的操作性條款。正是法律法規能夠通過具有可操作性的條款真正“落地”，才使得社會性別平等促進和女性發展的推動顯現成效。

　　3建立完整有序、協調合作的國家機制

　　韓國有著促進社會性別平等、治理出生性別比失衡完整有序、層級與部門協調合作的國家機制。這種國家機制集中體現在立法與司法、中央部門和地方政府的職責等多方面。

　　早在1946年，韓國就在健康和社會事務部成立了婦女事務局，1959年建立了全國婦女委員會。但是韓國真正形成完整有序、協調合作的社會性別平等促進的國家機制，是在20世紀90年代以后。1994年，在國會中設立了女性特別委員會並作為常設機構履責﹔1998年，韓國總統府建立了女性事務特別委員會，履行政府對促進性別平等的職責與國際承諾﹔2001年正式設立性別平等部，負責制定和出台促進女性發展、維護女性權利的政策，調查和糾正在就業、教育、社會福利、資源分配及公共服務等領域的性別歧視﹔2005年該部進一步擴展為性別平等與家庭部。2003年又成立了總理直管的女性政策協調委員會，該委員會由總理擔任主席，性別平等部部長擔任副主席，成員來自政府的12個部門，負責性別平等政策的制定與修訂。﹝3﹞韓國還在與性別平等密切相關的六個政府部門設立了性別平等辦公室﹔在其他政府部門設有被指派的性別平等辦公室﹔各級地方政府則分別設立了性別平等局與國家級機構對接。由此，在韓國就構成了由國家立法機構、總統和總理辦公室、中央政府及其相關職能部門、地方政府共同組成的、促進社會性別平等、也有利於出生性別比恢復正常的國家機制。這一機制從立法、政府的行政管理、部門的協調合作等方面搭建了完整的組織落實架構，形成了體現政府責任、部門分工協作的模式，為落實國家相關的法律法規和政策提供了組織條件與保障。

　　4非政府組織和咨詢機構發揮了重要的“智庫”作用

　　韓國在出生性別比失衡后僅用不太長的時間就使之恢復正常，有著多種因素和多方力量的共同作用，其中非政府組織的積極參與並很好地發揮“智庫”作用功不可沒。

　　韓國促進社會性別平等是伴隨著女性發展和婦女運動而展開的。在這一過程中，婦女組織的建立及其對政治、社會事務、教育及社會服務等的廣泛參與和利益訴求，促使韓國早在1946年就在國家的健康與社會事務部設立了婦女事務局，“成為第一個專門處理婦女問題和婦女需求的政府部門”。﹝4﹞

　　在隨后的60、70年代，韓國女性對經濟活動更大范圍的參與和與之相應的社會角色的變化，一方面推動了韓國女性研究、包括后來的女性學學科的普及和發展（目前韓國上百所大學和學院都設有女性研究課程）﹔另一方面也為全國性的女性政策研究機構，即“智庫”的建立奠定了基礎、形成了積累。

　　1983年，韓國女性發展研究所（KWDI）成立。這是一個受政府和財政支持的研究機構，重點開展社會性別敏感、家庭與社會管理、平等與人力資源發展等領域的研究。該研究所除了開展女性研究和為政府提供“智庫”支持外，也開展公務員教育培訓和女性人才的培養。同時，該研究所高度重視對信息的收集與分析，建有性別敏感的統計信息系統和數據庫，還有專門的出版物。

　　除上述外，20世紀80年代韓國還先后成立了專門的政府咨詢機構，如總理領導下的女性政策審議委員會（2003年新設為女性政策協調委員會）以及國會中的女性特別委員會等，推動了社會性別主流化和法制化建設。在這一進程中，韓國的女性政策形成了促進男女平等、擴大女性社會參與（特別是經濟雇佣范圍的擴大）、增進女性福利三大“軸心”。﹝5﹞

　　此外，在韓國促進社會性別平等、推動出生性別比回歸正常的過程中，女性公民社會組織也非常活躍，其活動和影響的范圍特別廣泛，涉及政治、經濟、社會等幾乎所有領域，特別是在表達政治意願、利益訴求、宣傳倡導、開展活動等方面，發揮了難以替代的作用，充分體現了社會治理中多元主體的特點。

　　女性研究機構和婦女社會組織不僅在宣傳倡導、決策咨詢、社會服務和利益表達等方面發揮著重要的作用，而且扮演著對相關法律法規落實情況監督者的角色。

　　正是由於上述以促進社會性別平等、推動女性發展為核心的“治本”之舉，才使得韓國失常的出生性別比在短短的20年時間中就迅速回歸正常，為各國的出生性別比治理提供了成功的范例，也讓我們看到了“依法治國”的重要性及其強大力量。

　　三、對我國綜合治理出生性別比的啟示

　　韓國對出生性別比失衡的綜合治理，更主要的是超越表象著力於問題的本質及“治本”之策——促進社會性別平等與女性發展。為此，韓國在女性社會參與、就業、社會福利、反對歧視、反性別暴力和家庭暴力以及規范醫療行為等多個領域和方面制定並實施了一系列專門的法律法規，且及時根據社會變化和需要進行了修訂與完善，保証了法律的針對性和有效性﹔以此為引領，韓國建立了由立法、國家、政府和地方共同構建的執行體系和國家機制，保証了政策法規的“落地”與實施。同時，女性咨詢、研究機構和婦女社會組織也廣泛、積極地參與和監督﹔由此構成了通過“治本”達到“治標”、“標”“本”雙贏的社會治理模式，富有啟示和借鑒意義。

　　20多年來、特別是近10年來，我國政府加大了綜合治理出生性別比失常的力度，將之作為“重點任務”、“多次寫入中共中央國務院文件、政府工作報告和國家相關規劃”。經過探索和實踐，目前已經逐步形成了“黨政主導、部門配合、區域協作、標本兼治”的工作格局，也建立起了“宣傳倡導、利益導向、全程服務、嚴懲‘兩非’、統計監測、考核評估”的工作機制。﹝6﹞

　　在治理路徑上，我國採取了“標”“本”兼治、多措並舉、管理規制與文化建設並行的做法。其中，通過建立制度、加強管理、集中打擊“兩非”行為、推行出生實名登記以及開展出生人口動態監測等，來約束服務提供者和生育主體的行為，此為“治標”﹔而通過傳播和倡導科學、文明、進步的婚育觀念，開展先進家庭文化建設活動，以利益導向為政策載體給女孩成長和女性發展創造更有利的社會環境，促進社會性別平等，此為“治本”。

　　從更寬泛的法律視角看，改革開放以來，我國已初步形成了“以憲法為根據，以婦女權利保障法為主體，包括婚姻法、繼承法、勞動法、母嬰保健法、女職工勞動保護規定等法律、行政法規和地方性法規在內的，保障婦女權利和促進婦女發展的法律體系”。﹝7﹞為女性發展和社會性別平等促進提供了法律保障與制度性框架。

　　但需要看到的是，相比於通過行為約束、制度規范、政策提供和宣傳倡導來綜合治理出生性別比，我國在如何通過促進社會性別平等和推動女性發展，對社會變化和新的社會問題做出積極回應、包括法律法規的及時跟進方面，還需要加大力度、強化投入。因為兩性關系和諧、男女平等，才是使出生性別比真正回歸正常軌道的根本所在，而法律法規是其中最重要的“底線”保障。從目前來看，面對社會的劇烈變化和服務管理需求，在促進社會性別平等、綜合治理出生性別比方面，我國某些法律法規的回應和跟進還相對遲緩與滯后，一些法律法規的操作性較差。例如：“兩非”入刑已經探討了多年，但迄今依舊沒有進入立法程序﹔對社會中仍較普遍存在、潛在的就業性別歧視，也缺乏相應具有可操作性的法律約束﹔如何幫助女性更好地平衡工作與家庭的關系、包括女性“履歷中斷”和再就業機會的問題等，更未提上議事日程﹔等等。當然，我們很高興地看到，反家庭暴力法（草案）已出征求意見稿，標志著中國保護女性的法律法規邁進了新的一步。

　　黨的十八屆四中全會通過了《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步強調了“依法治國”的國家方略，法制化對整個國家管理和社會生活的引領、規范、促進及保障的作用被提到了空前重要的位置。其中對於作為社會文明、進步重要標志的社會性別平等促進、出生性別比失常的綜合治理，有著特殊重要的意義。可以期待，隨著促進性別平等、推動女性發展法律法規的日益豐富和不斷完善，生育領域的“性別偏好”將逐漸弱化，女性的社會參與和自身發展將有更寬鬆、有利的社會環境，不僅出生性別比回歸正常“指日可待”，而且家庭、社會也將因兩性關系的更加平衡、和諧而愈加幸福。

　　﹝參考文獻﹞

　　﹝1﹞白慶洙韓國婦女的發展和有關婦女的信息資源﹝J﹞當代韓國，2000年夏季號：51-54

　　﹝2﹞崔鮮香1980年以后韓國女性政策的變化與發展﹝J﹞當代韓國,2008年秋季號:47-54

　　﹝3﹞韋艷,梁義成韓國出生性別比失衡的公共治理及對中國的啟示﹝J﹞人口學刊,2008,（6）：19

　　﹝4﹞白慶洙韓國婦女的發展和有關婦女的信息資源﹝J﹞當代韓國，2000年夏季號：51-54.

　　﹝5﹞崔鮮香1980年以后韓國女性政策的變化與發展﹝J﹞當代韓國,2008年秋季號:47-54.

　　﹝6﹞莫麗霞出生性別比治理體系的理論創新和實踐創新﹝J﹞西安交通大學學報（社會科學版），2014,（6）

　　﹝7﹞薛寧蘭中國婦女權利法律保障體系的結構﹝J﹞ 中華女子學院學報，2008，（4）：25-27