顧海兵 丁孫亞：政府債務可持續性研究 綜述分析與前瞻

（中國人民大學，北京 100872）

　　﹝摘要﹞本文從理論分析和指標體系兩個方面，綜述分析了政府債務可持續性研究的歷史和現狀。理論分析是以特定的債務可持續性定義為基礎，構建相應的理論模型進行研究。依據研究角度的不同，進一步細分為債務規模演變和債務償還能力兩個方向。根據所採用預警方法的不同，指標體系研究可分為直接判斷法、綜合指數法和模型預警法三種。展望政府債務可持續性研究的未來發展，分析可進一步將債務結構、債務用途、貸方市場、制度因素納入分析框架。此外，需要提高我國政府債務數據的統計質量及其可獲得性，進而為當前及未來我國政府債務風險的防范和化解提供理論保障。

　　﹝關鍵詞﹞政府債務﹔可持續性﹔文獻綜述

　　﹝中圖分類號﹞F812﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2015)02-0058-05﹝收稿日期﹞2015-01-09

　　﹝作者簡介﹞顧海兵，中國人民大學經濟學院教授、博士生導師﹔丁孫亞，中國人民大學經濟學院博士研究生。

　　根據審計署公布的數據顯示，截止2013年6月底，全國負有償還責任的債務207萬億元，負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億元。當前，我國政府債務是否具有可持續性，是否面臨著違約的風險，都是亟待回答並解決的問題。為此，本文梳理總結當前國內外關於政府債務可持續性的研究方法，以為我國政府債務可持續性研究提供參考。

　　自1944年經濟學家多馬（Evsey DDomar）首次利用數學工具對政府債務可持續性問題進行定量分析以來，國內外學者基於對政府債務可持續性定義的理解，從不同的角度展開相關研究，一是理論分析角度，以債務可持續性理論為基礎﹔一是指標體系角度，以經驗知識為基礎。

　　一、理論分析角度

　　理論分析角度是指以特定的債務可持續性定義為基礎，構建相應的理論模型，進行債務可持續性分析。關於政府債務可持續性定義，主要從債務規模演變和債務償還能力兩個角度進行表述。

　　（一）債務規模演變角度

　　經濟學家們認為持續增長的政府債務規模是不可持續的，其最終結果是政府可能採取通貨膨脹等方式來清償債務，Barron（1979）、McCallum（1984）等對此作了証明。很多學者從不同角度將此思想反映在政府債務可持續性定義中。Domar（1944）認為當國債利息除以應納稅收入（國民收入與國債利息之和）之比將收斂於某一確定上限時，則不會構成沉重的債務負擔。Blanchard（1990）在定義財政政策可持續性時指出，隻有保証未來國債負擔率（國債余額/GDP，下同）能最終收斂於其當期水平，財政政策才是可持續的。也即，當未來國債負擔率能收斂於其當期水平時，政府債務是可持續的。Bernanke（2011）認為可持續的財政政策為政府債務負擔率在長期內趨於穩定或者下降。

　　基於上述國債可持續性定義，諸多經濟學家認為持續增長的政府債務是不可持續的。因此，很多學者把研究的重點放在了政府債務規模演變路徑上。該類型研究首先選定反映政府債務負擔的指標，推算出其動態演變方程，以模擬出債務未來可能的變化路徑。並基於動態方程中各自變量與債務負擔指標間的邏輯關系，提出未來解決債務負擔的可行性方法。這類研究最早追溯至Domer（1944）的研究，其以國債利息除以應納稅收入（國民收入與國債利息之和）為國債負擔指標，來分析國債負擔的演變路徑。此后，國債負擔率逐漸成為國際上通用的衡量政府債務壓力大小的指標，並主要以Barro（1979）提出的政府財政單期預算約束等式為基礎，推算未來國債負擔率的可能發展路徑。

　　（二）債務償還能力角度

　　持續增長的政府債務規模將是不可持續的，但是當政府債務償還能力低於政府債務規模時，即使政府債務規模水平維持穩定或者低位，也不能完全避免債務危機的發生，譬如20世紀90年代拉美地區一些國家債務率雖低，但卻發生了債務危機。為此，學者們進一步從債務償還能力的角度來定義政府債務的可持續性。相關定義可分為三類：

　　一類在定義時，僅提出政府債務償還能力的概念，沒有進行具體的界定。如Burnside（2004）從分析財政政策可持續性的角度，指出可持續性的一種解釋為政府對其自身債務具有永久的償還能力，而不會發生明顯的違約。馬拴友（2001）有相近的表述。一類是在定義時，從政府財政的角度來界定政府債務償還能力。余永定（2000）認為隨著債務的積累，到未來的某一天，政府既無法利用財政節余償還債務，又不能通過發行新國債償還舊國債（即無論債券的名義收益率有多高，也沒人願意購買新國債），政府債務將是不可持續的。一類是在定義時，從政府資產的角度來界定政府債務償還能力。張春霖（2000）指出，相對於政府財政角度，政府資產角度的界定提高了政府債務償還能力。因為政府資產除了財政結余外，還包括國有資產、國有土地等資源。

　　基於對政府債務償還能力的不同界定，已有文獻分別從政府財政與負債關系、政府資產與負債關系兩個方面，對政府債務可持續性作出分析。后者相對於前者，區別在於對政府用於償還債務的資源由政府財政擴大至政府資產。

　　1基於政府財政與債務關系。相關研究主要分為兩類：

　　一類是向后看，即利用歷史統計數據，檢驗政府的歷史財政收支是否滿足債務可持續性的標准。針對政府債務償還能力的歷史數據統計檢驗，現有研究方法主要分為兩種：一種是檢驗政府財政收支是否滿足跨時預算約束。該方法以Hamilton和Flavin（1986）的研究為開創之作，首次利用現值法構建政府的跨時預算約束。通過檢驗政府歷史債務與財政收支數據是否滿足該等式，來判斷政府債務的可持續性。一種是檢驗政府財政收支對於政府債務是否採取積極措施，以避免政府債務率進一步上升。Bohn（1998）首次提出了財政反映函數分析方法，即構建基本財政盈余（赤字）與政府債務率之間的回歸方程，以尋求兩者之間是否存在系統性的正向關系。

　　另一類是向前看，根據基本財政盈余和政府債務間的關系，分析財政政策可持續性條件與評估政府債務可持續性問題。前者分析為了保証政府債務具有可持續性，各項財政政策需滿足什麼樣的條件，如Blanchard（1990）提出的可持續性稅收指標。后者基於對未來政府債務演變的預測，評估其是否滿足跨時預算約束理論，以作出可持續性判斷。

　　2基於政府資產與債務關系。在分析政府資產對政府債務可持續性的影響上，採用的研究方法以資產負債表為主。自20世紀90年代拉美和亞洲相繼爆發金融危機以來，國民資產負債表方法已逐漸成為宏觀經濟分析基本方法之一（李揚等，2012）。相關研究主要分為兩類：

　　一類是總量分析，即從政府總資產、總負債角度，分析政府資產對其所負擔債務的覆蓋程度，進而評估債務風險，如洪源等（2006）。另一類是結構分析，即分析政府資產和債務結構上的匹配性，以尋找其中可能存在的錯配問題。相比總量分析，結構分析能更加全面、深入地透視可能存在的風險。如沈佩龍等（2012）從政府流動性資產是否滿足政府債務償付角度展開的研究。

　　二、指標體系角度

　　從單一債務規模角度到政府財政與負債角度，以致政府資產與負債角度，關於政府債務可持續性研究的視角逐漸放大，但是仍有政治風險、經濟發展等影響因素仍未納入分析范圍，導致評估結果的及時性和有效性相對欠缺。為此，自20世紀50年代起，學者們開始基於對不同國家政府債務發展歷史的對比分析，從經濟、債務等多個方面，篩選出與政府債務償還能力相關的指標，建立起政府債務風險評估指標監測預警體系（周成躍等，2004）。監測是對某一系統目前運行狀態進行實時性評價，更多是面對系統當前狀態﹔預警是指對某一系統未來的演化趨勢進行預期性評價，更多是面對系統未來狀態（聶富強，2005）。相對於上述研究以可持續性理論為基礎，監測預警指標體系的構建尚無成熟統一理論，更多依賴於經驗知識。

　　已有政府債務可持續性預警指標體系研究中，大部分均是基於警兆指標進行相應的預警，屬於黃色預警方法，是一種由內因或外因到結果的分析（顧海兵，1997）。已有研究中，部分研究僅提出構建預警指標體系的思路，如賈康（2000）提出建立一套關於國債風險監測、預警指標體系，其包括四個方面的內容：宏觀經濟指標、廣義國債指標、名義國債指標、國債效率與結構指標。馬俊（2003）提出一個發展中國家地方政府的財政監控系統應該滿足的標准：即可反映主要可量化政府負債及與其相關的財政風險﹔可反映地方政府對中央政府緊急援助需求﹔系統預測能力得到經驗數據的支持。

　　此外的大部分研究，則在構建預警指標體系的基礎上，利用不同的方法綜合評價各預警指標元素所傳遞的信息，進而評估政府債務可持續性。相關綜合評價方法主要分為以下幾種：一是設定各指標元素表現的不同情景組合，以給出相應的評估﹔一是利用編制綜合指數的方法，將各指標系統地組合在一起，進行綜合評估分析﹔一是利用數學模型，綜合各指標元素信息，進而做出最終的評估。三種方法之間是一種並列關系，需根據研究背景適時採用。

　　（一）情景組合法

　　情景組合法是指基於指標體系中各指標的表現，在各指標不同表現的組合下，相應給出政府債務可持續性判斷。這種判斷方法適合指標元素數目較少的指標體系，具有簡潔明了的優點。相應的研究有：

　　Brixi和馬俊（2003）介紹美國俄亥俄州財政的監控計劃，即使用情景組合法，該計劃由州審計局負責執行。地方政府的財政監控系統包含三個指標，三種指標中的任何一個指標達到自身所對應的閾值，審計局便宣布地方政府進入“預警名單”。世界銀行（World Bank，WB）和國際國幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）（2006）針對低收入國家債務可持續性分析框架（Debt Sustainability Framework，DSF）也是採用該判斷方法。該框架選擇兩類預警指標，一類是債務余額指標，分別為債務余額現值分別佔出口收入、財政收入和GDP的比例﹔一類是債務還本付息指標，分別為債務還本付息額佔出口收入、財政收入的比例。並根據世界銀行國家政策和制度評估指數（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA），將評估對象國按照政策執行力的不同劃分為強中弱三類，相應對每個監測指標設置了強中弱三組閾值（詳見表1）。依據各指標突破閾值情況，設立四個債務風險級別。低風險，中級風險，高風險，債務危機。

　　表1低收入國家債務可持續性分析框架（DSF）內各指標閾值(略)

　　資料來源：World Bank & International Monetary Fund（2006）

　　（二）綜合指數法

　　當政府債務可持續性預警指標體系中包含的指標數目較多，且不同指標是從不同的角度反映債務可持續性狀況時，並且具有不同的量綱，這時需要一個綜合各方面信息的指標，以作全面的判斷。綜合指數法即是為了滿足該要求，給每個指標元素賦予權重，然后進行加權綜合匯總。當前確定指標元素權重的方法主要分為兩類：一是主觀賦權法，其反映了研究者依據經驗所作出的判斷﹔二是客觀賦權法，根據原始數據信息聯系程度和信息量確定指標權重大小，如專家調查法（德爾菲法）、層次分析法、主成分分析法、因子分析法、多元回歸法等。主要研究者有：叢樹海（2004），謝春訊（2007），許滌龍（2007），考燕明（2009），顧海兵（2012），單飛（2012）、董敏杰（2013）等。

　　（三）數學模型法

　　數學模型法是通過數學模型來建立各指標元素與政府債務可持續性之間的對應關系，依據是否採用計量模型，數學模型法分為計量模型預警和非計量預警兩類。計量模型預警包括Logistic模型、ARMA模型、STV橫截面回歸模型等，非計量模型預警包括多元統計法、人工神經網絡模型、模糊綜合評價法等。主要研究者有：王曉光（2005），伏潤明（2008），Fioramanti（2008），洪源（2012），聊固（2012），繆小林（2012），胡援成（2013）等。

　　三、總結評論與前瞻

　　通過梳理歸納相關文獻可以發現，20世紀40年代至今，政府債務可持續性研究的發展呈現階段性特點。初始階段以政府債務演變路徑為研究重點﹔20世紀80年代起，基於財政資產和負債視角的研究逐漸興起，並以是否滿足跨時預算約束檢驗為主流﹔進入20世紀90年代，基於政府資產和負債角度的研究開始進入學者們的視野。在上述三種方法依次發展的同時，指標體系法於20世紀50年代出現，並且作為政府債務可持續性分析的一種重要方法持續至今。在研究的深度和廣度上，有進一步開拓的空間。要提高以下幾方面因素的分析深度，以提高評估的全面性和准確性。

　　（一）債務結構。當前政府債務風險研究主要集中於債務總量的適度性研究，對於總量內的債務分布結構問題缺少深入的關注，諸如債務期限結構、債務工具結構等。以債務期限結構為例，如果短期債務與長期債務之間的配比不合適，短期債務佔比過高，就會制約政府調用各種資源償付到期債務的操作空間，增加政府在短期內面臨的償債壓力。此外，如果未來各年度間政府債務到期量落差過大，一些年份償債數量過高，一些年份償債數量過低，將不利於政府債務償還的平穩過渡。償債數量過高年份有可能出現政府流動性短缺風險，引發債務違約風險﹔而償債數量過低年份又有可能出現政府償債資金閑置，降低資金利用效率。因此，需要給政府債務期限結構以關注，避免債務集中兌付危險，同時提高政府資金利用效率。

　　(二)債務用途。債務資金的用途不同，其未來產生收益的情況也將顯著地不同。如果債務資金用於消費性支出，則不會形成資本性投入，那麼在未來也就無法獲得相應的資本收益﹔如果債務資金用於投資性支出，會相應地形成資產，在運營管理得當的條件下，將於后期形成現金流收益。政府依靠這些資產收益，可進行相應的債務償還，提高自身的債務償還能力。因此，債務資金的投向不同，會相應地對未來政府債務償還能力產生差異化的影響。為了更為准確地把握政府借債給后期償債所帶來的影響，有必要考慮債務資金的用途及其未來的收益情況。

　　(三)貸方市場。政府債務的發行是借貸雙方綜合作用的結果。政府能否順利發行債券、融入資金，除了與政府自身的財政、信譽度等因素有關外，還與貸方市場的發展狀況密切相關。如果貸方市場規模偏小、流動性差，那麼將導致國債資金融入困難。為了提高國債發行成交率，將被迫提高資金融入價格，進而提高融資成本，導致還債壓力增加。因此，借貸雙方作為政府債務交易過程中不可或缺的一部分，需要給以綜合考慮，不應有所偏頗。但是在當前的研究中，主要集中於債務人，即政府方面的分析，缺少對相應貸方市場的分析，譬如債券市場的深度和廣度等。

　　(四)制度因素。當前各類研究目標集中於反映政府債務自身運行情況，對於影響債務運行的內在制度性因素，譬如債務形成制度、債務管理制度、債務償還制度等，缺少應有的重視。如果背后的制度性因素不合理，那麼即使當前各類債務指標表現健康，也不能認定政府債務在長期內具有可持續性。為此，政府債務可持續性研究中，除了需要關注外在的債務指標數據外，更需要關注影響這些債務指標表現的內在制度性因素。

　　另外，從當前國內外政府債務可持續研究現狀來看，相較於國外研究，國內研究無論是在理論的創新上，還是在實証數據的分析上，都要相對落后。這一方面與國內相關研究起步較晚有關，另一方面也與國內政府債務數據統計缺失、透明度低、相關政府債務數據可獲得性差有很大的關系。時間序列上，由於我國政府債務管理體制曾發生多次轉變，導致債務統計指標和口徑也隨之發生改變，一些統計指標的連續性和可追溯性差。以國債余額為例，2006年起，我國參照國際通行做法，實施國債余額管理制度。相應的，統計局僅公布了自2005年以來每年末的國債余額數，以前年份的國債余額數據卻無從查起，或者隻見圖形不見數值，導致諸多研究隻能採取估算值替代，相互間偏差較大，准確性缺失明顯。橫截面上，債務數據統計不足主要表現於兩個方面，一是已有統計指標的完整性不夠。以當前公布的年末國債余額指標為例，其僅反映了中央政府所承擔的大部分債務，對中央政府以其他形式承擔的直接債務和或有債務缺乏統計或者公布。二是應有的統計指標缺失，諸如地方政府債務數據、存量債務期限結構等。

　　雖然審計署於2011年、2013年分別公布了截止2010年底地方政府性債務和截止2013年6月底全國政府性債務數據，顯著地提高了我國政府債務數據的統計質量，但是在數據的系統性以及完整性方面仍有進一步完善的空間。此外，保証債務數據統計的系統性和完整性，長期內隻能依賴於統計部門，而非審計署。審計署隻能起到輔助作用，而無法取代之。為此，我國統計部門必須從債務指標的時間序列屬性和橫截面屬性兩個方面入手，加強政府債務數據統計質量管理並提高其可獲得性。唯有此，才能為相關政府債務研究的順利展開掃清障礙，進而為防范和化解我國政府債務風險提供有力的理論研究保障。

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