劉伯紅：國際婦女參政的實踐及其對中國婦女參政的影響

（中華女子學院，北京 100101）

　　﹝摘要﹞本文回顧了興起於19世紀中葉的國際婦女參政運動和發端於上個世紀的三次婦女運動浪潮，論述了國際婦女參政運動取得的進步與挑戰，經過研究認為：1我國婦女參政在數量、結構和質量上同國際標准存在一定差距﹔2抓住歷史機遇，將承諾轉變為完善婦女參政政策、促進婦女參政發展的有效行動﹔3促進男女領導人的能力建設，建立促進婦女參政的社會支持體系，為婦女參政培養力量。

　　﹝關鍵詞﹞婦女參政﹔實踐﹔中國婦女﹔性別平等

　　﹝中圖分類號﹞C91368 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2015)02-0048-05﹝收稿日期﹞2015-03-01

　　﹝作者簡介﹞劉伯紅，女，中華女子學院教授，原全國婦聯婦女研究所副所長，研究員。

　　興起於19世紀中葉的國際婦女參政運動和發端於上個世紀的三次婦女運動浪潮，為婦女解放和人類社會的可持續發展寫上了濃墨重彩的一筆，本文簡要回顧這個過程，以期推動政治學研究的發展和中國婦女參政的實踐。

　　一、國際婦女運動將性別平等的政治目標

　　納入聯合國工作的主流聯合國是國際間政府組織，將婦女的政治意願納入聯合倡導的可持續發展事業，促進其制定提高全世界婦女地位的戰略、標准、方案和目標，既是全球婦女運動的願景，又是全球婦女運動的行動與實踐。

　　1推動聯合國將社會性別主流化作為推進性別平等的全球戰略。社會性別平等是20世紀后半葉全球婦女運動追求的目標和理論結晶，與此同時，冷戰結束后，聯合國將維護婦女權利提高婦女地位的事業作為其重要工作議程。特別是20世紀90年代，聯合國一系列最高級別的探討人類發展大會，為全球婦女運動表述其追求性別平等的願景，提供了空間和舞台：她們推動世界兒童問題首腦會議（1990，紐約），為婦女和兒童確定了基本權利和保障目標﹔她們推動地球首腦會議（1992，裡約），突出了婦女在環境保護和可持續發展中的權利和作用﹔她們推動世界人權會議（1993，維也納），肯定了婦女的權利是全球人權議程的中心，強調了消除對婦女暴力問題的重要性﹔她們推動了國際人口與發展會議（1994，開羅），充分認識到提高婦女地位賦予婦女權利與人口發展之間的密切聯系﹔她們推動社會發展問題世界首腦會議（1995，哥本哈根），承認婦女在根除貧困、促進社會融合中起到的關鍵作用。

　　全球婦女運動上述系統而有效的推動，促使全世界和聯合國形成這樣的共識和原則：“沒有全世界婦女的充分參與和充分權力，人類社會的最具威脅性的社會、經濟和政治問題就無法得到持久解決。”﹝1﹞這成為聯合國第四次世界婦女大會和社會性別主流化的重要基礎。

　　在1995年聯合國第四次世界婦女大會上，在會議一致通過的《北京宣言》和《行動綱領》中，社會性別主流化（gender mainstreaming）被確定為推進性別平等的全球戰略。1997年聯合國經社理事會又對社會性別主流化作出了“一致定義”，即：“把性別問題納入主流是一個過程，它對任何領域各個層面上的任何一個行動計劃，包括立法、政策或項目計劃對婦女和男人產生的影響進行分析。它是一個戰略，把婦女和男人的關注、經歷作為在政治、經濟和社會各領域中設計、執行、跟蹤、評估政策和項目計劃的不可分割的一部分來考慮，以使婦女和男人能平等受益，不平等不再延續下去。它的最終目的是達到社會性別平等。”﹝2﹞世婦會至今20年來，這一戰略得到聯合國成員國和國際社會的貫徹執行，並創造出一系列行之有效的機制和經驗。

　　2推動聯合國將婦女參政作為重要的人權目標。全球婦女運動將參與政治與管理看作是一項重要的基本人權。促使聯合國經過8年的持續努力，在1979年聯合國第34屆大會上，高票通過了《消除對婦女一切形式歧視公約》（以下簡稱《公約》），並於1980年向聯合國成員國開放簽署。《公約》遵循了《婦女政治權利公約》的國際標准框架，明確指出婦女的政治權利是其基本人權，它不僅包括婦女獲得平等的選舉權和被選舉權，有參與立法決策和擔任政府一切公職的權利，參與公共事務和公民社會組織的權利，還有參與國際事務管理和出任國際組織公職的權利。﹝3﹞此后，聯合國又制定了《政治及公民權利國際公約》，通過了《維也納宣言》，對婦女平等的政治權利和公民權利給予了更加全面與有力的保障。

　　3促進聯合國將婦女參政作為重要的社會發展目標。聯合國成立至今已經70年，一共召開過4次世界婦女大會，促進婦女參政始終是全球婦女運動的呼聲，並被列入歷次婦女大會的決議中。特別是1985年第三次世界婦女大會通過的《到2000年提高婦女地位前瞻性戰略》（簡稱《內羅畢戰略》），對婦女參政做出更為明確的規定。1990年，聯合國經社理事會對《內羅畢戰略》執行情況做出評估后，特別提出婦女參政的指標和日程表：即“努力將擔任領導職務的婦女比例到1995年底至少提高到30％，以期到2000年達到男女比例的平等。”﹝4﹞

　　1995年，聯合國第四次世界婦女大會通過的《行動綱領》，在第七項戰略目標“婦女參與權力和決策”中，再次重申了各級婦女參政、特別在立法機構中至少要達到30％的這一目標，並為此提出三項戰略措施。在此后北京世婦會5年、10年、15年，包括今年北京世婦會20年的紀念和評估中，30％始終是衡量各國婦女參政水平的標志性指標。

　　當世界進入21世紀的2000年，各國首腦在聯合國共同制定《千年發展目標》的時候，婦女參政又被確定為衡量8個千年發展目標之一的“性別平等和賦予婦女權力”（目標3）的具體指標之一。當2015年《千年發展目標》即將到期，全世界以及聯合國廣泛討論和制定新的《可持續發展目標》時，全球婦女運動積極推動將“婦女政治賦權”與“婦女經濟賦權”、“防治對婦女的暴力”一道，列入聯合國下一個人類可持續發展的綱領和目標中。

　　二、國際婦女參政運動取得的進步與挑戰

　　自古以來，人類政治活動的歷史始終是男性的歷史，女性進入這個領域不過才一百幾十年的歷史。但到今天，世界各國各層級各領域的政治崗位上都有了女性的參與，人們甚至在討論下一屆聯合國秘書長是否由女性出任，公眾對女性政治權利和政治能力的承認與認識，達到前所未有的普遍程度。

　　1婦女參政在數量上的進步

　　首先，女性在立法機構中代表性增強。一般說來，各國議會（包括上議院或下議院，參議院或眾議院）是立法、決策和分配資源（預算）的重要機構，因此，女性在議會中的代表性成為婦女參政的重要指標。聯合國成立以來，特別是第四次世界婦女大會重申婦女參政的指標后，婦女在議會中的代表性穩步增加。

　　從縱向看，從1945年聯合國成立，到1995年聯合國第四次世界婦女大會，再到2015年的今年，婦女在下議院中的平均比例由微乎其微的30%，上升為116%，再翻倍上升到224%﹔婦女在上議院的平均比例由22%，上升為94%，再上升為205%。無論上院還是下院，女議員比例都呈現出不斷上升的趨勢（見表1）。

　　表1全球議會的數量及女性在議會中的比例情況(略)

　　資料來源：國際議會聯盟網站（2015年3月11日）

　　從橫向的地區性緯度看，在全球婦女地位最高的北歐國家，婦女在議會中所佔比例的平均值始終名列前茅，2015年達415%﹔原來排名較低的阿拉伯國家摘掉了一度墊底的帽子，上升為161%﹔太平洋國家成為新的最低，2015年的平均值為157%（見表2）。

　　表2　 2015年世界各地區婦女在議會所佔比例的平均值(略)

　　再從橫向的國別緯度看，女性在議會中的比例發生了令人矚目的變化。根據國際議會聯盟的動態數據，無論是女議員達到30％比例的國家數量，還是女議員比例的上線，都成倍增長。1995年，僅有4個北歐國家議會中婦女超過30％的比例。2000年，有8個國家議會中婦女超過30％的比例。到2015年3月，已有42個國家的議會婦女比例達到30％以上（見表3）。2000年前，主要是歐洲特別是北歐國家女議員比例在30%以上，而現在，女議員比例超過30%的國家已經遍布各大洲。婦女在議會中比例增長最令人鼓舞的，是一些沖突后重建國家、包括一些發展中國家，其中，盧旺達女議員的比例已經超過北歐國家，近10年來位居世界第一，這些國家已經認識到讓婦女參與到和平重建進程和進入新的政治民主機構的重要意義。

　　近年來，不但女議員的比例不斷增長，女性擔任議長的國家也不斷增加。﹝5﹞1945年以前，奧地利是唯一一個推選女性為聯邦參議院院長的國家。截止2011年1月31日在188個議會中有38位女議長，其中77個議會是兩院制，女性在272個議長職位中佔140%。

　　其次，女性在政府管理和決策部門取得進展。自從1924年丹麥政府出現第一位女教育部長后，在政府或內閣中擔任正部長職務的女性人數不斷增加。截至2010年1月1日，有30個國家的女性正部長比例達到了30%以上。人們曾經批評阿拉伯國家政府中沒有女部長，2001年也門任命了一位女人權部長，卡塔爾、阿曼、科威特和黎巴嫩等國，也相繼任命了其歷史上第一個女部長。﹝6﹞

　　再次，女性在國家元首和政府首腦位置上的人數有所增長。出任國家元首或政府首腦的女性人數，1995年是12人，2010年達到15人，截至2014年7月，全球僅擔任國家元首的女性就達到15人，﹝7﹞若加上政府首腦，女性擔任國家和政府關鍵領導職務的人就更多。再以習近平主席2014年夏天訪問巴西、阿根廷、古巴、委內瑞拉4個拉丁美洲為例，其中一半國家的領導人是女性，她們是巴西總統羅塞夫和阿根廷總統克裡斯蒂娜，而古巴的女議員佔到將近一半（489%），在當今世界排名第四。

　　表3　　2015年部分國家婦女在議會的比例排序 (略)

　　資料來源：國際議會聯盟網站（2015311）

　　2國際婦女參政運動的新挑戰

　　第四次世界婦女大會后的20年來，女性已經大踏步地登上了國際、地區、國家、基層各個領域的政治舞台，但距離平等地參與政治活動的目標還相距甚遠。為此，國際婦女運動又不斷地提出新的訴求。

　　第一，確立新目標，將婦女參政數量從30%提高到50%。盡管1990年聯合國經社理事會核准、1995年《北京行動綱領》確認的婦女參政30%的指標，是經過當時專家們認真論証的。專家認為，在一個決策班子中，如果沒有一定規模的利益群體的代表，是很難為其所代表的群體發聲的，這個規模的底線就是30%。當然，從婦女參政發展的實踐看，這個指標已經遠遠不能滿足越來越多國家婦女們的要求了。從2006年聯合國第50屆婦地會起，一些專家就指出：“30%不應被視作上限，而應視為最低標准”﹔一些實現了30%指標的國家也提出，盡快召開第五次世界婦女大會，50%才是符合人類發展現實的性別平等指標。﹝8﹞

　　在今年3月剛剛結束的紀念第四次世界婦女大會20周年的聯合國第59屆婦地會上，很多國際婦女組織明確提出，應在聯合國《可持續發展目標》（即下一個聯合國《千年發展目標》）中核准，到2030年，實現婦女參政50%的目標。

　　第二，改變參政結構，推動婦女參政從邊緣進入主流。盡管婦女參政在數量上取得了歷史性的進展，但從社會性別視角看，“婦女的代表性除了數字上的增長之外，還必須伴以實質性增長”。﹝9﹞所謂實質性增長，指的是婦女參政的影響力和代表性。

　　首先，在一些國家，婦女通常擔任副職，抑或是排在班子后幾位的副職。國際婦女運動認為，副職沒有實質上的決策權，只是主要執行者。因此，近些年國際議會聯盟在統計各國政府部長時，隻統計有實質決策權的正部長，不統計副部長，以避免將女性作為參政的陪襯或擺設。

　　其次，職業上的性別隔離也反映在婦女參政領域中，換句話說，世界很多國家婦女參政的領域，往往是“婦女家庭角色的社會延伸”。根據國際議會聯盟的數據，婦女在188個國家政府中擔任1056個部長職位，主要集中在所謂“適合婦女工作”的社會事務、家庭、兒童、青年、殘疾人、老年人以及與性別平等和婦女事務等相關的職位。

　　但是，對政治決策和社會發展進程產生更大影響的，包括升任總理、副總理的人選，往往來自更重要的擁有實權的決策部門的領導，如國防、外交、財政或新聞部長等，而婦女在軍事、外交和宏觀政治經濟領域的代表性極為有限。因此，改變婦女參政的結構，進入權力和政治決策的主流，成為提高婦女參政質量，提高婦女政治影響力的重要挑戰。

　　第三，注重婦女參政的質量和領導力的建設。國際婦女運動清晰地認識到，婦女參政數量的增長和結構的改變，是重要的前提和基礎，但婦女參政的質量和領導力才是最重要的。在國際婦女參政的歷史上，不乏杰出女性登上最高決策的舞台，人們常常對前挪威首相布倫特蘭夫人和英國前首相撒切爾夫人兩位連任三屆首相的歐洲著名女領導作比較，前一位開啟了環境保護、社會公正、民主政治改革和可持續社會發展的進程，對社會發展和政治議程施加性別平等的影響，將其政治理念轉化為社會政策和人民的行動，並使挪威在社會發展和性別平等方面領先於國際社會。但后一位英國女首相，雖是一位意志堅強、具有獨到政治理想和極強領導能力的大國領袖，但她沿用了比男性還強硬的政治手腕，發動“英阿馬島之戰”，施行“私有制改革”，大規模消減公共開支及社會保障，導致了更大的階級、性別和種族的不平等，嚴重損害了社會弱勢群體的利益，人們將她稱為“穿裙子的男人”。女政治家並非因為生理上是女性，就必然具有性別平等意識。國際婦女運動強調女領導人應具備現代社會的發展觀、價值觀和平等觀，並將其轉化為制度政策和行動的能力，真正促進性別平等和社會公正。

　　三、國際婦女參政運動對我國的啟示和挑戰

　　第四次世界婦女大會后，在落實《北京行動綱領》、《千年發展目標》和《消除對婦女一切形式歧視公約》的進程中，全球婦女參政運動正在發生著巨大的進步和深刻的變化，對我國的婦女參政也提出新的挑戰，提供有益借鑒。

　　1我國婦女參政在數量、結構和質量上同國際標准存在一定差距。第四次世界婦女大會以來，在黨和政府以及婦女組織的共同推動下，中國婦女參政取得一定進步：女性在黨委、政府、人大、政協中代表的比例有所增加，女性在各級領導班子中的配備率有明顯增長，女性在基層村委會選舉中的比例有所提高，等等。

　　從數量和參與機會上看，婦女在各層特別是高層的比例仍然偏低。2013年全國人大女代表比例為234%，比38年前1975年四屆人大女代表的比例僅提高了08個百分點，在國際議會聯盟女議員中的排序，從1995年第12位下降到今年的第53位。以此速度，何時實現聯合國30%的最低標准？早在1933年中國革命根據地，中央局就規定了蘇維埃代表會議中“必須達到婦女代表佔25％的任務”，實施的結果是，“多數地區當選的蘇維埃婦女代表達到了25％”。﹝10﹞當時還沒有聯合國，也沒有30％的婦女參政指標，可以說，那時中國共產黨婦女參政的政策是非常先進的。

　　表4歷屆全國人大女代表人數及其性別構成(略)

　　資料來源：國家統計局社會科技和文化產業統計司編中國婦女兒童狀況統計資料2013\[Z\]北京:2013，第60頁

　　從結構上看，我國婦女參政長此以往存在著“三多三少”的問題，即副職多、正職少，虛職多、實職少，群團部門多、主戰線少。我國政府中現有的兩名女部長（司法部長吳愛英、衛計委主任李斌），同1949年中央人民政府成立時任命的兩位女部長（司法部長史良、衛生部長李德全）相似，60多年沒有明顯進步。中央政治局常委、中央書記處、中央軍事委員會中仍無女性。由於擔任黨政一把手的女性人數奇缺，擔任中共中央委員的女性也因而稀少。此外，依據中國干部晉升規律，如果不擔任下一級單位的正職，很難提拔到上一級職務，女干部因在副職的位置上而普遍難於提升發展。當然，這種“玻璃天花板”現象也難談得上婦女參政的實質性和代表性了。

　　從質量上看，女性的領導力也有待提高，一些女干部雖然進入了領導崗位，但本身缺乏性別敏感，不懂得如何將社會性別議題納入各項決策主流，對婦女運動和婦女工作尚抱有偏見，不情願與廣大婦女建立密切聯系並代表她們發出聲音，政治腐敗也影響著女干部的形象。因此，廣大婦女對婦女參政也沒有表現出應有的擁戴和熱情。

　　2抓住歷史機遇，將承諾轉變為完善婦女參政政策、促進婦女參政發展的有效行動。黨的十八大將“男女平等基本國策”納入了“十八大報告”，黨的十八屆三中全會提出“建立現代化治理機制，提高現代化治理能力”的號召，黨的十八屆四中全會提出“法治中國”的方略，這些，都是促進中國婦女參政的重要歷史契機和有力條件。如果我們抓住這個歷史機遇，採取有效措施，促進婦女參政有實質性的發展，我們有可能為國際婦女參政運動做出貢獻。首先，要提高社會性別主流化和社會性別敏感的能力，將性別平等納入促進婦女參政的各項制度。其次，認真研究國際上各種成功的配額做法，結合中國實際，制定符合我國國情的配額政策，認真試點，及時總結經驗和推廣，力爭各界各級女干部比例有明顯的改觀。

　　3另外，要促進男女領導人的能力建設，建立促進婦女參政的社會支持體系，為婦女參政培養力量。改變“男主外女主內”的社會文化，提倡男女共同承擔家庭責任和社會責任，建立和完善平衡工作和家庭責任的公共服務系統。建立分性別的數據統計，對各項政策進行性別分析，採取傾斜的政策措施，監測和評估婦女參政的進展和代表性，定時向公眾報告監測和評估情況。

　　﹝參考文獻﹞

　　﹝1﹞布特羅斯·布特羅斯-加利導言﹝Z﹞//聯合國與提高婦女地位，1945-1995年聯合國新聞部，紐約,1995，6

　　﹝2﹞“在國際勞工組織成員中提高社會性別主流化能力”中國課題組提高社會性別主流化能力指導手冊﹝M﹞中國社會出版社,2004,9

　　﹝3﹞聯合國消除對婦女一切形式歧視公約﹝Z﹞紐約,1979，第7-8條

　　﹝4﹞聯合國新聞部聯合國與提高婦女地位，1945－1995年﹝Z﹞紐約,1995，500－501

　　﹝5﹞http://wwwipuorg/wmn-e/speakershtm.

　　﹝6﹞﹝8﹞﹝9﹞婦女地位委員會第五十屆會議秘書長報告：“婦女和男子平等參與各級決策過程”﹝Z﹞紐約,2006，8-9,6,5

　　﹝7﹞http://zhwikipediaorg/wiki/選舉或任命的女性國家元首列表，2015-03-12

　　﹝10﹞張永英中國共產黨成立后關於婦女參政的理論認識與實踐經驗﹝J﹞婦女研究論叢2001,增刊,43－50

　　責任編輯葛衛