我國現階段推進實施的權力清單制度，是對行政權力運行的重新定位與依法界定的制度性探索。該項舉措是我國行政體制改革進程中引導地方政府及其部門轉變職能，促使其合法、合規、合理、合目的行使行政權力和履行法定職能的有益嘗試。
（一）行政權力清單制度的功能定位
推行行政權力清單與責任清單制度，要求各級政府及部門梳理行政職權、公布權責清單、規范行政裁量、明確責任主體、優化運行流程、建立動態管理、健全問責機制。權力清單與責任清單制度建設和運行是政府自身建設的基礎性工程，是提高政府科學施政、民主施政、依法施政水平的必然要求，同時也是推進法治政府建設的重要環節。縱觀權力清單制度設計及其內涵，筆者認為，其功能與作用可體現如下：
首先，權力清單制度的組織建設功能。推行權力清單制度是推進政府治理現代化的路徑選擇。政府治理現代化包含治理體系與治理能力的現代化，政府自身建設及其工作理念、管理內容、運行方式、治理水平等基礎性制度應當與經濟社會發展相適應。推進權力清單制度有利於厘清層級關系、科學設置機構、促進精簡效能。
其次，權力清單制度的社會構造功能。推行權力清單制度是促進簡政放權與厘清公權邊界的標尺。按照職權法定和市場優先原則全面梳理行政職能，理順政府和市場關系，充分發揮市場的決定性作用，為構建政府與社會之間的新型治理結構奠定基礎。
再次，權力清單制度的職能矯正功能。推行權力清單制度是建設服務型政府的制度保障，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。對於市場經濟秩序失范、公共服務總量不足、行政職能設置錯位等現象，通過權力清單矯正行政權力運行的過往問題，提高行政效率和社會服務水平。
最后，權力清單制度的風氣淨化功能。推行權力清單制度是建設廉潔政府的重要途徑。從制度上消除權力尋租和設租的空間，從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤，為廉政建設提供體制機制保障，使得行政權力陽光運行，強化監督和責任追究，把權力關進制度的籠子裡。
（二）行政權力清單制度的理論探索
推行權力清單與責任清單制度是通過“清權、減權、制權、晒權”等方法，全面梳理現有行政職權，清理調整並依法確認權責范圍，優化權力運行流程，向社會公布權力清單，建立動態管理機制，健全監督和問責機制。其間蘊含著豐富的制度創新和理論探索。這種探索主要體現在兩個方面，一是制度創新，一是理論試水。
在制度創新方面，權力清單與責任清單制度是建立在職權法定原則、行政公開原則、權責一致原則、負面清單制度等基礎上的制度探索。摸清家底是權力清單的基礎，簡政放權是權力清單的目標，權力制約是權力清單的導向，行政公開是權力清單的方式。因此，在推行權力清單與責任清單制度的過程中所表現的制度探索，一是全方位公布行政權力。全面清理法律法規界定的權力以及行政實踐之中實際圈定的權力，地方政府及部分在承接下放與轉移行政職能的基礎上，必須明確權力范圍，形成上下聯動，讓隱藏的權力、隱含的權力、隱蔽的權力無處“藏身”，披露於社會與公共視野之中。二是更新行政權力表現方式。把卓有成效的“負面清單制度”引入權力清單與責任清單制度之中，晒出行政權力清單，有些行政職權領域實行“清單之外無權力”。三是行政權力清單與責任清單並行。權責一致是公權力運行的基本准則之一。權力清單與責任清單同步推行，強化了責任意識和法律意識，體現了依法行政的精神與法治政府的精髓。四是權力清單與責任清單制度建設的系統化。對於行政權力梳理採取了“取消、凍結、下放、轉移、整合”等多元方式，因地制宜、因事制宜。既體現了法治的統一性，也反映了地區的差異性與特殊性。
在理論探索方面，推行權力清單與責任清單制度過程中，我們必然也會遇到一些法治理論問題。一是調整行政權力的法律依據問題。法律明確配置的行政權力，根據實際需要“取消、凍結、下放、轉移和整合”。我們應當注意到，法律規范本身包含著法律條款與法律精神兩個部分。法律規范的屬性有時表現為在制度層面的事項均已被覆蓋，在規則層面的事項缺乏具體明確的操作性規范。例如權力清單對應的法律責任問題。如何實施？在遵守法律規范的原則與精神的基礎上，我們應當認識到，如果法律規范的制度與精神是靜態的，權力清單制度推行就是動態的法律實踐。二是行政權力運行的公權性質問題。推行權力清單與責任清單制度建設的對象是公權力。行政權力作為公權力，具有國家性、法律性、強制性、行政性等基礎性特征，還具有不可處分性、權責一致性、行政優先性等功能性特征。在清理權力和重新配置權力過程中，應當充分意識到其特殊性，不能等同於民事權利的分割。三是行政權力運行的法治規則問題。行政權力的運作實質上是依法行政問題，依法行政就是合法行政、規則行政、依權行政。我們在推行權力清單與責任清單制度過程中，務必認識到合法性問題、規則性問題、權力屬性問題。
當前，在依法治國、依法行政、依法執政同步推進的法治國家建設背景之下，我們應當清醒地認識到，法治是基礎，法律是規則，行政職權的設定與配置應當植根於法治原則並按照法律規則運行，推行權力清單與責任清單應當依法界定職權，依法梳理職能，依法厘清權責。唯此，才能實現依法行政的目的。
（三）行政權力清單制度的推進方式
權力清單與責任清單制度，從行政體制層面觀察，就是公示行政權力清單，強化行政權力意識，明確行政權力責任。從行政行為層面觀察，則是梳理和厘清行政權力的責任狀態，創新職責權限表述方式與責任追究模式。
建立和推進權力清單與責任清單制度，筆者認為，應當遵循如下幾個原則。
1.分類責任原則。權力清單與責任清單是相輔相成的。但是在具體設計方面，權力清單應當定位於“窮盡”權力方案設置。法定權力不可疏漏，因為權責一致原則的要求，是權力就是責任。責任清單應當定位在“補充”責任方案設置。法律法規有的責任，按照法律規程進行。而且，責任清單之中的責任不限於處罰性的法律責任，應當認為，責任清單的多元責任（政治、行政、道德、組織等責任）被法律責任所包含。
2.行政責任原則。權力清單與責任清單是基於行政權力運行而產生的法律責任。關注行政權力的責任形式，符合行政權力運行的特點。應當區分行政責任產生的原因與效果，例如合法與合理、違法瀆職與濫用職權、不作為與亂作為等，應當區分懲罰性責任、補償性責任、修復性責任等，不能用一種或者幾種責任形式覆蓋所有行政權力的運行方式或者責任形式。
3.機制平衡原則。在遵守法制統一的前提下，推行權力清單與責任清單制度應當充分考慮地方特色與法治環境，因地制宜、動態前行、循序推進相結合。考慮遠期目標與近期目標、理想性與實效性、目的性與可接受性，同時，考慮政治效果的實現與法律效果的功能之間的關系。因為，政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行，法律是蘊含法治精神的國家規則。
4.適度拓展原則。權力清單與責任清單制度是依法厘定行政職能的權力配置新機制，法律規范是權力清單與責任清單建設的基礎，根據權力法定原則，有法律依據的必須按照法律規定運行職能。清晰界定推行權力清單與責任清單制度的依據及其規則。同時，在法治原則基礎上，應當適當地創新權力清單與責任清單形式，創新制度模式。因為，法治創新包含著觀念創新、體制創新、機制創新、制度創新、規則創新。
（作者系安徽大學法學院教授）
