基金項目：國家社科基金重點項目 “服務型政府建設的整體性發展戰略研究”(編號：09zd&044)
作者：竺乾威，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師, 上海 200433
[摘要]中國的市場經濟是一種政府主導型的經濟。隨著經濟進入新常態，市場將成為經濟的主導力量。這一發展變化要求政府的行為也發生相應的變化，從重經濟到重保障、從重權力到重責任、從重審批到重監管、從重管理到重服務、從重領導到重協商、從重數量到重質量。政府行為變化的成效在很大程度上與政府的本質特征相關，因此，政府的改革要回到它的原點——建立一個有限政府、責任政府、法治政府和透明政府。
[關鍵詞]政府行為; 經濟新常態; 政府改革
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)03-0032-06
一、經濟發展與政府行為
經濟發展是與一個社會選擇的經濟制度相關的。如果以現代社會以來算起，那麼人類歷史上曾產生過兩種不同的經濟制度，這就是市場經濟與計劃經濟。從起源上講，計劃經濟的特點在於它是一種建構的、中央集權和控制的經濟體制，而市場經濟則是一種自然演進的、以市場來配置資源的一種經濟體制。這兩種不同的經濟體制在相當程度上決定了政府與經濟的關系。在計劃經濟體制中，政府扮演著計劃者、執行者的角色，呈現的是一種自上而下的運作;而在市場經濟中，政府只是起一種守夜人的作用，主要是規范市場運行規則。計劃經濟在后來走向了沒落，中國改革開放的一個巨大的體制變革就是用市場經濟體制取代了計劃經濟，建立了社會主義的市場經濟。
在市場經濟的發展過程中，政府的角色也經歷了一個變化的過程。三位經濟學家在這裡起了重要的作用。首先是亞當•斯密，斯密認為政府在經濟活動中不應該扮演積極的作用，而應該讓市場這隻看不見的手發揮作用。這樣他就基本上奠定了政府在經濟活動中的守夜人的角色。政府從消極角色向積極角色的轉變是與凱恩斯的學說聯系在一起的。凱恩斯認為政府可以通過投資來促進需求，從而解決就業問題。凱恩斯理論的產生正值世界經濟大危機時期，它的理論幫助美國羅斯福總統在新政中採用各種措施解決了問題。由於新政的成功，自此后，政府對經濟的積極干預被認為是一種解決經濟問題之道。但這一情況在上世紀70年代遭到了逆轉。當時由石油引發的全球經濟危機使得凱恩斯的理論失靈，因為這一理論無法解決當時出現的滯漲問題。這樣，哈耶克的新自由主義便應運而生。新自由主義在某種程度上回到了亞當•斯密，再次強調政府的消極作用，強調讓市場發揮作用。事實上，哈耶克在幾十年前的一本著名的著作《通向奴役之路》中就闡發了他的觀點。只是在當時他被凱恩斯的光芒給遮蔽了。但在20世紀80年代，它最終“最強有力地啟發了英國的政策重返市場經濟原則”[1]，引發了一場后來波及整個西方世界的聲勢浩大的、以“新公共管理”為名號的政府改革運動。哈耶克的新自由主義到20世紀90 年代的《華盛頓共識》達到頂點。自80年代起，這一思想差不多統治了西方世界30年，直到2008 年經濟危機的爆發。這一危機在一些人看來意味著新自由主義的破產，理由是政府的無所作為導致了危機的爆發，其結果是導致新凱恩斯主義再次大行其道，政府的積極干預再次被認為是解決問題之道。
這裡背后的實質是市場失靈和政府失靈問題。市場失靈提供了政府介入的理由，但政府的介入又會導致政府失靈，問題的核心在於怎樣的政府干預才是恰當的。事實上，新自由主義也並沒有完全否認政府的作用，現代國家的經濟不可能在一個沒有政府的體制下運行，因為在道格拉斯 •諾斯看來，“如憲法秩序以及基本規章制度都是由國家供給的”。[2]問題是這裡的一個度怎麼來把握，這是一個困難的地方。
比較之下，中國的市場經濟首先是建構的，而不是演進的;其次，中國的市場經濟是從計劃經濟轉軌過來的。這兩點產生了中國市場經濟與政府之間的獨特關系，形成了中國特色的政府主導的市場經濟模式，它也決定了中國政府的經濟管理行為。
傳統的中國是隻有國家，沒有社會，沒有市場，國家涵蓋了一切。中國的市場經濟體制是政府在否定了計劃體制后建構起來的。作為建構者，它自然擔負了市場的發育和成長的責任，這使得政府即便在市場體制建立起來后仍然必須在一段時間裡發揮重要的作用。其次，中國從計劃經濟過來，政府的控制模式顯然帶有它的慣性。再者，更重要的是，中國在改革之初選擇了東亞而不是南美的經濟發展模式。前者是政府主導型的，后者是自然演進型的。選擇前者的理由在於，這一模式比自然演進的模式能以更快的速度推進經濟的發展。而中國當時面臨的一個最重要的任務就是以最快的速度推進經濟發展，以最快的速度改變國家貧困落后的狀況。后來的歷史表明，這個政府主導下的經濟帶來了中國經濟的快速增長，以平均9.8 %的GDP增長率在世界經濟史上寫下了令人驕傲的一筆。
這一快速的增長顯然是同政府的作用分不開的，而政府推動的成功得益於一些條件。首先是政府將職能重心放到了經濟發展上。改革開放之初，中國社會貧困到了極點，因此發展經濟成了政府工作的重中之重，我們在公平和效率中毫不猶豫地選擇了效率，這是因為當務之急是改變國家的貧困面貌，是使國家和整個社會富裕起來。這是促成政府全力搞經濟的一個重要的動力來源，事實上也得到了整個社會的認可。在經濟高速發展時期，政府最重要的目標就是以最快的速度發展經濟，對GDP的追求成了政府工作的中心。其次是盡管政府在改革開放中一改以往國家一統天下的管理模式，推動了市場和社會的形成，但是在這三者之間並沒有確立明確的權力邊界，這為政府在經濟領域裡大展拳腳提供了可能，也為政府主導或者政府的深度干預提供了合法性的基礎。再者，地方政府圍繞GDP指標的競爭性運作進一步推進了經濟的快速增長，各地層出不窮的經濟開發區、各種誘人的優惠條件、五花八門的扶持政策、源源不斷的資源供給，等等，所有這些使得地方政府一度表現出了企業化的行為特征。最后，績效評估制度和官員提升條件增強了政府官員對經濟發展的重視。在相當長的時間裡，對政府和官員的考核唯GDP是舉，GDP成績亮麗往往是得到提升的一個重要條件，這是官員對經濟增長全力以赴的又一個重要的推動力。另外，GDP的高低，財政收入的多少又影響了政府官員的收入水平和福利水平(因為政府公務員收入中最有意義的一塊是來自地方財政的收入)。
政府的推動帶來了經濟近兩位數的高速增長，但也帶來了不少問題。對政府本身而言，這些問題表現在：
(一)政府經濟職能的強化導致政府其他職能的弱化
事實上，經濟職能只是政府的一種職能，政府要履行很多的職能，其中重要的是監管職能和公共服務職能。由於監管職能的缺失，高速經濟發展時期出現了安全事故頻發、食品藥品安全性差、環境遭到污染，資源被破壞等一系列問題，一些問題甚至引發了群體性事件。專注於經濟發展也導致了公共服務職能遭到忽略。2003年的SARS集中反映了中國政府在公共衛生服務方面一種相當窘困的狀況，醫療資源、教育資源等一系列民生方面資源的短缺已經跟不上民眾的需求。也正是在這樣的背景下，中國政府在2004年提出服務型政府的建設，把政府的主要職能轉向社會管理和公共服務。盡管如此，對GDP的追求依然是不少政府的重中之重。
(二)對數量的追求導致了對質量的忽略
中國高速發展的經濟事實上是一種低效率、高成本和高消耗的經濟，盡管GDP獲得了差不多兩位數的增長，但是經濟運行的質量是不高的，經濟的結構是不合理的，是一種粗放型的發展。盡管這樣的發展在一定時期有它的合理性，但這種發展缺乏可持續性。低效、高能耗成了增長時期中國經濟發展的一個重要特征，“中國單位GDP的能耗是日本的7倍，美國的6倍，印度的2.8倍，中國在人均GDP四百至一千美元時，出現了發達國家人均GDP三千至一萬美元期間出現的嚴重污染。[3]但這一問題在高速經濟增長的光環下被掩蓋了，因為GDP 成了評價政府績效的最重要指標。事實上，政府在好多年前就發現了這樣的問題，提出了產業結構的轉型，提出了提高經濟運行的質量，淘汰落后產能等等。但是，對高速發展和高指標的追崇妨礙了這樣的轉型。GDP的數量成了一個敏感的指標，一旦下跌，就會不遺余力把它地搞上去。因此，一些本該淘汰的落后產能被保留下來了，一些本該被淘汰的制造了大量污染的企業也被保留下來了，原因是它們可以創造GDP。
(三)對經濟的深度干預導致了尋租空間的擴大
權力運行的不透明和對權力缺乏制約致使官商勾結、以權謀私和貪污腐敗的現象難以得到有效的遏制。十八大以來所有遭到查處的政府官員幾乎都擺脫不了與金錢的關系。山西省因與煤老板勾結而落馬的大量官員可以說是這方面的一個典型。這從另一方面也反映了政府在關注經濟發展的同時，忽略了法制的建設，忽略了現代市場經濟本質上是一種法制經濟，法制是市場經濟得以健康運行的保証，是市場得以排除權力干預的保証。法制的缺失使中國的經濟在某種程度上變成了一種掠奪性的經濟。此外，政府在GDP一路高歌猛進下也忽略了自身的建設。在對權力制約薄弱的情況下，在權錢緊密交織、存在大量尋租空間的情況下，忽略政府官員的行政道德倫理建設也是貪污腐敗得以盛行的一個原因。
(四)權力的無節制使用導致政府公信力的下降
政府權力對市場的高度干預導致的市場扭曲，監管缺失導致的食品安全危機和生態環境的惡化，有限的優質教育、衛生、社保等公共產品的供給導致的資源緊張，尋租導致的官員大面積的貪污腐敗，由權力使用不當引發的群體性事件和社會風險，所有這些導致了政府公信力的下降，政府聲譽的跌落和政府權威的受損。
二、經濟新常態下政府行為的調整
中國的經濟發展速度從2012年開始放緩，由此中國經濟進入了一種被人們稱之的新常態。習近平主席在最近召開的APEC會議上指出了經濟新常態的三個特征：從高速增長轉為中高速增長;經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入佔比上升，發展成果惠及更廣大民眾;從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。[4]這三個特征有些指的是事實，比如經濟從兩位數的增長已經轉向一位數的增長;有些指的是變化，如城鄉差距縮小;有些指的是前景，如轉向創新驅動，也就是指出了已經發生的，正在發生的和將要發生的。這三個方面事實上也意味著如何從已經發生的那裡尋找經驗教訓，如何掌控正在發生的，以及如何布局將要發生的。總而言之，能否進入一個人們所期望的高效率、低成本、可持續的中高速增長階段，也就是所說的新常態，是需要付出努力的。
正如前面所言，中國經濟的發展同政府是息息相關的。那麼，進入新常態對政府來說意味著什麼?經濟發展形態的調整是否意味著政府的行為方式也要做相應的調整?答案是肯定的，因為中國的經濟一直以來是政府主導的經濟，高速的經濟增長在相當程度上可以說是政府推動的，而進入新常態后，政府要做的不再是設法推動經濟重回兩位數的高速通道，因為這已經不現實，也有違經濟發展的一般規律。政府要做的是如何在新常態中維持經濟中高速的可持續的增長。從推動到維持，表明了政府行為方式的一個大的轉變。如果說在經濟發展的前期階段，如何推動經濟的高速增長是對政府的一大考驗，而中國政府成功地經受了這一考驗的話，那麼，維持可持續的經濟發展可以說是對中國政府一個更大的考驗，因為經濟發展史表明，高速的經濟增長只是整個經濟發展過程中的一個短暫的階段而已。新常態預示著一個更為長遠的階段的到來，從這個意義上講，維持的難度要高於推動的難度，它要求政府行為發生以下幾個方面的變化。
(一)從重經濟到重保障
中國政府一度是生產型的，推動經濟的增長曾是政府的重中之重。改革之初我們在效率和公平之間首先選擇了效率，因為效率與生產相關，公平與分配相關，當初首要之事就是搞生產和進行積累，因為幾乎沒有東西可以分配。隨著社會財富和資源的增加，政府的重點事實上也開始轉向了分配和提供保障，服務型政府的提出本身就表明了這一點。但政府在高速經濟增長時期形成的GDP情結老是揮之不去，以經濟增長論英雄還是大有市場。新常態的到來在某種程度上為政府從重經濟轉向重保障提供了契機。如果說新常態的特征是告別高速的經濟增長，那麼從政府的角度來說，也就意味著政府告別以往自身是市場經濟主角的角色。新常態要求政府轉向重社會保障，是因為隨著經濟的下滑、一些潛在的不確定性風險(如樓市風險、地方債風險、金融風險等)會浮現，甚至不排斥會出現一些大的經濟風險、社會風險和群體性事件，這從群體性事件逐年增多中可以看出來。中國社科院法學研究所發布的《2014年中國法治發展報告》指出，“近13年間，百人以上群體性事件有817起，其中，2010年、2011年和2012年是群體性事件的高發期。2010年、2011年的群體性事件都在170件左右，2012年則飆升至200件。”[5]抵御這些風險的有力武器則是一套良好的社會保障制度。因此，進入新常態，政府必須花大力氣去解決民生問題，去提高社會保障的水平。同時，要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系。”[6]這些保障體系是防范風險和危機的安全閥，是社會即便在發生風險和危機的情況下仍然得以平穩運行的保証。
(二)從重權力到重責任
政府是權力的行使者。傳統的管理模式是政府運用權力，但權力的邊界不清楚，缺乏對權力合法性來源的認識，缺乏對行使權力必須承擔責任的承諾，也缺乏對權力的制約。這造成現實中政府權力的越界、傲慢和濫用。由權力推動的經濟發展在一定程度上造成了對權力的迷信和崇拜，認為有了權力，就可以解決一切問題。而隻要經濟績效亮麗，權力甚至可以不顧法律法規的制約;權力導致的失誤、過錯或損失甚至可以不追究權力行使者的責任。從重權力到重責任的轉變，不僅要依靠官員的自覺，更重要的是要有一套體制和機制來保証權力的正當行使和對責任的承諾。這裡首先要確立政府權力的邊界。浙江省的政府權力清單在這裡跨出了第一步，在確定政府權力邊界的同時，規定“法無授權不可為”。其次是權力下放，尤其是審批權力的下放。浙江省在建立政府權力清單時也建立了“負面清單”，規定市場主體“法不禁止即可為”，賦以市場自由權。再者是強調責任意識，改變以往重權輕責的現象，把重心轉移到承擔責任上來，轉移到問責上來。
(三)從重審批到重監管
中國經濟通常被人批評是一種審批經濟，一個項目要蓋上百個章並非絕無僅有。政府注重事先審批，而往往忽略了事中和事后的監管，這是傳統行政管理模式的一大特色。這一做法不僅產生了大量的權力尋租空間，也束縛了社會的活力。新常態要求市場在資源的配置中起決定性的作用，這也意味著必須改變傳統的審批模式，從重審批走向重監管，把重心放在事中和事后的監管上。事實上，審批項目的減少和取消本身就意味著政府監管職能的增強，因為在減少和取消后可能會出現一些管理真空。在這裡，我們看到中央政府和一些地方政府已經開始採取對策來預防和解決這樣的問題，比如國務院2014年8月份取消下放的行政審批一共87項，每一項后面都附有事中事后的監管措施，並要求部門和地方加強事中事后的監管責任，對每一項事中事后監管措施，都要在實施運行中及時跟蹤了解、檢查落實。一些地方政府也採取了相應的行動。比如山東榮成市政府也出台了相關的文件，要求把該管的事情管好，不該管的放開，並在監管原則、監管內容、監管措施等方面做了具體的規定，總的原則是不越位、不錯位、不缺位。監管長期來一直是中國政府運作的一個弱項，由於監管不到位所產生的食品安全、生產、環境等問題時有所聞。新常態更加強調社會和經濟的平穩運行，因而也把政府的監管職能提高到了更高的高度，因為任何因監管不力導致的問題都會對社會和經濟造成很大的傷害。
(四)從重管理到重服務
政府角色從管理者轉向服務者，其原因在於社會發生了一個從注重生產者轉向注重消費者的變化。如果說傳統的管理模式是民眾圍繞政府轉，現在則變成了政府圍繞民眾轉。在進入新常態后，政府需要越來越多地扮演服務者的角色，而不是在經濟高速增長期那種帶領、指揮企業沖鋒陷陣的角色。這是因為在新常態中，由於市場將在資源的配置中起決定性的作用，這就要求政府考慮如何更好地為市場服務，比如為市場競爭建立一個公平公正的環境，建立完善的法律和規章制度體系，保証市場主體在這樣的環境中自由競爭，從而推進經濟和社會的進步。它也要求政府如何更好地為市場的主體—企業和企業家服務，比如讓所有企業享受平等的市場主體地位，向企業家提供發展其才干的機會，提供讓他們公平競爭和自由成長的良好環境。簡而言之，從經濟的角度講，政府的重心要轉向建立現代經濟體系並服務於這一體系。這一體系的特點就是市場經濟主導，企業家是經濟活動的主角。從社會的角度講，也就是如何更好地向公眾提供公共服務和公共產品，這甚至是新常態中政府更為重要的職能，因為公眾對公共服務的需要的無限性和政府提供公共服務的資源的有限性將是中國社會未來的一個基本矛盾，也是政府面臨的一個最大的挑戰。
(五)從重領導到重協商
新常態意味著政府不再擔任市場領導者的角色，它更多表現的是一個監管者和服務者的角色。監管者的功能在於為市場和企業行為設定不能跨越的紅線，服務者的功能顧名思義就是為市場和企業提供服務。這樣就把以往政府和企業的上下關系改變成了平行的關系。作為行為主體，兩者都在法律的框架內行動。因此，政府必須一改以往對企業發號施令的做法，以平等的身份提供企業所需要的服務。這樣一種關系的改變對於建立現代市場體系是非常重要的，否則企業在市場的主體地位是建立不起來的。從重領導到重協商還表現在政府本身運作的變化上，這一變化就是政府將其越來越多的職能或項目通過外包的方式讓社會組織或企業來承擔。這裡就更有了委托人和代理人兩者平行的關系。在新常態時期，政府和社會以及市場之間要形成一種新的關系，這一關系的基本特點就是法律之下三者各行其事，市場的事情市場管，社會的事情社會管，政府的事情政府管，三者互為依賴，互為補充，而不再是政府獨大，獨攬權力。
(六)從重數量到重質量
政府的運作從重過程到重結果是政府行為的一大變化。傳統的管理模式重過程而不問后果，新的管理模式強調結果，因為這是管理的意義所在。中國政府事實上已經完成了從重過程到重結果的轉變。但是，結果通常還可以有數量和質量之分，同樣達到一個GDP指標，這裡面的內涵是不一樣的。從這意義上說，中國政府還面臨一個從重數量到重質量的轉變。新常態更需要的是經濟發展的質量而不是數量。但是，以往政府運作的一個慣性是注重數量，比如兩位數的GDP增長，隻要達到這一數量就行，而在獲得這一數量過程中付出的代價卻很少加以考慮。這就出現了一系列這樣的狀況：我們獲得經濟增長的成本要高於西方國家，資源遭到破壞，經濟結構產業結構不良，浪費和無效屢屢發生，如此等等。總而言之，我們的經濟發展事實上是一種質量還有待進一步提高的發展。我們可能沒去計算過，這樣的代價和消耗會使GDP下降多少個百分點?單以環境為例，中國社科院的一項研究結果表明，“從20世紀80年代末至90年代初，環境污染造成的經濟損失佔GDP的3%-4%。”[7]倒過來，提高經濟運行的質量，又可以增長多少百分點?是否可以說，新常態中有質量的2%或8%的增長，其實質性結果或許不低於高速時期的兩位數的增長?從這意義上講，重質量也意味著經濟的數量的增長。在新常態，重質量，意味著政府不要去干預市場和企業的行為，因為市場和企業具有足夠的理性，以往一些問題的產生往往是市場扭曲或權力尋租的結果。政府要做的就是規范市場和企業行為，提供良好的環境條件。
三、回歸本源：重啟改革之路
新常態為政府的改革提供了一個契機，因為政府必須適應新的形勢來轉變職能，建立新的規范和行為准則。由於新常態是常態，從時間跨度講，將是一個很長的階段。這個階段不僅僅是經濟的，它還是政治的、社會的，它還要伴隨著國家的成長。從這個意義上講，政府的改革要圍繞建立現代國家來進行。這個現代國家的特征是什麼?十七屆二中全會以精煉的語言做了概括，那就是市場經濟，民主政治和法治國家。政府擔負著建立現代國家的重任，經濟建設只是國家建設的一部分。在一個特定的歷史階段，中國政府幾乎將自身所有的精力投入到了經濟建設之中，扮演了主導的角色，並取得了傲人的成果，盡管也帶來了問題。新常態表明了政府的職能必須轉變，政府的行為也必須轉變，而這些轉變本身是同政府的最基本的定位聯系在一起的。盡管在不同的歷史時期政府會做不同的改變，但這些改變以及改變的成效事實上是受政府的本質特征影響的。理想的政府的本質特征，應該是一個有限政府，責任政府，法制政府和透明政府。未來政府的改革簡單來說就是回歸它的這一本源。
首先是有限政府。有限政府表明政府的權力是有限的，權力的運行是有限度的，而且這一權力是受到制約的。在計劃時代，中國政府是一個全能型的政府，政府權力壟斷了整個社會事務，甚至是私人事務，沒有權力不涉及的空間，政府管了一切，管了它本來不該管，管不好和管不了的事。此外，這一權力幾乎不受到制約，也沒有人想到要去制約，因為政府被認為是為人民謀利益的政府，政府不會犯錯，不會侵害民眾的利益，政府沒有自身的利益，政府的利益就是民眾的利益，政府的利益不會與民眾的利益產生沖突。所有這些造成的一個結果就是政府權力膨脹和無節制地運用，以及民眾對權力的順從。改革開放打破了政府權力一統天下的局面，社會逐漸形成了國家(以政府為代表)、社會和市場三分的局面。但是歷史的慣性加之特定歷史階段的需要，政府在這三者中還是佔據了獨大的地位，越位、錯位、缺位的情況時有發生。改革想解決的“政企分開、政資分開、政府與社會中介組織分開”現象遲遲得不到有效的解決，以至於十八大還在呼吁這方面的改革。權力的獨大是同權力不清和權力不受制約聯系在一起的。因此，有限政府的建立表現首先是確定政府的權力邊界，以法律或規章制度的方式確立哪些是政府可以做的，哪些是不可以做的，哪些是禁止政府做的。此外，必須對權力加以制約。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。對權力加以制約是防止權力腐敗的一條有效途徑。這一制約不僅僅應該是法律的，也應該是社會的，動員社會力量監督權力的運行是確保權力行善而不作惡的一個有效手段。
其次是責任政府。權力和責任是一體的兩面，行使權力就要承擔責任，這是天經地義的事。傳統的管理往往強調前者而忽略后者。責任政府首先要求政府在任何場合下把公眾利益放在第一位，這是政府的職責所在。政府權力的合法性來自民眾，為民眾提供服務是政府存在的意義所在，因此，在政府自身利益與民眾利益發生矛盾和沖突的情況下，公共利益應該是政府的首要選擇。其次，責任政府要求政府的工作是可以問責的。這一問責就把政府與民眾聯系了起來，民眾是政府的服務對象，政府工作好壞的最后評價者應該是民眾，而不是政府自己。問責通過將政府機構及其工作人員直面公眾而提升了他們的責任感，另一方面也提升了民眾的主體意識和參與熱情。再者，責任政府要求勇於對權力行使的后果承擔責任。在這裡，建立一套有效的責任追究制度是必要的。對責任不加追究，它一方面會導致權力行使中的機會主義和權力濫用，因為濫用也不會受到懲罰，另一方面也導致政府形象受損，一個做事沒有擔當的政府可以肯定不會是一個人民滿意的政府。正是對責任的強調，四中全會加強了這方面的建設，首次提出了全面落實行政執法責任制以及強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制，這對於政府責任制的建設具有重要的意義。
再次是法治政府。法治是現代國家和現代政府的一個基本特征，在現代國家，法律是至上的，沒有一個人或一個組織可以凌駕於法律之上。法律也是社會得以良好運轉的一個基本條件，因為社會秩序就是由法律來保障的。法治政府的精髓在於，首先，政府的權力是由法律規定並受到法律制約的，政府的任何行政行為都不能超越法律和制度的框架。其次，政府依法行政，這就需要有法可依，執法必嚴。再者，政府行政違法必究，政府的行政行為不僅受到司法的監督，也受到整個社會的監督。中國的法治政府建設隨著改革的進程在進步，但行政過程中的人治現象依然隨處可見。這主要表現在：第一，人格化的行為表現。法治化的政府行為要求具備非人格化的特征，也就是要求政府官員照章辦事，就事論事，排斥人情因素。但在中國這個人情化的社會裡堅守這一點很難，因此我們常常可以看到在處理問題時“關系”的作用，它導致政府做事因人而異，破壞了政府運作的無偏私和公平原則。第二，潛規則盛行。規則是一種對人們行為的約束，可以有正式和非正式之分。在通過正式規則無法達到目標的情況下，人們往往會通過一種非正式的渠道來做，西方把這種做法叫做政治行為，在中國可以叫做潛規則。不按正式規則辦而是按潛規則辦在這裡並不鮮見。潛規則會產生道德風險，它會藐視正式規則的權威，甚至會被用來取代正式規則而使規章制度變成一種裝飾。第三，以權代法，官員個人的重要性超越了制度規則的重要性，對個人的遵從超越了對法律的遵從。中國社會正在從一個傳統社會向現代社會轉型，轉型時期事實上是一個正式制度、潛規則和人治此消彼長的過程，三者的共存構成了這一時期的特點。但此消彼長的最后結果應該是不斷地向制度化和法治方向前進，以最終達到法治。政府在這個轉型過程中有著雙重的使命：一是政府必須依憲治國，依法行政;二是依法管自己，把自身的權力放進制度的籠子裡，以法治政府的形象來推進社會的法治進步。
最后是透明政府。現代政府應該是一個透明政府，因為政府是人民建立的，政府有責任告訴人民他們做了什麼，正在做什麼和將要做什麼，人民對政府的活動有知情權和參與權。透明政府首先要求政府信息公開，凡是應該讓社會知道的，就應該公開。在這裡，我們至今還存在的一大問題是，信息公開的主動權完全掌握在政府手裡。要不要公開，公開什麼，怎麼公開，何時公開，對誰公開都由政府決定。這導致在涉及政府和政府官員負面信息時政府往往以“國家機密”、或以“維穩需要”來加以拒絕。在這裡，作為例外原則的保密成了通行的原則，這就從根本上顛倒了政府信息公開的本意。其次，透明政府要求政府行為公開，讓權力在陽光下運行。這裡存在的一大問題是政府決策的“黑箱操作”，在事關公眾重大利益的決策上往往排斥公眾的參與，由政府一家說了算，以至於最終導致利益的沖突，帶來社會的不穩定。比如，近幾年時有發生的“鄰避運動”就是一個典型的例子，每一次這樣的運動最后都導致了政府的被動和公信力的喪失。
回歸有限政府、責任政府、法治政府和透明政府這一本源，要求我們重啟政府改革之路。這一改革之路的指向是在解決政府運作流程和技術問題的同時，更多地去解決政府的結構問題，經濟新常態為我們進行這樣的改革提供了機遇。
[參考文獻]
[1]德特馬•多林.世紀之作[A].弗雷德裡希•奧古斯特•哈耶克.通向奴役之路[C].北京：中國社會科學出版社，1997.
[2]竺乾威. 公共行政理論[M].上海：復旦大學出版社，2008.
[3][7]宋鳴 .對我國經濟可持續性發展問題的思考[J].特區經濟，2008(1).
[4]習近平在亞太工商領導人峰會上的講話[EB/OL].
http://news.sina.com.cn/c/2014-11-09/102431117499.shtml
[5]趙力等.社科院統計14年間群體性事件.www.szhgh.com/Article/news/society/2014-02-026/45472.html
（來源：中國行政管理）
| 相關專題 |
| · 《中國行政管理》 |
