石亞軍 高紅
[摘要]行政權力的轉移必將帶來行使主體的改變，進而帶來權力實質與載體的改變。本研究試圖從政務、商務和社務的邊界勘定出發，通過對政府如何握有以及握有哪些市場和社會的本職分析，探討本該由市場和社會掌握的權力在回歸其手中之后的定性與載體問題，以期回答政府在職能轉變中向市場和社會轉移的究竟是什麼，這一當前政府職能轉變急需在理論和實踐中解決的現實問題。
[關鍵詞]職能轉移;企業效應;中介組織效應;社會組織效應
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)04-0032-05
以正確處理政府與市場、政府與社會的關系為關鍵推進政府職能轉變，已成為共識。構建合理關系的有效路徑，是將政府不該履行的職能從行政主體向市場主體和社會主體的轉移，而轉移之意，值得考究。當下各級政府在大施轉移之力，但把行政權力轉向特定對象后轉成什麼，尚存理論和實踐的誤區。倘若將政府手中稱之為“行政權力”的東西原封不動地轉移給市場和社會，這種轉移隻能叫行政權力的位移，位移必然把一些市場主體和社會主體制造成“二政府”，與改革的目標南轅北轍。我們需要賦予還權於市場和社會這一真命題以科學的內涵，把“轉移”做成更移而不是位移，使市場和社會天然擁有的自我發展功能還原為非行政權力的存在。
一、政府與市場和社會各自作用的邊界勘定
使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮社會力量在社會管理事務中的作用、全面正確履行政府職能，是市場化改革中政府職能轉變的永恆主題。劃清政府與市場、社會的管理邊界，是這一主題的邏輯起點，亦是實現行政權力更移的初始條件。管理因事務而產生、因屬性而立足、因事務和屬性的統一而發展。勘定事務邊界和屬性邊界，是處理好政府與市場和社會關系的兩個基本著眼點和著力點。
1.事務邊界：政務、商務和社務的勘定
勘定事務邊界，就是明確確定政府、企業、社會組織三類主體在政務、商務、社務中，各自應該管什麼，不應該管什麼的權限。這是行政職能在政府體系中重構的過程，同時也是行政職能和非行政職能在政府、企業、社會組織總體系中再造的過程。從政府放權的這一特定視角出發，政務與商務、政務與社務邊界的勘定，必須圍繞廓清使命、權力、利益三者的復雜關系，建立正確的認識路線。
政府是創造、實現、維護公共價值的機構，在市場經濟中，政務之正務的題中應有之義是：對使命而言，止於創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義;對權力而言，是由社會和公民授權行使公共權力;對利益而言，隻能通過運用各種行政資源忠實代表和保障公共利益。因此，相對於商務和社務，政府從事的政務應當是“保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。顯然，管理的宏觀性、服務的供給力、公平的實現值、監管的有效率、秩序的穩定度是政務的邊界所在。過去，由於某些政府部門產生不正確的使命觀、權力觀和利益觀，導致混淆了政務與商務和社務的界限，在商務和社務領域隨意插手，在制造了種種市場壁壘和社會藩籬的同時，失責於許多該管的政務。劃清政務的邊界，要求政府重整使命、權力、利益的統一，以其要承擔的責任為依據，按照權責匹配的原則，以公共價值創造者、公共權力行使者、公共責任承擔者的角色切實管好自身該管的事務，實現政府創造的公共價值量在全社會價值總量中的主體比重、公共價值品性滿足人民群眾物質和精神生活需要的溢出效應、公共價值介質對經濟繁榮與社會發展的極大貢獻率。
企業是市場的商務主體，市場的繁榮是企業按照由營商供求關系和規律制約的發展戰略、組織目標、經營策略、管理模式，以及由項目體系、資源結構、技術含量和運行流程決定的。在由政府把握住全局問題、根本問題、原則問題的秩序內，企業做什麼和怎麼做的具體商務，涉及企業立足發展的使命、權力、利益，完全屬於企業自我確定、自我負責的自主權限。根據《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》關於“凡是能由市場決定的都交給市場，政府不進行不當干預”，以實現“企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換”的要求，凡屬通過市場規則、市場價格、市場競爭能夠實現效益最大化和效率最優化的商事，都要由企業自主決定。具體而言，在法律和政策規定范圍內，商務主體和活動進入市場、商品生產和服務提供的布局、規模、面向、方式、轉型，都應該以企業的自主權為定奪。
社會組織是社會的社務主體，社會關系的調節、社會活力的聚合、社會秩序的穩定，是社會組織遵循社會需求、社會興趣、社會心緒發生、類聚、釋力的法則和特點，凝聚社會力量從事社會活動的結果。在符合國家意志和法律規范的前提下，社會組織的目標、成立、發展內容、活動方式以及對行業性各個主體的內部規范和約束，都是社會組織的自主權限。根據《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》關於“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔”、“推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”的要求，凡屬合法自由結社、行業自律、提供公共服務、行業內部微觀管理等事務，都應該由社會組織自主決定、自我約束、自行管理，在黨的領導和政府主導下，“實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。
2.屬性邊界:政管、企管和社管功能的勘定
勘定屬性邊界，就是合理界定行政管理、企業管理、社會組織管理的功能及其功能的載體，以區別不同主體管理的性質、特征和效應。與此相關的兩個問題是，三者的邊界不分，必然導致政府包攬市場和社會的事務，而三者的邊界不清，必然導致市場和社會包攬行政事務。合理勘定三者的屬性邊界，關鍵是在行政管理、企業管理和社會管理之間，處理好價值、目標、約束的關系，確定不同管理功能的坐標系。
政府是國家的理性、社會的良心，行政管理是以全社會為單元，以國家意志為准繩，以公共權力為依托，實行全社會趨義性與政府非趨利性相統一的管理活動;在價值上體現為彰顯資源配置、機會供給、成果共享、全民皆富的公共性，在目標上體現為實現經濟社會發展的整體正向、全局平衡、過程有序、增長穩定，在約束上體現為對不同主體、群體基於國家共識、整體利益、公共准則的強制性行為規范。因此，行政管理從屬性而言，是引領時代潮流的戰略管理，是面向社會整體的宏觀管理，是整合各類資源的政策管理，是規范不同主張的准則管理，集中體現為管理的全局導向性和多體規范性。過去，由於政府與企業、社會組織事務邊界混淆，政府從事行政管理的屬性邊界也相應擴張，呈現了“一元三體”狀態：政府取代企業和社會組織在管理領域、層面、環節、手段等方面微觀化、外延化、局部化、技術化，導致行政管理在許多方面變為企業管理、社會組織管理，失去了本體的屬性特征，市場主體和社會主體成為政府的附屬物。
企業是生產的基地，生活的源泉，企業管理是以本企業為單元，以市場規律為依托，以企業利益為基准，實行本企業趨義性與趨利性相統一的經營管理。這類管理的價值是在自主經營、自負盈虧中追求企業利潤目標的最大化;管理的目標是形成企業規模、結構、質量、效益合理張力，以及市場佔有和盈利的可持續發展;管理約束的是本企業員工合目的性的生產、經營行為和業績。因此，企業管理就屬性而言，是順應時代潮流的戰術管理，是針對市場適銷的微觀管理，是用好公共政策的執行管理，是保証質量信譽的技術管理，集中體現為局部規范性和單體自主性。長期以來，由於政企不分、市場發育先天不足與后天失調，企業作為市場主體的功能被行政權力僭越，喪失了獨立自主管理的性質，導致商品的生產關系和分配關系被扭曲，企業缺乏創新動力，產品缺乏競爭力且難以滿足需求。
社會組織是社會性事業的細胞，志趣性合作的紐帶，社會組織管理是以特定利益共同體為單元，以組織信念為依托，以實現公益為面向，實行組織趨義性與非趨利性相統一的自我管理。這類管理在價值上追求公益效應的最優化，在目標上致力於實現組織服務的有效社會效益，約束的是組織內部的機構和個體的從業意志和行為。因此，社會組織管理在屬性上，是對政府宏觀管理和企業微觀管理的輔助性管理，是組織成員出於創造、奉獻的自組織管理，是在默契、信用基礎上的合約管理，集中體現為自主性和非營利性。其中，自主性主要是指社會組織作為非政府組織，對其所管轄范圍內的事務自行負責;非營利性指的是社會組織功能不以盈利為目標，旨在搭建政府與社會、政府與企業、企業與社會相聯系的橋梁，在提供凝聚群體需要的組織資源中，凸顯組織行為的社會效益。但是，由於政事不分，許多社會組織實際上成為政府部門的身影，或者本身就是政府的一個“變形金剛”，由前置審批和人事權與財政權的行政歸依所決定，社會組織無論是組織形態還是組織功能，形為“社會組織”，實為“社會行政組織”，無從具有和發揮組織運行的自主性，也不能為社會公眾和市場組織的“非政府需要”很好地提供供求回應性服務。
二、政府手中握有哪些和怎樣握有屬於市場和社會的權限
對政府越位的批評，是指政府的“不務正業”;政府越位，越的是市場和社會主體的位。問題在於：政府究竟越了市場和社會主體的什麼位?由於沒有正確劃分政府與市場和社會的事務邊界和屬性邊界，我國政府作為全能政府，除了履行政府管理推動經濟社會發展的行政職責，還擔當著市場主要投資主體、社會主要建設主體的角色，以運動員和裁判員的雙重身份通過既參與經營又審批經營，代庖了許多應該由企業和社會組織自主決定的事項[1];並以行使行政審批權、僭越內部微觀管理權為手段干預市場主體與社會主體的本職，造成市場規律對企業發展、經濟建設的引導作用減弱，社會環境對社會組織發展、公共服務提供、行業組織自律的引導作用減弱，市場和社會發展缺乏必要的獨立性與活力。這種意在防范市場失靈的干預建立在對市場規律和社會法則無意識或者弱意識的基礎上，籠罩在政府部門行使權力的亞理性甚至非理性的生態中，難免存在政府失靈的管理風險。
1.越俎代庖：政府對市場和社會的主體替代性插手
市場經濟需要政府干預，干預市場失靈造成的公平漏洞，但干預過了頭，就會帶來政府失靈造成的效率漏洞。我國政府在過了頭的干預中，究竟手中握有哪些屬於市場的本職呢?其一，政府把供求雙方的天然身份變為人為身份。市場是供求雙方以求為呼，以供為應形成的互動交易場所，供求雙方無疑是市場的天然要素，市場就是在求與求競購、供與供競爭、供與求磨合中形成秩序。政府干預市場的第一個表現是掌握了市場准入權，政府運用本該由市場決定誰入誰不入的權力，把供方變為人為要素，即投資者、生產者、建設者必須經過政府的許可，才能進入市場，成為供方，於是，市場是在政府主導的供求關系中形成秩序。其二，政府把決定市場構成的經濟標准變為行政標准。決定市場構成的標准應當是經濟標准，即符合“誰投資、誰決策，誰收益、誰承擔風險”法則的資金來源、項目性質和生產經營屬性，凡不屬於政府投資的合法項目和活動，都應該自然成為市場構成。政府干預市場的第二個表現是掌握了資源配置權，政府設置了資源品管理、投資管理、生產活動管理、企業資質資格管理等關卡，用以資金規模喬裝的行政標准取代資金來源、項目性質和生產經營屬性，對幾乎所有投資主體能否進入市場，能否從事什麼商品的生產經營一律進行行政審批，將市場構成的經濟成分變為行政決定的次經濟成分。其三，政府把商品要素的供求調節變為權力定奪。價格和價值是兩個最基本的商品要素，價格圍繞價值的波動是反映市場走向的晴雨表。商品定價應當由市場主體通過質量和滿足度競爭形成的供求調節所決定，市場的繁榮由此充滿了可預期性。政府對市場干預的第三個表現是掌握了商品定價權，超越了價值作為價格充分必要條件的功能，通過行政權力決定商品定多高價、商品價格的漲幅以及漲落，使市場主體的生產經營動力和活力受制於行政鉗制中。
見之於中介組織，即那些介於政府與企業之間、商品生產者與經營者之間、個人與單位之間,為市場主體提供各種服務,從事協調、評價等活動的機構或組織[2]，政府代庖的主要是本應由其充當的政府與企業的橋梁作用，剝奪了原本授權或者委托為中介的配合政府做好的行政管理工作的獨立性，本應是協助政府處理微觀事務的權限最終仍然掌握在政府手中，中介組織並不具有也尚未發揮其獨立承擔政府職能的作用。
社會組織是社會自主進行管理運作的方式，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔”，在國家層面上對社會組織的本職進行了進一步的確認，將社會組織的本職歸結為結社自由、行業自律、提供公共服務、內部微觀管理，從而“推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。但是目前社會組織的官辦色彩濃厚，政府以隸屬、挂靠的形式在社會組織的入口處干涉其自由結社的本職，同時從社會組織的審核注冊、社會組織的運作、社會組織的考核等對社會組織產生過度的影響，導致社會組織發展不足。
2.越位承載：行政權力對企業、中介組織、社會組織的權力置入式插手
政府代庖企業、中介組織和社會組織的本職回答了政府手中握有市場和社會的何種本職，而行政權力對其本職的運作則是政府怎樣握有其他主體本職的題中之義。長期以來，我國政府通過設立行政審批事項、行使行政審批權，把控組織人事財政資格設定、干涉內部微觀管理權兩種形式越位承載本該由企業、中介組織、社會組織承擔的職責。
行政審批制度主要是在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中建立的，發展到后來以至於全部經濟活動和一切基本的、普遍的社會活動都被納入到了行政審批的作用范圍。[3]行政審批建立之初是為了加強社會管理、維護公共利益，但是當行政審批制度發生變異的時候，就會出現行政審批片面地服務於行政意志的“單峰偏好”，政府利用無所不包的行政審批權越位承載了企業、中介組織、社會組織的本職，通過前置的審批干涉后者的運作。現在政府的一些部門習慣於用審批方式分資源、分項目、分資金和管企業，“有些審批事項看起來讓人費解，如對一些城市軌道交通設施的社會投資進行核准、對某些漁船船名進行核定等。這不僅包辦了該由企業負責的決策，費力辦了事，又不符合發展要求，還影響政府形象”。“無論是金融、通信、物流，還是養老、醫療產業、非義務教育，都存在行政性壟斷、審批過多的問題，市場准入的門檻較高甚至很高”。[4]除了顯性的審批制度，政府還通過對從業資格的諸多規定與限制，對組織實行隱形的審核與控制。據統計，目前國務院部門許可的個人資格有110項，各級政府部門頒發的資質資格証書有229種[5]，名目繁多的資質資格認定，漫長的審批時間與認定程序，是橫亙在企業、中介組織、社會組織自主發展道路上的另一攔路虎。
此外，政府還通過把控企業、中介組織、社會組織的組織人事、財政等關鍵性權力鉗制三者的內部微觀管理權。長期以來,政府對市場和社會組織的發展設定了很多限制條件,尤其是對中介組織、社會組織內部的管理權限進行了制度性限制, 通過審核與挂靠的管理體制對組織內部的人事權力和財政權力進行把控，剝奪了社會組織的自主權。
三、政府向市場和社會轉移的絕非行政權力而是組織功能
實現政府職能根本有效轉移，需要重構政府與市場、社會的新型關系，使市場在資源配置中起決定性作用以激發市場與社會的內在活力，更好發揮政府作用以全面正確履行政府職能。為此目標，政府要積極推動行政權力的正當變更，實現政府、市場、社會的三元分割與互動，使政府的權力歸於政府而發揮宏觀管理的功能，市場的權利歸於市場而高效地積累財富，社會的權利歸於社會而實現公民與社會組織的有序自治。[6]行政權力變更的實現，必將帶來行使主體的改變，進而帶來權力實質與載體的變化，呈現為市場主體被賦予擁有市場准入權、資源配置權、商品定價權的組織功能，中介組織擁有所授權或者委托工作的微觀事務自主管理功能，社會組織依據依法自治原則社會協同、單體負責的功能。
1.企業效應：政府職能轉移給企業后的實質和載體
企業作為商務主體，通過自主經營、自負盈虧，追求企業利潤的最大化。政府職能轉移給企業的實質，在於還原企業作為市場主體的局部規范性與單體自主性相統一的本質屬性，在統一開放、競爭有序的市場體系內，公開透明、行之有效的市場規則下，使企業能夠發揮自主管理內部事務的功能，並保証其在法律框架內規范實施。組織功能來源於企業內部的制度設計與權力架構體系，不再具有社會普遍強制性與全局導向性，隻對企業內部事務具有規范作用。
綜合中央與地方政府2013年以來政府職能轉移的內容，以及《國務院機構改革與職能轉變方案》、《中共中央關於全面深化改革的若干重大問題的決定》、李克強總理關於中央與地方機構改革與職能轉變工作的兩次全國電視電話會議指明的改革方向可見，政府轉移給市場的職能是長期被政府僭越的、背離宏觀管理特性的微觀事務管理權，在政府管理中，徹底剝離出企業機構和市場機制的痕跡，使政府保持行政機構的單一性，從而排除政府對市場的主體替代性插手與權力置入式干涉，最終形成統一的市場准入制度、完善的市場監管體系和市場決定價格的機制。以此為基礎，政府職能轉移給企業后的載體，不再是外部制約的行政權力，而體現為具有企業特征的內部運行手段，即在自主選擇企業發展方向、目標、策略、路徑、方式的過程中，擁有市場主體資格確定權、生產經營活動的管理權、企業內部管理的決定權、商品價格的定價權，從准入-運營-監督全環節保障企業的自主權，最終實現市場要素的繁榮孵化，市場動力的充足迸發，市場競爭的活力四射，市場效益的成倍增長。[7]
2.中介組織效應：政府職能轉移給中介組織后的實質和載體
中介組織作為連接政府與企業、商品生產者與經營者、個人與單位的主體，主要功能在於為市場活動的主體提供審批咨詢、評估驗收、自律監管等服務。我國市場主體數量眾多、政府管理任務繁重，授權或者委托中介組織以具體事項的管理權限，有利於減少政府對市場活動的直接干預，通過“內行管內行”的模式，實現中介組織對市場主體更加具體、細致、有針對性的管理。
政府轉移給中介組織的管理權限，實質上是中介組織依托行政權力而產生的對市場主體特定事項的輔助性管理功能。在改革的探索中，一些地方授權、委托中介組織承擔了包括審圖、建筑材料檢測、房地產評估、測繪、擔保、環評等原本被政府部門牢牢控制的專業性功能，其審核的結果得到政府機關的正式認可，並作為政府部門核准、審批項目的必要環節，中介機構運行效率也作為政府機關工作評價的組成部分，在這種層面上，中介組織的管理功能呈現出“准行政性”的特點。由於行政權力過分延伸，必然造成中介組織效率低下、評估咨詢有失中立、壟斷市場甚至滋生腐敗等問題。作為政府職能轉變的成果，中介組織承接政府職能的載體不應該再是行政權力，而應以獨立性為前提，以行業規律和標准為准繩，以相關企業和法人的合約為依據，具有特定共同體特征的規范性手段。具體來說，這種管理功能是相對於政府的宏觀管理而言，承擔專業技術性的、局部性的、階段性的審核、驗收等內容，並對組織內部的制度設計、運行機構、人員構成、工作方式等關鍵性環節與內容獨立負責;行業服務主要指的是中介組織利用其獨立的第三方地位在政府與企業、企業與企業之間構筑良好的溝通橋梁，協助政府對市場主體進行監管、代表企業與政府進行溝通，為企業提供市場判斷、發展趨勢、行業發展戰略等具體服務。如廣東順德將涉及行業登記注冊、資質審核備案的職能，廣東深圳將工程師資格認証、職稱年審等職能轉移給相應的中介組織，由其協助政府部門對行業進行專業化管理並提供服務，提高了政府管理的效率和市場主體的主觀滿意度。
3.社會組織效應：政府職能轉移給社會組織后的實質和載體
社會組織作為連接政府與社會、個人的紐帶，以共同的志趣性需求為基礎，通過組織成員間的認同感、組織力、志願性對興趣共同體和利益共同體成員進行規范和管理，不僅在社會資本的培育、社會文化的發展方面發揮積極作用，在社會安定的維護層面獨立發揮仲裁等功能，還通過溝通、協調、調節、評判等手段，聚合社會資源，協調各方關系，發展社會事業。政府職能轉移給社會組織的職能不同於中介組織，實質上是按照“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”的原則，賦予社會組織自我管理功能，徹底清除政府機構的社會組織事務痕跡，構建政社無利益瓜葛的制度。
政府轉移到社會組織的職能同樣不能以行政權力為載體，而是以合議公約、自願服從、自我約束、協商調整、共同發展為內涵，具有社會組織特征的自律手段為載體，具體體現為四種形式的功能：第一是主體資格認定功能，即通過實施政社分開、改革挂靠體制，賦予社會組織以獨立的主體資格，一個組織成立與否由其宗旨、內容、運作、管理是否合法為評價標准，不再受到行政主體的干涉與鉗制;第二是行業自律，即行業內部自我管理、自我監督的功能，內容主要包括自律公約的制定、管理方式的確定、監督形式的選擇等;第三是提供公共服務，國家從宏觀政策層面鼓勵社會組織提供適當的公共服務，如一些公益性社會組織可以依靠成員自願,為某些特殊的社會群體醫療、救助、心理疏導等服務;第四是組織內部微觀管理，主要指社會組織自主運行，財政權、人事權等不受政府干預，自行決定組織治理結構與運行機制。
（來源：中國行政管理）
作者：石亞軍，中國政法大學黨委書記、教授;高紅，中國政法大學博士生，北京 100088
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What Shall the Government Transfer to Market and Society through Its Function Transferring
Shi YajunGao Hong
[Abstract] The transfer of administrative power will inevitably lead to change the subject of power, which will further change its essence and carrier. Proceeding from the border of administration, business and social affairs, this essay attempts to discuss the essence and carrier of power after being returned to its original owner-market and society by means of analyzing what power government has and how government has it. In such, it aims to answer what government shall transfer to market and society through its functional transformation, which is the issue that the concurrent government needs to deal with urgently in theory and practice.
[Keywords] functional transformation, effect of enterprises, effect of intermediary organizations, effect of social organizations
[Authors] Shi Yajun is Professor of China University of Political Science and Law; Gao Hong is PhD. Candidate of China University of Political Science and Law. Beijing 100088
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