加快推進我國住宅工程質量強制保險制度研究

[摘要]由於住宅工程建設的內在特質與工程建設管理體制原因，我國住宅工程質量問題頻發，住宅工程質量保險制度推進緩慢。為適應全面推進依法治國、實現公民權利保障法治化要求，應通過加快立法工作、構建信用評價體系、改革保險費率、培育第三方鑒定機構等途徑，加快推進符合我國國情的住宅工程質量強制保險制度。

[關鍵詞]住宅;工程質量;保險制度

[中圖分類號]D035.2[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)04-0103-04

住宅工程質量事關廣大人民群眾財產乃至生命安全，但是，由於住宅工程建設的內在特質與工程建設管理體制的原因，住宅工程質量問題頻發，從“樓歪歪”到“牆脆脆”，從別墅壁爐砸死幼童到房屋整體倒塌的質量事故不斷上演，有關新建住宅質量問題的消費者投訴也呈上升趨勢。[1]據《中國房地產質量信息監測報告》顯示，我國住宅工程質量問題主要集中表現在滲漏、開裂、設計缺陷、空鼓、牆體不垂直等12個方面。我國亟需借鑒發達國家住宅工程質量強制保險制度經驗，加快形成符合我國國情的住宅工程質量強制保險制度，以提升住宅工程質量、保障公民財產及人身安全，締造宜居環境。

一、我國住宅工程質量保險制度的探索歷程

(一)住宅工程質量保險制度的源起與發展

法國是最早推行住宅工程質量保險制度的國家，1804年《拿破侖法典》第1792條催生了“建筑物十年期保証制”的誕生，即“如按一定報酬完成的建筑物因建筑工程或地基的瑕疵致建筑物全部或部分滅失時，建筑師及承攬人應於十年期間內負擔賠償責任”。此后，原法典進行多次了修訂，開發商、承包商、部件生產商均須對房屋質量問題負連帶責任。

法國建筑工程質量保險構架體系則始於1978年制定的《斯比那塔法》(Spinetta ACT)。該法規定，一項工程竣工后，承建的企業要對這項工程的堅固性及安全性負責在10年內保持最初確定的要求，對獨立與建筑物的設備要負責兩年。同時，凡涉及工程建設活動的所有單位(業主、總承包商、設計、施工等單位)都得向保險公司投保，這項制度后來被稱為“潛在缺陷保險制”(Inherent Defects Insurance,簡稱IDI)。與IDI制度相配套，法國制定了一套完整的建筑技術評估與檢查機制，技術評定檢查機構在評定檢查過程中一旦發現建筑問題未按要求整改，即有權責令工程停工，其對建筑工程簽發的合格証書是IDI生效的前提條件。1990年7月31日后，對於自建且用作大公司辦公的房屋不再強制投保，但所有住宅仍需要強制性保險。住宅質量保險制逐漸被英國、日本、澳大利亞、新加坡等許多國家引入，意大利、芬蘭、印度尼西亞、西班牙、瑞典及加拿大部分省均實行強制保險制。

(二)我國住宅工程質量保險制度的探索歷程

1.住宅工程質量保險制度醞釀期(2000年以前)。自我國住宅商品化、市場化、貨幣化改革起，國家加快了出台與新建住宅質量相關法律法規標准的步伐。1997年《中華人民共和國建筑法》專列“建筑工程質量管理”一章，明確規定建設單位、施工單位、設計勘察單位、監理單位責任，提出了質量體系認証制度和質量保修制度。但是，除《建筑法》在第四十八條規定“建筑施工企業必須為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”之外，並未將保險引入工程質量管理范疇。

依據《建筑法》精神，國務院於2000年1月發布了《建設工程質量管理條例》，進一步明確了建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位等五方責任主體責任義務，並規定了建筑工程質量具體保修年限。根據原建設部《建筑管理司2000年上半年工作小結和下半年工作計劃》，建筑管理司曾醞釀工程保險制度，起草了《關於在我國建立工程風險管理制度的指導意見》(討論稿)，並印發各地廣泛征求意見，但上述《意見》一直未對外發布。

2.“A級住宅質量保証保險”模式探索期(2001—2004年)。隨著加入WTO和政府職能進一步轉變，在工程建設領域推行符合市場經濟規律的保險制度開始進行政策視野。2001年11月起，原建設部住宅產業化促進中心與中國人民保險公司專門成立了“A 級住宅質量保証保險研究”課題組，2002年5月對日本住宅性能保証制度進行了考察，撰寫了《A級住宅質量保証保險研究報告》、《中國人民保險公司住宅質量保証保險條例》、《關於開辦“住宅質量保証保險”的情況匯報》(向保監會提交)等一系列研究成果，並多次邀請房地產經濟、金融保險以及住宅建設領域專家就住宅質量保險制度總體架構、運作機制和具體條款進行反復修改，2002年9 月12日通過專家論証。

2002年10月31日，原建設部住宅產業化促進中心和中國人民保險公司舉行“A級住宅質量保証保險合作協議”簽字儀式。根據協議，中國人民保險公司為獲得“商品住宅性能認定制度”的A 級住宅項目提供10年期“住宅質量保証保險”，保險責任包括整體或局部傾斜、倒塌，地基超出設計要求范圍的不均勻沉降，主體承重牆出現影響結構安全的裂縫，牆面、廚房和衛生間地面、地下室、管道滲漏等常見質量問題。消費者在購買房屋的同時獲得保單，投保費由開發商支付。當房屋出現質量問題時，中國人民保險公司將直接向房主賠償修理、加固或重新購置住宅所需的費用，最高賠償金額為住宅的銷售價格。同時，保險公司對承包項目建筑質量風險進行跟蹤監督。

然而，自該項實施起兩年內，截止2004年10月20日，僅有171個住宅項目通過住宅性能預審，46個住宅項目通過住宅性能終審，而隻有北京金宸公寓、成都蜀風花園•蘭苑一期、廈門“花天花園”、陝西“景觀360”等少數項目的開發商與保險公司簽訂了住宅質量保証保險意向書，全國隻有一個項目簽訂了協議。[2]該項合作制度實施效果與預想相去甚遠。

3.建筑工程質量保險制度探索期(2005年至今)。2005 年8 月5 日, 保監會與建設部聯合下發《關於推進建設工程質量保險工作的意見》(建質[2005]133 號，以下簡稱“133號文”) , 正式提出在我國建立建筑工程質量保險制度。《意見》指出引入建設工程質量保險對於化解工程建設各方技術及財務風險、維護社會穩定、促進建設各方誠實守信都具有重要意義。在實踐中，有代表性的保險產品是國內最大的財險公司——中國人民財產保險股份有限公司於2006 年推出的建筑工程質量保險, 產品在北京、天津、上海、廈門等14 家分公司試點經營后, 2007 年底開始在全國范圍推廣。該產品承保開發商開發的建筑工程因潛在缺陷導致質量事故造成建筑物損壞時的賠償責任, 可為建筑工程提供長達10 年的主體結構保險保障, 同時, 開發商還可以選擇附加險條款對滲漏、管線、安裝工程等進行保障。2008 年，由中國土木工程學會住宅指導委員會組織指導、長安保險公司具體實施的“工程竣工后內在工程質量缺陷責任保險試點”在珠海格力廣場和蘇州天辰花園這兩個項目上獲得成功。[3]但是，目前市場上僅有人保財險、平安、太平洋等少數幾家大型保險公司涉足此類保險。

2009 年4 月，住房和城鄉建設部發布了《關於進一步加強建筑工程質量監督管理的通知》，再次要求推行工程質量保險制度，“制定《關於在房地產開發項目中推行工程質量保証保險的若干意見(試行)》，加快推進住宅工程質量保險工作，強化住宅工程質量保障機制”。然而，又五年過去了，住宅工程質量保險制遲遲未見動靜。

二、中國住宅工程質量保險制度發展困境分析

一個國家通常出於公共治理目標，會對事關國計民生的行業所存在的風險或發生質量事故后難以追究責任的風險採取強制保險制度。住宅工程質量是一項復雜系統工程中的問題，其質量問題既有可能產生於勘察、規劃設計、材料、施工等技術問題，也可能來自五方責任主體及其相互間的協調與管理問題。因此，住宅質量工程質量保險制度離不開國家科學政策引導和強力推行。然而，無論是“A級住宅質量保証保險制”還是“133號文”，目前住宅工程質量保險政策均屬自願保險，無強制效力，這是我國住宅工程質量保險制十幾年來始終沒有沖突性進展的根本原因。

同時，住宅工程質量保險是一種非常特殊的保險制度，兼具商業保險、普通民事擔保和社會保險的三重屬性，其風險性質與普通商業財產保險存在顯著差異，這就必然要求保險人成為工程質量保險的主體和工程質量監管主體，結合工程管理內在特點進行保險制度創新，優化保險產品、控制保險風險。但是，由於國家主導性不突出和政策設計偏差，在非強制下的保險公司主體角色沒有確立起來，與其配套的資信審查、責任追償、保險費率和第三方專業技術測量鑒定等機制未確立起來，導致我國住宅工程質量保險制度創新不足、保險業務推進緩慢。

(一)資信審查機制。住宅工程質量保險能夠有效發展的社會前提就是建立有關住宅開發商或各參建單位的住宅工程質量信用評價體系，以此確定該投保單位的保險參數、保險方案、資信累計等情況，從而達到提高交易效率、降低交易成本、拓寬交易空間、維護保險業務安全，提高相關單位競爭力、淘汰低信用評級單位的作用。從國外經驗來看，保險人通常都特別關注投保人資信狀況，重點考察其品質、能力和資本等基本要素。在我國住宅工程質量保險資信機制尚未建立起來的情況下，保險公司隻能借助行政或准行政能力來判斷資信狀況，如中國人民保險公司僅限對通過建設部門A級性能認証的住宅項目進行承保，而達到A級性能認証的住宅項目往往是條件極其苛刻的項目，同時也可能是工程質量最有保障的項目。保險公司綁定A級性能認証，事實上等於設置了嚴格的承保條件，既影響了保險公司自身業務量的發展，又打擊了開發商的積極性(好的工程更不必投保)，住宅質量保証保險展業推廣從根本上受到掣肘。

(二)責任追償機制。責任保險的一個基本特點是，保險人在履行了對被保險人賠付之后有權向義務人(責任人)進行責任追償，由此將義務人違約責任后果移轉至義務人自身， 從根本上遏制義務人的任何主觀違約企圖。在責任保險制度成熟的發達國家，法律一般都明確規定保險人可以取得這種補償權利。[12]然而，在我國目前探索的住宅質量保險協議中，僅設計了工程質量缺陷險，無工程質量責任險，這使得保險公司不但完全承擔了工程質量潛在缺陷風險，也無法有效應對各責任主體出現經濟學上的“敗德行為”，保險公司的風險完全不可控制，大大制約了保險公司承保、開拓業務積極性(見圖1)。

圖1我國目前探索的住宅質量工程保險制度

(三)保險費率機制。科學制訂住宅工程質量保險費率計算方法，是住宅工程質量保險實施的最基本操作點。保險費等於保險金額與保險費率的積，費率過高會提高投保成本，增加投保人經濟負擔;費率過低，將使保險公司無以為繼，保險公司就沒有內在激勵。當前試行的多家保險公司均執行統一的高費率(銷售金額的0.5%)，沒有形成對保險人與投保人的正向激勵。[5]

(四)檢測鑒定機制。在西方市場經濟發達的國家，都有完善的工程管理咨詢和第三方檢測機構，其職責涵蓋了從設計方案到監督地基基礎、主體結構安全和主要建筑功能等工程竣工的全過程。第三方工程質量檢測與鑒定機構作為高度專業、高度獨立的第三方介入質量鑒定和項目監控，不但可以為保險人承保復雜的住宅工程項目提供有力的業務支持和技術保障，還能在很大程度上避免保險當事人之間可能出現的意見分歧。

目前我國保險人在自身缺乏專業技術力量對工程項目建設全過程、動態監督的情況下，難以准確評估投保工程項目風險狀況。近年來全國各地陸續發生的一些被有關行政主管部門評定為“優質樣板工程”和獲得各類嘉獎的住宅項目也出現嚴重質量問題的情況，表明保險人的風險控制能力非常有限。[6]相比之下，當前我國工程質量管理體制下的監理單位雖具有第三方檢測相關技術能力，例如工程建設監理所進行的質量控制工作包括對項目質量目標詳細規劃，實施一系列主動控制措施，在控制過程中既要做到全面控制又要做到事前、事中、事后控制，並需要持續在整個項目建設的過程中，然而由於其接受建設方的委托和授權為其提供的工程技術服務，並不是真正意義上的第三方,保險人顯然不能採信受雇於建設方的監理鑒定結果。[7]

三、建立符合中國國情的住宅工程質量強制保險制度

著力構建和加快推進構建符合我國國情的住宅質量強制保險制度，使保險公司成為工程質量監管的主體，是解決我國住宅工程質量監管問題的有效途徑，對於提升住宅工程質量水平具有重要意義。具體地，我國住宅工程質量強制保險制應包括工程質量缺陷保險和工程質量責任保險兩種，將住宅工程參建各方風險、利益、責任緊緊捆綁在一起，形成環環相扣的共生關系，促使參建各方切實承擔各自風險和責任(見圖2)。

圖2新型住宅工程質量強制保險制度架構

(一)工程質量缺陷險。開發商須對所售住宅購買缺陷保險，其保費由開發商負責承擔，受益人為業主。當住宅出現質量缺陷時，業主向保險公司提出理賠申請。保險公司核對保險信息后，對出現的質量缺陷進行維修或者賠償。保險公司可以根據開發商信譽記錄靈活調整保費率，促進開發商加強住宅工程質量管理。

(二)工程質量責任險。建設方(開發商)和所有住宅工程責任主體均應購買工程責任保險，如勘察責任保險、設計責任保險、施工責任保險、監理責任保險等等。住宅在使用過程中發生缺陷的，保險公司向業主賠付后有權追究缺陷產生原因。如果經第三方鑒定機構技術鑒定，缺陷是由某參建方主觀故意造成的，則保險公司可以行使“代位求償權”要求該參建方承擔賠償責任，同時這也會記錄到該參建方信譽記錄中，對其今后參保費率形成經濟約束，從而起到監督參建方切實履行工程質量義務。如果缺陷不是參建方主觀故意行為，則可用參建方所投責任險的保費收入補充其在缺陷險上的支出，支撐保險公司可持續發展。

四、加快推進我國住宅工程質量保險制度構建的政策建議

(一) 修訂住宅工程質量保險相關法律法規

首先，修訂《建筑法》和《建設工程質量管理條例》等相關法律法規，加入住宅工程質量強制保險制度內容。以法律、行政法規形式明確規定，對未參保的住宅工程建設不予辦理施工許可証和竣工驗收等備案手續。其次，在住宅工程項目概預算管理制度中增加工程保險費支出條目，銀行等金融機構對住宅工程提供貸款時必須滿足參保住宅工程質量保險的條件。第三，房地產項目銷售時，未取得住宅工程質量保險的商品住宅不得銷售，不予發放商品房(預售)銷售許可証。最后，為保障保險人追償權，結合《侵權責任法》第86 條關於建設單位與施工單位承擔連帶責任的規定，制定工程質量責任保險實施辦法。

(二)建立住宅工程質量信用評價體系

建立由住房與城鄉建設部和保監會、銀監會以及保險機構、金融機構互連互通的工程質量信用體系，支撐住宅工程質量保險制度運行。可結合現有住宅性能認定標准、資料和經驗，綜合收集住宅建設單位和各參建單位業績、資信、信譽、獎懲情況等，參考其他行業保險信用評價概率模型，設計一套科學、客觀公正、權數要素明確的資信評級系統。

(三)改革住宅工程質量保險費率確定方法

保險公司可借助中介咨詢單位的力量，根據住宅性能等級評定結果，工程技術風險狀況，同時參考工程質量等級、工程區域差異、建設單位信譽水平、資金規模、施工單位技術能力等因素實行費率差異化：對於住宅質量等級低、建設單位信譽低、施工單位技能低等情況實行較高費率和更為嚴格的參保條件;相反的住宅質量等級高、建設單位信譽高、施工單位技能高等情況實行低費率，甚至可優惠參保。由此，最終形成一套完整的、有激勵和淘汰機制的住宅工程質量保險費率確定辦法，創新工程質量保險市場動態競爭機制，從根本上對相關責任單位起到激勵和約束作用。

(四)培育第三方住宅工程質量檢測鑒定機構

加快培育和發展第三方檢測鑒定機構，首要的是培育第三方實測實量機構，其既可以作為開發商的管理咨詢服務機構，也可以作為保險人工程質量第三方檢測機構，針對項目工程過程中每個節點(如混凝土、砌筑、粉刷、門窗、防水、外牆等工程及安全文明施工)進行質量及安全抽查、把控。保險公司可以自由選聘第三方檢測機構，代表保險公司對從前期可行性研究立項、規劃設計、中期施工、到后期維修保養咨詢都實行監管，對所有投保的工程實施質量控制，對工程設計和施工過程進行檢查或者進行技術風險評估，分階段出具風險管理報告，而該報告也是保險公司核保理賠的主要依據。不僅如此，由保險公司委派的第三方鑒定機構還可與建設方雇佣的監理單位相互合作、相互制約，相克相生，由此形成新型住宅建設工程質量責任主體關系。

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金資助“中國城市社區公共安全治理指標體系構建”(編號：SKZZY201406);國家社會科學基金特別委托重大項目“中國社會管理創新研究信息庫建設”(編號：13@ZH013)

作者：王宏新，北京師范大學中國社會管理研究院副教授，北京100875

（來源：中國行政管理）

[參考文獻]

[1]王宏新. 基於多元合作治理的城市新建住宅質量管理體制探析[J].中國行政管理，2014(1).

[2]瞿富強.住宅質量保証保險研究[J]. 建筑經濟,2005(5).

[3]李雄輝. 工程質量責任保險是住宅建筑工程風險管控和質量保障的有效途徑[J].中國建筑防水,2010(21)

[4]何紹慰，我國住宅質量保証保險的經營誤區[J]. 上海保險,2009 (3).

[5]宋宗宇,曾林.住宅質量保險的立法模式與制度選擇[J].建筑經濟,2010(8).

[6]何紹慰. 全面推進我國住宅質量保証保險制度的途徑探討[J].住宅科技,2012(7).

[7]胡雅麗,夏楠,陸彥. 住宅工程質量保險在我國的實施方案探究[J].工程管理學報，2012(6).

Research on Accelerating the Compulsory Insurance System of Housing Project Quality in China

Wang Hongxin

[Abstract]Due to the intrinsic characteristics of housing construction and incomplete management system of project construction, accidents related to housing project quality happened a lot in our country and the insurance system of housing project quality advanced slowly. Adapting to the requirements of comprehensively promoting governing by law and realizing the protection of citizens' rights legally, our country should speed up legislation, construct credit evaluation system, reform the insurance rate and cultivate third-party authentication institutions, so as to accelerate compulsory insurance system of housing project quality suitable to the national conditions of China.

[Keywords]housing， project quality, insurance system

[Author]Wang Hongxin is Associate Professor at China Academy of Social Management, Beijing Normal University. Beijing 100875