制度碎片化與財政困境——法國養老保險制度改革及其對中國的啟示

（1 中國社會科學院美國研究所，北京 100720﹔2 清華大學，北京 100084）

﹝摘要﹞應對老齡化帶來的財政赤字挑戰是多個國家養老保險制度改革的重點。二戰后法國在建立普惠性養老保險制度過程中未能克服制度碎片化的痼疾，形成了不同社會經濟部門養老待遇差異化和養老保險管理主體多元化等結構性缺陷。1993年以來法國政府養老保險制度改革遭遇碎片化養老保險度背后復雜多元利益集團的強烈反對，進展緩慢。中國應當在迅速擴大養老保險覆蓋面和克服養老保險制度碎片化之間實現平衡，以正確處理養老保險改革的眼前利益和長遠利益之間的關系。

﹝關鍵詞﹞法國﹔養老保險改革﹔利益集團﹔碎片化

﹝中圖分類號﹞C9137﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2015)02-0135-05﹝收稿日期﹞2014-12-10

﹝作者簡介﹞魏南枝（1977-），女，中國社會科學院美國研究所副研究員，法國社會科學高等研究院政治學博士，主要從事社會制度比較研究﹔何建宇（1975-），清華大學馬克思主義學院副教授，香港中文大學政治學博士，主要從事社會治理研究。

作為“社會團結”概念的誕生地，法國被界定為社會合作主義福利國家。﹝1﹞第二次世界大戰后，法國政府試圖建立統一的養老保險制度，卻在迅速擴展覆蓋面的同時落入了制度碎片化陷阱，形成了錯綜復雜的利益格局。﹝2﹞

現收現付制的法國養老保險體系自1980年代起陷入財政困境，經濟衰退、出生率低、嬰兒潮一代退休形成的老年人口撫養比上升等因素迫切要求改革法國養老保險制度。但法國民主政治機制難於推動養老保險制度的政策緊縮﹝3﹞，1993年以來法國政府實施的多次養老保險制度改革大都遭遇不同利益集團以社會正義和社會團結等為口號的多種阻撓，不同程度引發罷工、騷亂乃至沖突，體現出養老保險制度碎片化、養老保險管理主體多元化與養老保險財政赤字之間的結構性矛盾。

養老保險制度改革是中國社會治理體系建設中的重要環節。如何在迅速擴大養老保險覆蓋面和克服養老保險制度碎片化之間實現平衡，如何正確處理養老保險改革的眼前利益和長遠利益關系，是現階段中國養老保險制度改革的著眼點。在這一點上，法國養老保險改革的經驗和教訓值得中國養老保險制度改革借鑒。

一、“普惠性”與“一致化”的對立：

法國的經驗1793年《人和公民權利宣言》在西方世界首次宣告了公民的社會經濟權利，但充滿激情的革命共識與缺乏共識的政治國家制度再建之間產生了巨大反差，19世紀法國政府很少承擔社會支出財政，法國老人仍依靠家庭和養老院、救濟院等。

法國養老體制碎片化萌芽已出現：1853年法國首先為公務員創設了現收現付型養老保險，煤礦工人、鐵路工人和部分私營企業等的強制性社會保障法律構成了后來各種特殊退休制度的雛形，養老保障方面的行業和地區差異逐漸形成。

19世紀工會運動和社會主義運動興起，迫使法國政府做出改變：1910年養老保險法標志著法國社會各方初步達成建立現代養老保險制度的妥協。然而，20世紀初的法國並存著從救濟、慈善、互助到商業保險等各種養老形式，並且碎片化地適用於不同社會群體。這種制度碎片化分布及其背后的利益割裂，增強了整合性建立統一的養老保險制度的難度，使法國養老保險制度的發展遠遠落后於英國和德國，“直到第二次世界大戰前，法國的社會立法都是碎片化的。”﹝4﹞

兩次世界大戰提供了改變契機，“建立福利國家制度和社會契約的重建之間的聯系變得非常緊密。”法國人民終於就建立社會保障達成了基本共識。1946年憲法明確了法國公民享有退休權和繳納社保分攤金等權利。1946年社會保障法案試圖將各種分立的養老項目統一到綜合性的普通制度、將各種獨立性很強的互助管理機構統一到相對集中化的養老保險管理體制，以實現基本養老保險制度的“普遍化、統一化和一致化”。但引發了不同法國社會群體的強烈反對，歷史悠久的行業協會力量強大，組成了各自的“自治制度”而拒絕繳納社會分攤金﹔各階層團體或者要求保留或增加對自己有利的養老保險制度形式，或者拒絕參加對自己不利的養老保險制度形式……最后各種針對公務員、礦工、鐵路工人等不同群體的特殊退休制度相繼經由法令確認，普通制度僅覆蓋私營部門員工。

此后，法國政府逐步擴大養老保險制度覆蓋面和提高養老金替代率：1952年建立了農民養老保險制度，逐步建立各分支彼此獨立的自由職業退休制度，包括手工業者、自由工商戶和企業主退休制度等﹔1956年創立老年人最低保障制度﹔1971年布朗法案改變了基本養老金的計算方法﹔為提高養老金替代率，1972 年法國政府規定所有私營部門雇員必須加入集體協議基礎上建立的強制性補充養老保險，即“管理人員補充養老金基金”（AGIRC）和“職工補充養老金基金”（ARRCO）。

1946年社會保障法案將養老保險管理權交由各社會合作方共同進行管理。當時法國工會力量強大，為避免法國政治向左轉，法國政府將社會保險管理權交到雇員代表（2/3）和企業雇主代表（1/3）的手裡，例如普通制度首批董事會成員任命時大部分成員隸屬於法國總工會。讓渡社會保障管理權換取工會對法國政府支持，使法國工會運動作為法國共產黨的政黨基礎發生動搖。1967年改革推行代表“均等制”，要求雇主委員會和雇員工會派給基本養老保險董事會的代表數量相等，而工會方面派出的代表是任命而非選舉的，進一步摧毀了法國共產黨的政黨基礎。后來成立的工會“工人力量總工會”（FO）等則逐漸排斥法國共產黨力量。

1967年，法國政府設立私法人性質的養老保險基金，各種不同退休制度在管理上相互分開，財政上自我平衡﹔1972年補充養老保險由社會合作方共同進行管理——構成了碎片化養老保險的區別管理模式。基於區別管理模式，各基金管理機構和董事會是不同工會組織的“領地”，進一步瓦解了傳統大工會實力，也降低了不同行業工人為了共同利益形成團結機制的可能。各養老保險基金的最高決策機構董事會大都由雇主和雇員代表組成，不同比例配有少量法國政府代表，但董事會主席都必須經由法國政府批准，體現出法國各養老保險基金在法律地位上屬於私法人性質、管理運作上則屬於公共管理范疇的特點。

二、整體利益與群體利益的博弈：

法國養老保險改革法國政府以不斷修補空白的方式增加碎片化養老保險制度普惠性，這些碎片化制度共同構成了一個全員覆蓋的普惠性養老保險，但不同制度之間乃至同一制度下不同受益人群的養老金額度不同，日益加深了行業部門利益割據。

1970年代，石油危機、人口老齡化等使法國基本養老保險整體陷入財政赤字，不得不尋求政府公共財政給予補貼，且這種財政補貼不斷上升。其代價是法國議會加強了對收支狀況的監督，也給法國政府進行養老保險制度進行整體性改革提供了可能。

1980年代法國政府隻調整了基本養老保險個人繳費率和企業繳費率，未真正遏制基本養老保險帳戶赤字增長，甚至還降低了退休年齡。1989年法國政府致力於推動將部分特殊退休制度逐步納入普通制度，例如法國土地信貸銀行退休制度、法國通用水務公司退休制度等。1990年代以來進行了5次基本養老制度改革。但法國勞動力市場結構變化、工會組織利益固化、社會合作方和法國政府對養老保險制度的二元管理、養老保險制度碎片化等因素使整體改革推進不順。

1993年巴拉杜改革旨在降低私營部門雇員基本養老保險保障水平，通過漸進式修改基本養老金的核算基數和獲得全額基本養老金的最低繳費年限等來降低保障水平，並將基本養老金的重估與毛工資收入脫鉤、依據物價變動來重估。私營部門工會力量弱，政府創建了“退休勞動者團結基金”，資助繳齊社會分攤金的退休勞動者，並為那些因暫時失業而缺繳社會分攤金的勞動者補繳分攤金。

1995年於佩改革針對部分特殊退休制度（例如法國國家鐵路公司、法國地鐵等），希望對其採用巴拉杜改革對私營部門雇員的養老金核算方法。改革方案經歷了所有民主審議程序得以順利通過﹔但工會強烈反對該項改革，引發了大罷工和劇烈的社會沖突。於佩政府不得不放棄改革，隻不過通過授權議會通過社會保障預算和與公共衛生相關支出的憲法性修正案，並未涉及相關個人或群體利益調整，公共部門因此暫時維持了相對於私營部門更為優厚的養老水平。

若斯潘政府在2001年創建一個負擔再分配任務的主權基金“養老儲蓄基金”，為將來彌補赤字做准備。2003年菲永改革旨在通過修改參數漸進地降低公共部門特殊養老保險保障水平，試圖增加公務人員獲得全額退休金所需工作年數、統一公私部門獲取全額養老金的最低繳費年限、規定公私部門養老金重估都與物價挂鉤等。盡管法國政府和國會都通過了改革方案，但是工會和行業組織強烈反對，罷工和示威抗議活動不斷，五大工會中隻有法國工人民主聯盟(CFDT)與政府簽約，並因此內部出現嚴重危機、大量會員退出。其他工會反對改革的成果是，政府作出讓步，對弱勢群體制定一系列政策性照顧，從16歲開始工作的年輕人可以享有60歲退休的待遇。

2005年開始，法國基本養老保險赤字持續惡化，

下圖1顯示了法國規模最大的養老保險制度——普通制度的財政狀況。

圖1法國養老保險“普通制度”財政狀況變化（單位：10億歐元）

資料來源：法國經濟與財政部、法國社會事務與衛生部，“Key French Social Security Figures 2012”，http://wwwsecurite-socialefr/IMG/pdf/keyfrenchsocialsecurityfigures2013pdf

為遏制養老保險財政赤字，2007年薩科奇推動了系列養老保險改革：改革特殊退休制度，逐步延長其繳納分攤金年限和取消提前退休。盡管遭到長時間的罷工和示威抗議，法國政府用各個擊破的方法與各大工會簽訂了改革協議。2010年進一步調整養老保險的參數，將獲得全額養老金的年齡由之前的65歲推遲到了67歲，調整獲得全額基本養老金的最低繳費年限，提高公共部門社會分攤金繳納比例等。除個別特殊行業有特殊規定，2010年改革將法定退休年限從60歲推遲到62歲 法定退休年齡的修改適用於公私所有部門，但是在具體執行時間上有區別。2017年國企員工才正式實施退休年齡改革，但公務員不與其同步。。頂住了全國性罷工壓力，法國政府和國會硬性通過了該改革法案。

2013年12月法國政府正式發布了退休改革法案，在不改變62歲最低退休年齡，通過2020年之前逐步調高在職人員和雇主基本養老保險金繳費率、2020年之后延長繳費年限的措施來確保養老保險制度正常運轉。為體現公正原則，該法案縮小公共部門和私營部門退休計算法差距，允許從事工作條件艱苦行業受薪人員能夠提早退休、接受培訓或換崗。這一法案也遭到了罷工和示威抗議等形式的反對。

以代際團結為核心的法國養老保險體系具有較強的再分配功能，但又因為制度碎片化而具有福利待遇的差異性。改革往往因為觸動某個階層團體或社會經濟群體的利益而引致他們採取政治行動，從通過正式的民主程序去影響議會選舉或總統選舉，到通過組織街頭政治來給政府施加壓力，以不斷革命的政治傳統抵制任何有損個人或者社會群體利益的整體性改革。

三、養老保險制度的碎片化：

權利義務與管理體制的實質性差異2003年改革引入了資本積累型養老保險制度，但法國養老保險制度主體仍是帶有再分配功能的現收現付型保險，包括基本養老保險和強制性補充養老保險兩部分。今天法國養老保險仍包括35種退休制度，就其覆蓋的社會經濟群體大致可以分為四類：普通制度、特殊制度、獨立工作者制度（又稱非工資收入與非農業職業者保險制度）和農業制度。其中，2013年普通制度的社會分攤金繳納者數佔總量的687%，養老金發放額佔總額的544%﹔特殊制度的社會分攤金繳納者佔總量的181%。下圖2為碎片化的法國養老保險制度的基本結構圖。

圖2法國養老保險制度的基本結構圖

資料來源：法國社會事務與衛生部，http://wwwsocial-santegouvfr

上圖2顯示，由於法國養老保險制度的碎片化，不同所有制部門（如公共部門與私營部門）、不同產業（如工商業與農業）、不同職位（如一般職員與行政管理人員）、不同就業形態（如雇員與自雇人員）之間都存在一定制度差異。這些差異不僅體現在繳納社會分攤金的比例、養老金計發標准、退休年齡等各種養老保險參數方面，並且體現在管理體制上。不同退休制度由不同的養老保險基金進行管理，大部分養老保險基金在地方設有自己的辦事處，例如全國老年保險金管理局（CNAV）針對普通制度的退休基金征收由“社會保險和家庭補助征收聯合會”負責，在地方設立的具有私營性質的收費聯盟則具體收繳。但是，1974年開始對基本養老保險的不同退休基金之間建立起補償機制：如果某基金收入大於支出，剩余部分歸入共同基金﹔如果某基金出現赤字，則根據其供養比狀況給予轉移支付支持。下表1體現了法國養老保險管理體制的碎片化現狀。

表1法國養老保險管理體制

資料來源：法國社會事務與衛生部，http://wwwsocial-santegouvfr

上表1表明，個人因其所屬的社會經濟部門在養老保險方面享有不同的權利、履行不同的義務，並且對其征繳社會分攤金和發放養老金的管理機構與管理體制也不同。法國政府整體上對所有退休制度負有監管責任，各養老保險基金的預算和決算自覺地接受政府會計審計部門的檢查，接受財務監察總署的審讀和審計法院的監控與調查，並每年將預算與決算逐一進行對比審計。普通制度的基本養老保險由法國政府和社會合作方共同管理，獨立工作者和農民制度的基本養老保險更多體現為互助性與自治性，法國政府和各社會合作方在不同特殊制度的基本養老保險中的管理角色有所不同。

強制性補充養老保險由社會合作方即雇主和雇員代表共同管理。以AGIRC和ARRCO為例，這兩個制度建立在行業間和代際間團結的基礎上，其籌資方式是現收現付制的，由雇主、雇員分擔，國家給予稅前列支的優惠政策。補充養老保險制度的運行依據“點數”方法進行 。1993年開始，補充養老保險制度提高了補充養老保險費繳納比例，並將補充養老金的重估不再與毛工資收入挂鉤、而是與物價變動挂鉤。由於雇主們拒絕繳納更多養老保險費，1996年開始補充養老保險制度調整了該制度積累的“點”的價值。2009至2010年，經過雇主和工會等社會合作方集體協商，受保護者同樣繳費所獲得的點數大幅度減少。這些改革實際上進一步加劇了因公司企業間差別和職業崗位差別而產生的不公平現象。

四、對中國養老保險改革的啟示

為建立更公平可持續的社會保障制度，中國政府正在推進養老保險制度改革。根據人口結構變化和養老保險基金收支情況等估測，中國未來的養老保險赤字壓力很大。但是，自1990年代以來中國的養老保險制度的建立和發展也有類似法國的普惠制和一致化的對立問題，一方面部分地方政府在中央財政轉移支付支持和社會保障政績錦標賽等因素刺激之下，以運動化的方式去實現社保制度的廣覆蓋，為了追求短期政績，在低水平和可持續二個目標之間難於達到平衡﹔另一方面，中國養老保險制度的碎片化狀況也不容樂觀，不僅體現為體制內和體制外的制度差異、城鄉制度差異，還有地區差異等，並且養老保險的社會統籌層級仍然較低。從法國養老保險制度改革的困境可以看出，片面追求“擴面”（增加參保/繳費人數），盡管在一定時期內可以降低養老保險撫養率，但隨著人口結構的老齡化加速，中國不久將出現撫養率的剛性反彈，養老保險財政平衡壓力巨大。

法國養老保險建設、發展和改革實踐証明，為銜接新舊體制，採取修修補補的方式解決不同社會群體進入社保的方式和待遇等問題會留下巨大隱患。中國現行養老保險改革，從單個文件所制定的政策內容判斷對其所針對的社會群體規定了權利義務較為對等的社保政策﹔但是，該文件僅僅保証了局部利益的對等、特定社會群體內部的權利義務相對等。不同文件所規定的政策存在差異性和不平衡性，使各地各部門各行業各時期社會政策之間存在不連貫、不一致的情況。如果忽視整體性的制度設計與建設，這種碎片式的養老保險制度現狀將會導致不同經濟社會部門利益的割裂與固化。

盡管有快速推進養老保險覆蓋面和制度碎片化的共性，中法兩國的不同之處在於中國養老保險管理主體相對統一，中國政府擁有更高的主動權。中國的養老保險制度改革應當高度重視三個原則：社會團結與社會正義原則、效率與公平均衡的原則和代際公平原則，以正確處理養老保險改革的眼前利益和長遠利益之間的關系。在實現基礎養老金全國統籌目標的過程中，應當審慎確定基本養老保障標准，堅持精算平衡原則﹔應當盡快推進機關事業單位養老保險制度改革、盡快整合城鄉居民基本養老保險制度和提升社會統籌層級，以解決目前制度碎片化和待遇差異過大的問題﹔應當關注弱勢群體、特別是失獨家庭的養老利益。法國歷次改革注重以針對弱勢群體的照顧性福利政策來証明改革方案整體正當性，這是值得借鑒的一種政策“潤滑劑”。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞ Steinar Stjern 2005 Solidarity in Europe: the History of an Idea ﹝M﹞ Cambridge: Cambridge University Press, p161

﹝2﹞ Bruno Palier 2003 La Reforme Des Retraites ﹝M﹞ Paris: Presses Universitaires de France, p92

﹝3﹞ Pierre Rosanvallon 1990 L’atat en France de 1789 à nos jours ﹝M﹞. Paris : Seuil

﹝4﹞ I JDonzelot 1984 L’Invention du social, essai sur le decline des passions politiques ﹝M﹞ Paris, Fayard, p51