蔡養泉 田海花：警察執法權與公民隱私權的沖突與協調

（山東師范大學，山東 濟南 250014）

　　﹝摘要﹞警察執法權與公民隱私權作為一對矛盾共同體，其統一的一面表現為警察執法權是保障包括隱私權在內的個體公民人權的必要手段，警察執法權服從於保障人權的最終目的﹔其對立的一面表現為在特定情形下警察執法權要優先於公民隱私權以及現實生活中警察執法權對公民隱私權各種形式的侵害。協調兩者之間對立沖突的方法是通過法律設定警察執法權干預公民隱私權的實體和程序條件，並規定警察執法權侵害公民隱私權的補救措施。

　　﹝關鍵詞﹞警察執法權﹔公民隱私權﹔沖突﹔協調

　　﹝中圖分類號﹞D92214 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2015)02-0106-04﹝收稿日期﹞2015-02-24

　　﹝作者簡介﹞蔡養泉，山東師范大學博士研究生，山東警察學院講師; 田海花，女，山東師范大學商學院講師。

　　一、警察執法權與公民隱私權的沖突

　　現代社會，出於維護社會秩序和進行有效社會管理的需要，任何一個國家都需要配置警察機構並為其設置廣泛的職權，警察執法權便是法律賦予的警察執行法律和履行職責的權力。我國《人民警察法》第6條規定了十四項具體的警察執法權，既包括行政方面的治安、交通、戶政、消防等管理權力以及類似西方國家治安法官對違反治安管理行為和交通違章行為等輕罪的行政處罰權，還包括刑事偵查過程中對刑事案件的偵查權、對犯罪嫌疑人的拘留權和執行逮捕、監視居住和搜查等權力。﹝1﹞公安機關擁有其他任何行政機關都無法比擬的廣泛職權和執法人員數量，這使得其能夠廣泛深入地介入社會生活與公民的私人生活，這種職權范圍的廣泛性和地位的重要性決定了警察權具有比其他國家權力更強的攻擊性、擴張性和侵犯性。

　　雖然從理想狀態來看，警察執法權作為維護社會秩序的手段是為了保障包括隱私權在內的個體公民的人權，但在現實狀態中兩者之間的關系則異常復雜，而且往往是以對公民隱私權的限制來保障警察的執法權，從而形成警察執法權與公民隱私權的沖突。

　　（一）警察行政執法權與公民隱私權的沖突。與刑事訴訟領域的偵查權相比，警察在行政領域的執法權更為廣泛，更具擴張性和主動性，而且由於社會生活的復雜性和多變性，法律賦予警察在行政執法領域以更多的自由裁量權，因此雖然警察行政執法權與公民隱私權的沖突在深度和程度上不及警察刑事執法權與公民隱私權之間的沖突，但在沖突的范圍和廣度以及發生的頻率上卻遠遠超過警察刑事執法權與公民隱私權之間的沖突。

　　1警察行政執法權與行政相對方隱私權的沖突。警察行政執法權與行政相對方隱私權沖突具有多種表現形式，其中最為典型的沖突存在於警察查處聚眾賭博和賣淫嫖娼領域。賭博和賣淫被我國的《治安管理處罰法》界定為違法行為，並賦予警察機關對該兩種違法行為的行政調查和行政處罰權。而在實踐中，警察查處賣淫嫖娼的執法行為無論是方法或手段以及結果往往容易造成對行政相對方隱私權的嚴重侵犯。如媒體廣泛關注的延安警察強行調查夫妻在家看黃碟事件和警察到洗浴中心以賣淫嫖娼為理由強行對正在洗澡的夫妻進行拍照事件。夫妻在家裡看黃碟屬於不涉及公共利益的個人隱私范疇，警察強行入戶對夫妻在家看黃牒的行為進行查處嚴重侵犯了公民的隱私權。而警察對在洗浴中心洗澡的夫妻強行拍照的解釋是，很多賣淫嫖娼者以夫妻關系作為逃避警察調查和處罰的理由，因此為了防止真正的違法行為人逃避處罰，警察必須要先行拍照，在這裡，無論警察對其拍照行為的解釋是否具有合理性，其行為侵犯了被拍照夫妻的隱私權是確定無疑的。

　　如果說上述兩類案件反映的是警察的執法方式或手段侵犯了公民隱私權的話，那麼警察執法的結果同樣可能侵犯公民的隱私權。因為根據我國行政處罰法的處罰公開原則，對違法行為的處罰結果應當進行公開，但是處罰結果如何公開以及在多大范圍內公開卻是一個跟公民隱私權密切相關的問題。實踐中交警部門將公民的交通違章信息在公共媒體上進行通報或向其所在單位通報，以及警察將查處的賣淫嫖娼行為人向社會公布甚至游街示眾，這些行為是否侵犯了公民的隱私權，很多人對該問題持肯定回答。筆者亦同意該觀點，理由是公民的違法信息本質上仍然屬於個人隱私的范疇，公民已經對違法行為承擔了法律責任，而不能因為其從事了違法行為便無法享受法律對其隱私權的保護。而且對比刑事判決的公開我們同樣可以得知，盡管在我國無論是理論界還是實務界對於刑事判決應當如何公開以及在什麼范圍內公開存在爭議，但司法實踐中法院並不會主動把犯罪人的刑事判決內容向社會公開（如在媒體上公開），而僅僅是按照特定的程序向包括被告人在內的特定范圍的人或機關公開。警察執法過程中對於公民違法信息的公開同樣應該遵循該原則，以避免對公民隱私權造成侵害。例如，在鄭州警方公布賣淫女裸照事件中，警察的合法行為是掃黃，不是公布裸照﹔賣淫女的非法行為是性交易，絕非隱私權。即警察不因掃黃合法，而擁有合法地公布妓女裸體照片的權利﹔賣淫女不因賣淫非法，而喪失任何自然人均享有的隱私權。﹝2﹞

　　2警察行政執法權與其他公民隱私權的沖突。警察在行政執法過程中不但可能對直接行政相對方的隱私權構成侵害，也可能對其他公民的隱私權構成干預。這種沖突主要發生在警察在危機情形下的緊急介入權中，因為根據《人民警察法》第21條的規定，警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處於其他危難情形，應立即救助，這便是警察危機情境下的緊急介入權的法律依據。這裡的危機情形，是指在突然發生的緊急情況、突發事件中，警察如不立即予以有效處置，便可能發生嚴重危害性結果的情形。這種危機情境的存在使得警察執法征得有關人員許可或嚴格依照法定程序介入將可能失去寶貴的處置機會，如居民住宅發生火災、有危在旦夕的傷病員等，須要借助臨近住宅進入危險區域進行施救，在這種危機情形下，警察就可以不必取得臨近住宅主人的同意而進入並通過該住宅實施施救行為或排除危險。當然這種沖突從形式上看是警察權強行介入公民私域，但實質上是緊急情形下警察權制止更大的危害或挽救公民生命的需要，警察的這種行為已經取得了法律的許可，因此警察緊急情形下的這種行政執法行為盡管確實介入了公民隱私的范圍，但兩者之間的這種沖突是一種合法的沖突。﹝3﹞

　　(二)警察刑事執法權與公民隱私權的沖突。警察刑事執法權即刑事偵查行為是國家法律賦予警察的發現和懲罰犯罪所必要的強制手段，它是具有正當性的國家行為。然而這種正當性國家行為的進行必然會觸及特定人的私人空間，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的隱私權，如偵查人員對犯罪嫌疑人進行詢問或對被害人進行詢問的過程都可能涉及公民隱私的內容。而且隨著現代高科技偵查技術手段如監聽以及網絡監視等的出現，警察刑事執法權甚至侵入犯罪嫌疑人或被害人之外的其他公民的私人空間。從本質上看，警察刑事執法權是基於公共安全和秩序這一更高的法律價值而對個人私生活的侵入，這種侵入基於目的的合法性而被法律所認可，因此此種情形下的警察刑事執法權與公民隱私權之間的沖突是一種虛假的沖突。然而在刑事偵查實踐中卻存在理論灰色區域，該理論灰色區域內存在的卻是大量的警察刑事執法權與公民隱私權的現實沖突。如我國《刑事訴訟法》規定犯罪嫌疑人對於偵查機關的訊問應當如實回答，首先該規定本身便因違反了“任何人不得被迫自証其罪”的國際人權原則而廣受批評﹔其次如果說為了查清案件事實而要求犯罪嫌疑人如實回答具備一定的正當性的話，那也是犯罪嫌疑人僅對與案件相關的訊問應如實回答，對於與案件事實無關的問題則有權基於隱私權而拒絕回答。偵查機關在詢問被害人時同樣存在詢問內容超出案件范圍而侵害被害人隱私的情況。

　　警察刑事執法權侵害公民隱私權的另外一種常見的情形是偵查機關不當地向社會公眾尤其是媒體透露犯罪嫌疑人或被害人信息，如2013年被各種媒體瘋炒的李天一等人強奸案，媒體對於未成年人犯罪案件大肆報道的行為本身便已違反了我國《未成年人保護法》和《預防青少年犯罪法》的相關規定，由於論述主題的原因，媒體的法律責任問題不在本文的討論范圍內，我們在這裡要追問的是：是誰把該案件犯罪嫌疑人和被害人的信息透露給了媒體？偵查機關在這裡顯然難逃其咎，警察在行使刑事偵查權時可能根本就沒有保護犯罪嫌疑人尤其是未成年犯罪嫌疑人以及強奸案件被害人隱私的意識。正如有學者指出的，警察刑事執法權領域普遍存在的漠視個人隱私的現象，可以從我國刑事訴訟立法中找到答案的一部分，即我國規范偵查行為的法律中，根本就沒有保護公民隱私的規定，法律對偵查行為程序規范的要求還基本停留在關注人身權、自由權和財產權的層面之上。﹝4﹞

　　二、警察執法權與公民隱私權的協調

　　在上文列舉的警察執法權與公民隱私權沖突的情形中，有些沖突是明顯的違法沖突，即警察執法權侵害了公民的隱私權，如警察入戶查處夫妻看黃牒、偵查機關散布刑事案件犯罪嫌疑人或被害人信息﹔而有些沖突則屬於合法的沖突，如警察在緊急情形下為了排除危險或挽救傷病員而強行進入私人住宅。在這些情形下解決沖突的規則相對容易，即對公民私域內發生的各種未被法律禁止、未侵犯他人合法權益、也沒有危害社會公共利益的行為，警察執法權不應進行干預，否則就可能構成對公民隱私權的侵害﹔在特定危急的情形下，為了公共安全或挽救他人的生命，允許警察執法權對公民的隱私進行一定的介入。然而由於客觀上社會生活的復雜性和多變性，以及主觀上公民隱私權內涵和外延的難以界定，導致現實中警察執法權和公民隱私權之間發生的大量沖突經常處於一種理論的模糊狀態，即難以判斷兩者之間沖突的合法與非法狀態。面對警察執法權與公民隱私權的沖突，我們必須承認這樣的現實：警察執法權與公民隱私權之間是一對動態矛盾，需要根據社會現實協調兩者之間的沖突，達到某種平衡。在協調兩者之間的沖突時，首先要遵循的原則是人權保障原則，即警察執法權是保障包括公民隱私權在內的公民個體人權的必要手段，但在遵循特定實體規則和程序規則的前提下，警察執法權又優先於特定公民的隱私權。

　　（一）警察執法權是保障包括隱私權在內的個體公民人權的必要手段。在警察執法權和公民隱私權這一對矛盾統一體中，兩者關系的基本點是：警察執法權服從於包括隱私權在內的人權保障的目的，是人權保障的基本手段。因為人權作為人類政治文明和制度設計的最高理想，是構成法治社會最基本的內容，而警察執法權則是維持社會秩序和公共安全的必要工具。﹝5﹞隻有出於保護公共利益或維持公共秩序的需要，才能行使警察執法權，而對於公民私人領域，警察執法權不得介入。這一原則要求警察在執法過程中尤其是行政執法過程中要有尊重公民隱私的自覺意識，對於公民私生活的范圍不能越權進行干預﹔該原則同時還要求警察對於在執法過程中獲取的公民隱私，如在行政執法過程中獲取的違法行為人的隱私以及在刑事執法過程中獲取的犯罪嫌疑人或被害人的隱私負有保護義務，不能傳播或利用。

　　然而，我國現有的相關法律法規僅僅為警察設定了不得任意干預公民私生活的消極義務，對於警察如何保障公民隱私這一積極義務卻無明確的規定，導致現實生活中警察對公民隱私保護的不足。如實踐中公民的身體權或財產權遭到他人的非法侵害，警察機關可以以故意傷害或盜竊為理由進行立案，並對違法或犯罪行為人依法採取措施﹔而如果公民隱私權遭到其他人的不法侵害，如對於違法傳播他人隱私的行為，警察機關一般不會直接對行為人進行處罰，而是建議受害人向人民法院以侵犯隱私權為由進行民事訴訟或以侮辱罪為由進行刑事自訴。警察機關保護公民隱私權職責的不足使得警察執法權保障公民隱私的效果大打折扣，因此應當通過立法明確為警察設定保護公民隱私的積極義務。

　　（二）警察執法權在特定情形下優於特定公民的隱私權。英國法哲學家約翰·密爾在《論自由》一書中對於個人自由的界限做出了精辟的論斷：如果個人的行動不涉及他人的利害，個人就不必向社會負責。他人若為著自己的利益而認為有必要時，僅僅可以對他進行忠告、指教、勸說甚至避而遠之。這些就是社會對他的行為表示厭惡或非難時所能採取的所有方式﹔而關於對他人有害的行動，個人則應當負責，並且還應當承受來自社會的或是法律的懲罰，如果社會認為需要用這種或那種懲罰來保護自己的話。密爾這一論斷的意圖在於說明個人自由並非不受限制，而是可以受到來自法律的限制。作為公民個人自由范疇之一的公民隱私權同樣可以受到來自法律的限制，或者說在法律規定的特定情形下，警察執法權優先於公民的隱私權。如根據我國警察法、刑訴法的規定，警察可以對犯罪嫌疑人的住所和人身進行搜查，而警察執法權優先於公民隱私權的典型表現便是公安機關對犯罪嫌疑人發布的通緝令以及隨著現代偵查技術的發展出現的監聽和衛星定位措施。

　　盡管在特定情形下，法律賦予警察執法權優先於公民隱私權的地位，但為了防止警察執法權異化為任意踐踏公民隱私權的工具，法律必須對警察執法權優先於公民隱私權的實體和程序條件以及公民隱私權遭到警察執法權侵害時的補救方法做出明確的規定。首先，在實體上，應當通過明確的法律授權和法律責任，防止個別執法人員濫用權力，侵犯公民的隱私權﹔其次，在程序上，必須進一步規范公安機關對於涉及公民隱私權案件的相關法定程序，而且要附加嚴格的審批要求﹔最后，應當保証私權救濟渠道的暢通，一旦警察執法權被濫用侵害了公民隱私權，應當賦予公民請求損害賠償的訴權。﹝6﹞

　　事實上，我國憲法和法律對於警察執法權干預或優先於公民隱私權的實體和程序條件已經有相對完備的規定，如對於警察搜查公民住宅的規定，我國憲法首先明確規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”在憲法上確立公民住宅自由不受非法侵犯的基本原則下，我國《刑事訴訟法》對警察搜查行為的程序進行了規定。刑事訴訟法規定：為了收集犯罪証據、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪証據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查，但是這種搜查必須向被搜查人出示搜查証﹔《人民警察法》進一步規定，警察在進行搜查時還要出示身份証件，表明身份。關於警察在執行職務過程中知悉的公民隱私，《刑事訴訟法》和《警察法》都沒有規定警察的保密義務，但公安部2012年修訂，並於2013年1月1日實施的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第190條規定，偵查機關對在偵查犯罪過程中獲取的個人隱私負有保密義務，不得向社會傳播。盡管公安部出台的該規定法律位階較低，但其規定無疑具有巨大的進步性，因為該規定第一次為警察設定了不得侵犯公民隱私的明確法定義務。

　　對於警察在執法過程中不當侵害公民隱私權的法律救濟措施在我國卻找不到明確的法律規定，如果警察在執法過程中違法侵害了公民的身體權、自由權或財產權，被侵害的公民可以根據我國《國家賠償法》的規定主張國家賠償，而警察違法行使執法權侵害公民隱私權卻不屬於《國家賠償法》第3條和第17條所規定的國家賠償的范圍，也就是說，公民隱私權受到警察執法權的侵害以后根本就沒有有效的法律救濟措施。嚴格執法的首要行動要素是規范政府行為，完善執法體制，創新執法方式，加大執法力度，全面落實行政執法責任制。﹝7﹞因此，為了防止警察濫用執法權侵害公民隱私權，並對遭受侵害的隱私權給於有效的法律救濟，公民隱私權遭到警察執法權的違法侵害同樣應當被納入國家賠償的范圍，隻有這樣才能實現警察執法權與公民隱私權的更好協調。

　　﹝參考文獻﹞

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