董筱丹 溫鐵軍：鄉村治理與國家安全的相關問題研究

（中國人民大學，北京 100872）

　　﹝摘要﹞三農與“三治”作為國家綜合性安全的基礎而具有准公共品性質。①若以交叉學科“新經濟社會學”觀點討論鄉村治理對國家安全的基礎性作用則可知：作為三農載體的鄉村社區本身是“一個自然或歷史形成的有限范圍內的成員在群體中具有高度嵌入性的社會-地理(Socio-geographical)實體”。據此認為：發展與治理密不可分﹔農村政策思想要以國家安全為目標，運用整體性視角，統籌協調中央與地方、三農與三治的關系，頂層設計和基層創新相結合，構建有利於國家安全的綜合結構體系﹔通過活躍社會關系、提高社區成員嵌入性，可以緩解和轉化基層社會累積矛盾、提高農村經濟持久活力，進而化解中央與地方之間因目標差異造成的“零和博弈”，改變國家信用投入在基層被“精英俘獲”、導致破壞反而危害穩定的困境。

　　﹝關鍵詞﹞新經濟社會學﹔國家安全﹔三農問題﹔鄉村治理

　　﹝中圖分類號﹞D6301 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2015)02-0079-06﹝收稿日期﹞2015-02-24

　　﹝基金項目﹞國家社會科學基金重大項目“作為國家綜合安全基礎的鄉村治理結構與機制研究”（14ZDA064）

　　﹝作者簡介﹞董筱丹是該課題協調人和本文起草者，中國人民大學教師﹔梁漢民（英文姓名Ibrahima NIANG），塞內加爾國立達喀爾大學研究人員﹔區吉民（英文姓名 James Peter Francis Oswald）澳大利亞阿德萊德大學博士生﹔后兩人都是溫鐵軍教授指導的新漢學計劃博士交換生，該課題科研團隊海外成員﹔通訊作者溫鐵軍是該課題首席專家，中國人民大學教授兼福建農林大學海峽鄉建學院和西南大學中國鄉村建設學院的執行院長。

　　中央2002年開始強調“三農問題重中之重”和2005年提出新農村建設以來，國家為緩解三農困境和改善基層治理而大規模增加的基本建設及社會事業投資已有10萬億之巨，政府“善意”和“善舉”都得到幾乎史無前例的表達﹔②但是，“人民內部矛盾要用人民幣解決”的政策效果似乎不盡人意。農村基層還是亂象頻仍，國家綜合安全最缺乏的仍然是基層載體。如是，根源何在？

　　一、背景介紹：中央下鄉與

　　地方下鄉的零和博弈我們此前的區域比較研究曾經指出：中央地方之間的關系與國家安全有內在相關。自上世紀80年代以來，中央和地方之間實際發生的關系可以概括為“中央承擔風險條件下的地方政府公司化競爭”，其制度收益是地方政府在發展主義導向下的“府際競爭”中推動了以地方資源資本化為實質的經濟快速增長，而其制度成本則是積累了大量社會和經濟矛盾，近期表現為地方政府債務率過高造成銀行壞賬風險和農村對抗性沖突頻繁發生，經濟和社會的可持續性受到嚴重挑戰。

　　客觀看改革以來的經驗過程，由於地方追求激進發展主義造成的巨大制度成本，最終還是要由客觀上屬於“無限責任政府”的中央來政治埋單，因此，隨著中國進入到資本過剩階段，中央和地方關系很大程度上是一種零和博弈。﹝1﹞

　　新世紀之交，中國在進入產業資本整體過剩的同時經由中央財政對國有銀行有條件注資而短期完成了銀行商業化改制﹔恰因二者同步引致中央和地方經濟利益結構的新變化：中央政府逐漸升級到以金融資本及壟斷行業為主要收益來源，地方政府一方面謀求升級產業資本來繼續與其他地區的“府際競爭”，另一方面則惟有籍地產開發才能與中央管控的金融資本博弈，是為“以地套現”，﹝2﹞遂使土地征佔成為引致農村沖突的最主要原因。

　　總體來看，當前鄉村所面臨的一個大格局是“以國家綜合安全為目標的中央政府要穩定，以產業綜合收益為目標的地方政府要發展”﹔二者客觀上已經屬於不同的歷史階段，卻在空間上並發於當下之鄉村。遂使鄉村中方興未艾的“政權下鄉”，亦分為“中央下鄉”和“地方下鄉”。

　　所謂中央下鄉，本質上是因鄉村“三治”乃國家綜合安全之基礎，因而需要承擔安全責任的中央政府採用國家信用配合政策手段下鄉。亦即，以集中制國家的強大主權信用所派生的國家財政和金融作為鄉村基本建設和社會政策的主要資金來源，目的在於構建“民生新政”之下的和諧社會。中國這個做法，本來與西方國家進入到金融資本階段后實施福利化政策、構建“后現代性”話語的制度經驗可以做類比研究﹔沒有對此做“比較制度研究”的困窘，僅在於當前學術界給定的評價標准還缺乏對構建中國話語形成激勵。

　　所謂地方下鄉，實際是大多數不可能升級到金融資本階段而隻能“以地套現”的地方政府，與被優惠政策吸引來的外部投資結合在一起搞“資本下鄉”，實質上還是以資源和土地的資本化開發來實現產業化經營﹔盡管客觀上推進了國民經濟的快速增長，但根據“路徑依賴”理論，其所沿襲的隻能是中央過去處於產業資本階段及“稅費時代”的做法，即，物質形態的改變發生在鄉村，但“以地套現”所得的資金並不留在鄉村而是主要流入當地的城市化，因而利益矛盾仍然是對抗性的，地方政府卻很難有條件構建能夠弱化矛盾的話語體系和緩沖機制。

　　鑒於中央下鄉隻能經由地方下鄉實施，由此勢必遭遇重重尷尬。

　　第一，短期來看，中央與地方兩種下鄉之間社會差異顯著：由於地方政府服務於資本下鄉，並不是公共服務下鄉，在中央政策的映襯下，地方政府在鄉村的權威和合法性受到質疑，一些農民在“中央的好經被地方念歪了”的判斷之下越級上訪，給剛性的維穩體制帶來極大壓力。

　　第二，長期來看，中國自1998年以來就處於全面生產過剩壓力之下﹝3﹞，各種名目的國家投資被學者認為是“以長期生產過剩來掩蓋短期生產過剩”﹝4﹞，地方引來的資也並不能形成穩定收益，鄉土社會分享到的資本溢出收益有限。特別是2008年美國華爾街金融海嘯引發2009年全球經濟危機之后，中央-地方-基層的這一矛盾愈加凸顯，產能過剩導致收益預期下降，進而導致前期被掩蓋的各種制度成本未來被某個偶然因素引爆的風險越來越大。最終，將如前文所說，中央政府和地方政府將陷入囚徒困境。

　　這種國內體制下的制度收益與成本不對稱，與全球化條件下的制度成本對內轉嫁﹝5﹞，共同構成新世紀中國可持續發展和社會穩定的主要挑戰。特別是在2008年爆發華爾街金融海嘯帶動2009年全球危機的教訓討論中，國內思想界愈益深刻地了解到內外矛盾疊加造成的影響。﹝6﹞

　　若從政治經濟學的角度歷史地看，近代一百多年以來，鄉村長期面臨著兩個基本矛盾，一是在國家追求工業化資本原始積累和產業擴張的制度導向下，農村剩余被城市過量提取，導致鄉城差距加大，“三農”問題日益嚴峻﹔二是政府為了從分散小農為主體的農村提取剩余而在基層形成了“對上代理型”治理結構，與鄉村“自我穩定機制”所需要的治理方式剛好相反，村社的自我治理和風險內部化功能受到極大削弱。這兩個基本矛盾下，由於鄉村資源收益往往隻夠滿足少數精英群體的需求，導致任何普惠制的、或體現“群眾路線”性質的制度變遷都難以在鄉土社會內部發育和維持﹔因此，在不斷加大的社會沖突壓力面前，通過鄉村精英群體的灰色治理來勉為其難地維持村庄基本秩序，就成了大多數時期、大多數地方政府的選擇﹔誠然，這反過來進一步強化了鄉村中經濟剩余單向集聚於精英和社會治理單向主導的非穩態結構。由此，村庄成為多種潛在沖突不斷復合和累積的矛盾體。

　　過去的經驗表明，一旦各種矛盾累積到積重難返，則任何被中央政府賦予厚望的三農政策，在實際執行中都往往因被基層精英所把控造成“精英俘獲”，進而使農村社會分化加劇。在宏觀經濟上升期，這一矛盾尚可被大多數兼業農戶“勞動替代資本”的風險內部化機制——通過密集投入勞動來獲取商品化生產或外出務工的收益所掩蓋﹔然而，一旦城市中的資本危機爆發，村庄中累積的社會矛盾將加速、加劇、加倍地激化和爆發。

　　二、問題分析：制度成本最低的

　　國家安全基礎在於穩定三農借用政治經濟學理論，我們從“三農經濟基礎決定三治上層建筑”的視角基本理論對上述問題的形成進行了有力的解釋，但在如何解決問題上，任何外部主體都面臨著與分散小農的交易成本問題﹝7﹞而使得政府對於三農發展與三治穩態常常顧此失彼。片面追求前者，將愈加失於后者﹔單純強調后者，則隻能是無本之木，惶論為國家安全發揮戰略性的風險吸納功能？！

　　按照35年前確立市場化改革目標時所設定的“效率優先、兼顧公平”的原則，政策界對於農村經濟層面的關注遠高於治理問題。這些偏經濟效率的政策對促進增長當有積極作用，但其中有些內在體現“市場失靈”的措施，客觀上也侵蝕、削弱了農村治理的基礎，部分鄉村治理非正規化（被有些學者指為黑社會化），成為影響社會穩定的重要因素。

　　而對於任何體制下的政府而言，在當代全球化轉嫁的虛擬資本經濟危機代價不可逆的壓力下，國家綜合安全無疑都是第一要務。由此就要以社會整體利益最大化的“國家安全理性”為前提﹔據此，無疑應該將是否有利於改善鄉村治理、增進全局穩定作為衡量農村政策是否有“效率”的第一標准。

　　本文指出：在西方虛擬資本危機本質不可能改變、仍將不斷向發展中國家轉嫁代價的情況下，形成統籌國家安全與鄉村治理問題的一體性解釋框架，通過改革地方治理結構，穩定和發展牽涉八億生眾（含2億多進城的流動打工者）的三農領域，不僅操作上最可行，而且效果最好。

　　為此，就要將三農政策的重心轉變到三農與三治有機結合，要下決心從改革以來較多強調提高經濟收益，調整到強調有利於穩定鄉村社會、改善地方和國家治理上。這樣，才能從根本上促進鄉村經濟發展與社會穩定、國家安全的互補共贏。

　　下面用新經濟社會學的研究對這一判斷提供理論支持。

　　新經濟社會學屬於新興交叉學科。該理論對西方社會科學的微觀分析框架提出的創新，主要在於糾正了對理性經濟人“低度社會化（undersocialized）”或“過度社會化（oversocialized）”的假設，將經濟主體的社會行為與經濟績效的互相影響納入研究，從而豐富了對研究客體的認識。﹝8﹞已有研究指出：當代經濟中居於主導地位的產業集群，本身是一個具有強烈的社會、地理和經濟聯系的企業集合，作為一個社會-地理實體，其典型特征是“在一個自然或歷史形成的有限范圍內擁有活躍的人們和企業”﹝9﹞﹔產業集群生命力的關鍵是：成員在集群中具有高度嵌入性，通過經常性的非正式接觸建立較強的信任關系、促進信息的有效流動及對風險的共同分擔﹝10﹞。

　　中國的鄉村社會，既因歷史上形成的穩定地緣邊界和血緣關系，而具有顯著的“社會-地理集聚特征”，也因費孝通指稱的“熟識人社會”特征，而具有較高的社區成員嵌入性，具備將新經濟社會學引入鄉村研究的邏輯前提。本文強調其在以下三方面對國家安全戰略具有重要的啟示：

　　第一，經濟結構多元化的鄉村因具有發育產業集群的社會關系優勢，而能在一定程度上抵御經濟波動風險，因而能夠持續作為國家安全的“軟著陸載體”﹔這應該作為國家總體安全戰略的基本判斷。

　　第二，根據經濟-社會的互嵌、互動性規律，構建鄉村經濟發展和社會治理統籌兼顧的一體性框架，更有利於改善村社經濟並使之具有持久活力和抗風險能力﹔這應該成為制定和調整涉農政策的主要思路。

　　第三，“當和地理敏感性聯系在一起的時候，嵌入性成為一個有力的概念”﹝11﹞﹔正是由於農村土地以社區為邊界而使其財產關系具有高度的地理敏感性，因此，無論是發展鄉村經濟還是建設鄉村人文環境，都要充分保証成員的社會嵌入性﹔這應該作為構建地方“三農-三治”綜合發展和治理體系的核心思想。據此看，如國家的政策和投入主要從活躍社會關系、促進農民組織化入手，則不僅能有效提高農戶在村社中的成員感和嵌入性，並且對弱化利益矛盾有著顯著的積極作用。

　　三、“三農—三治”結構改革：構建縣鄉村

　　各有側重的綜合治理—發展體系鄉土中國的地方治理-發展體系，可以分為縣、鄉（鎮）、村這三個最重要的層級，各層級在功能、機制各有側重又互相支撐。以下分而述之。

　　首先看難度最大的縣政改革。

　　縣級政權是地方政府發展競爭的主要財稅經濟單位，同時又是國家科層體系中下伸到農業地區完整地行使國家權力的最末層級，因此，縣治對於鄉、村兩級治理和農村發展具有重要的作用。在產業資本階段的地方政府公司化競爭框架中，縣級政府既承擔著競爭和考核壓力，又缺乏內源性資本原始積累的條件。這種困境，使縣級政權運行普遍性地呈現出既要遠離農村又得就近剝奪農村——在行政和服務上遠離農村，在財政收入上又高度依賴預算外的土地財政和土地金融——遂使土地征佔成為當前引發農村沖突的最重要原因。

　　因此，縣政改革難度最大，但綜合效應也最大。要使縣政從遠離農村變為服務農村，從剝奪三農改為落實中央“反哺”政策，並以縣政調整帶動鄉村問題改善，那就要從“國家安全理性”出發，加強頂層設計。第一，改變中央和地方的財稅關系，創造縣域綜合體制改革條件﹔第二，重點改革條塊分割的涉農體制，設立體現普惠原則的“農村綜合發展基金”，將各部門分散把持的國家糧食與食品安全、生態與環境安全、社會與文化安全以及美麗鄉村建設等專項資金統合起來，作為縣級資本金對鄉、村農民綜合性合作組織持股﹔第三，將縣級政府各單位涉農的金融、保險、物流、倉儲、科技、房地產、旅游、餐飲、加工、流通等領域參股納入綜合性合作組織，使產生的經營收益反哺三農。

　　其次看制度成本相對較低的鄉（鎮）改革。

　　在現行的科層體系下，大多數鄉政要麼被扭曲，要麼被消解，對下難以構建穩定的合作博弈，對上則難以代理國家安全戰略。主要原因是：對上，由於縣政要追求產業資本階段的經濟增長，其任務量化分解到下屬科層后，鄉鎮的首要職能不可能是提供涉農公共服務和落實國家戰略，而是要貫徹招商引資。對下，農業稅被取消后，農業鄉鎮基本沒有提供公共服務的財政能力，而國家對農業的反哺資金通過直補或專項資金下達，前者直接打到農民賬戶，后者通過部門垂直下來的縣級職能單位執行，鄉政處於被動、難以有所作為的“懸浮”狀態﹝12﹞﹔與此同時，醫療、教育、交通、金融等農村基本公共服務還隨著撤鄉並鎮而有所收縮。

　　以中國一般鄉鎮的規模和體量，通過結構相對完整的價值鏈條從而產生穩定的制度收益，同時保持內部的低成本治理，是可能的。民國時期的著名鄉村建設實踐，如1920年代的盧作孚在重慶北碚、晏陽初在河北定縣，基本上都是以一個鎮作為試驗的范圍﹝13﹞﹔農業集體化時期，也是以鄉鎮同級的人民公社作為一級核算單位來進行農田綜合整治和使用大型農業機械﹔當代中國的“超級村庄”，如江蘇的華西村、永聯村、長江村等，從地域范圍來說，都差不多是以一個鎮的土地面積形成相對完整的產業資本價值鏈。

　　當前，自然村和行政村的社會和資源整合仍然受到或隱或顯的派性力量的制約，而鄉鎮則為各種農村公共活動和社會組織的發育提供了空間。客觀地比較東亞鄉村，隻有中國大陸在鄉鎮一級沒有組建綜合性合作社，農民組織化程度最低。另有一些案例表明，在農村中各種經濟和文化力量日益活躍的局面下，鄉鎮政府可以通過“購買服務”實現治理創新，低成本地撬動各種民間資源，推進農村組織創新與制度創新。

　　其三，制度成本最低、收益最明顯的是村治改革。

　　中國1949年全面土改以來，土地產權就以自然村為邊界。這是因為農村中最基本的地緣關系和財產關系都在自然村，村民的日常生產、生活及與此密切相關的活動都在村庄范圍內展開。若以新經濟社會學觀點看，自然村也是自然和歷史形成的、最基本的信息流動匯集的“一個社會-地理實體”，是農村中最基本的農戶組織單元。

　　當前，“政權和資本下鄉”將村庄社會置於矛盾對立的最前沿。由於村內剩余有限又缺乏組織載體，村兩委或者轉變為上級政權或下鄉資本在農村的代理人，成為“贏利型經紀人”﹔或者直接由村中的經濟精英擔任，雖不增加村內成本，但小農在村庄生產和政治中處於更加邊緣化的地位。而相當一部分自然村中未被吸納到資源增量分配的“體制外精英”，則成為農村群體性事件的“意見領袖”和“行動領袖”。﹝14﹞

　　眾所周知，如果沒有農民自下而上地、平等廣泛參與的基層組織創新，則鄉村治理難以擺脫經濟領域的“精英俘獲”和治理領域的“囚徒困境”。﹝16﹞這個自農村去組織化改革以來派生的規律性后果，早在上世紀80年代就有嚴重負面作用，被那時候的調研報告說成是“端起碗吃肉，放下筷子罵娘”。問題延宕至今幾十年了，仍隻求追加資本而不重視農民組織創新，乃成為導致國家普惠三農之政策及配套大規模投入隻能適得其反的內生性矛盾。

　　因此，組織化程度最低的村庄既然是農村維穩第一線，那麼，貫徹國家綜合安全戰略，就不能以個體化、原子化的村民為抓手，而必須以體現成員嵌入關系、集發展與治理於一體的農村綜合性合作組織（而不是“大農吃小農”的專業合作組織）作為工作對象﹔並且，村兩委與綜合性合作社有機整合，才可能有效地降低歷史上長期存在的政府與鄉村社會之間的“交易成本”。可見，提高農民組織化能夠收到“四兩撥千金”之改革成效。

　　土地革命為農村形成平等的土地財產關系奠定了基礎，十八屆三中全會決議為農村組織創新提供了制度保障，加之中國整體告別資本稀缺進入資本過剩為鄉村發展提供了經濟基礎。為此，資金富余的中央部門應以政府公共財政為杠杆，向農民綜合合作組織注資入股，再通過股權分配自下而上地形成農村綜合合作體系，使農村資源收益水平提高與農村公共資源總量擴大同步推進，通過增量分配將村庄積累的歷史矛盾化解在村庄內部，變“行政吸納社會”為“合作吸納沖突”。

　　農村的經濟基礎與上層建筑之間，不是單純的“自上而下”或者“自下而上”的關系。依據上述新經濟社會學觀點可知，由於農村仍然是生產、生活不可截然分開的和社會化的多元綜合體，人們在物質再生產中進行著社會關系的再生產，因此，在基層發育鄉村綜合合作的空間和渠道也應該是多元的、廣泛的。這是地方政府與社會合作的主要空間。惟有將鄉村兼業化經濟的多元化、包容性和可持續運行與地方良性治理結合起來，互相強化嵌入、互相提供“正能量”，農村綜合合作組織才能低成本地發育和維持，成為國家安全戰略的載體。

　　綜上所述，地方“三農與三治”的綜合體系如下：因為村社作為“一個社會-地理實體”的成員關系和土地財產關系都在村，所以村級農民綜合合作能夠最大程度地活化鄉村社會關系和社會資源，構建基本的合作單元。在村合作的基礎上，鄉鎮是實現規模收益的主要層級和上下聯動的重要銜接，一方面為鄉村內的各種社會能量提供場域，另一方面應該組建綜合性合作社來承接自上而下的中央資源和國家戰略任務。而縣級發展-治理則需要通過財稅體制改革和涉農收益整合，使地方政府從積累矛盾的經濟發展競爭轉向能夠弱化矛盾、緩解沖突的發展-治理綜合體。

　　四、結語：在深化改革中重構承載

　　危機軟著陸的“三農—三治”體系總之，要實現上述結構調整就要深化改革，必須將頂層制度供給和基層組織創新結合起來，首尾呼應﹔如此重構“三農-三治”體系，方能使得農村繼續其宏觀經濟危機“軟著陸”的載體功能，在中央落實國家安全戰略的同時，為地方構筑持久的收益源泉。一個有效的國家總體安全保障體系也就呼之欲出了。

　　近代以來的歷史經驗也表明，隻有在全局性資本收益預期因危機爆發而衰落時，中央才能利用危機壓力對地方落實調控和干預、借以體現國家長遠利益。當前，在地方仍然被危機爆發前的機會主義、發展主義主導的局面下，三農與“三治（縣鄉村三級治理結構）”領域是地方經濟中資本最薄弱的地帶，也是亡羊補牢地為地方經濟社會積累的系統性風險打造軟著陸載體的最合適領域。另一方面，當前社會過剩資本表現出踴躍下鄉的態勢﹔如果三農這一資本力量相對薄弱的制度空間也被各路資本填滿，那麼，未來中央政府在落實國家安全戰略時將減少一個重要抓手，而會增加一個惡化零和博弈代價的既得利益主體。有鑒於此，中央應該在“機會窗口”關閉之前有所作為。

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　　﹝15﹞溫鐵軍等.國家社科基金重大課題“完善社會管理與維護社會穩定機制研究——農村對抗性沖突及其化解機制研究”（07&ZD048）結項報告.