朱春奎：社會性別主流化與國家治理現代化

作者：朱春奎，復旦大學國際關系與公共事務學院教授， 上海 200433

[摘要]社會性別主流化於1995年第四次世界婦女大會被聯合國確定為促進社會性別平等的全球戰略，要求各國將社會性別觀點納入社會發展各領域的主流。本文在對社會性別主流化與國家治理現代化理論探討的基礎上，對新形勢下中國協調推進社會性別主流化戰略，促進社會性別平等與國家治理現代化進行了戰略思考。

[關鍵詞]社會性別主流化;國家治理現代化;社會性別預算;社會性別統計

[中圖分類號]D631[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)03-0007-05

社會性別主流化自1995 年第四次世界婦女大會被確定為促進社會性別平等的全球戰略以來，在消除社會性別歧視，縮小性別差距，實現性別平等和性別公正，推動社會公正和可持續發展方面取得了長足進步。經過20年實踐，社會性別主流化已被公認為各國建立提高婦女地位機制、推進性別平等的有效和成功路徑。中國作為第四次世界婦女大會的東道國，是最早承諾社會性別主流的46個國家之一。本文在對社會性別主流化與國家治理現代化理論探討的基礎上，對新形勢下中國協調推進社會性別主流化戰略，促進社會性別平等與國家治理現代化進行了戰略思考。

一、社會性別主流化：促進社會性別平等的全球戰略

性別平等是所有婦女研究、婦女運動與社會發展的最終目標。社會性別平等是指所有人，不論男女，都可以在不受各種成見、嚴格的社會性別角色分工觀念，以及各種歧視的限制下，自由發展個人能力和自由做出選擇。社會性別平等是從社會性別或社會角色的角度，而不是生理性別，同等考慮、評價和照顧男性和女性的不同行為、期望和需求。社會性別平等並不意味著女性和男性必須變得完全一模一樣，而是說他們在機會、權利、責任、義務、資源、待遇和評價方面平等，並不由他們生來是男還是女來決定。[1]在探索實現社會性別平等的過程中，出現過多種性別平等路徑。社會性別主流化不再聚焦於個體和她們取得平等待遇的權利，或是群體和改善她們的歷史性劣勢，而是轉向解決侵犯她們權利、造成這種劣勢的體系和結構，它是關於將性別平等嵌入體系、過程、政策和制度中。從這個意義上講，社會性別主流化是探索實現社會性別平等道路上的一次重大飛躍。

社會性別主流化作為女性研究的新發展，在1995年聯合國第四次世界婦女大會(中國北京)上得到明確闡述和宣揚，大會通過的《北京宣言》和《行動綱要》，明確將社會性別主流化確定為促進社會性別平等的全球戰略，要求各國將社會性別平等作為一項重要的政策指引，將社會性別觀點納入社會發展各領域的主流。聯合國自1995年世界婦女大會之后，就在自身組織系統內制定了較為全面詳細的社會性別主流化原則，包括：第一，在界定所有領域的議題時必須保証社會性別差異能夠被診斷出來，即拒絕性別中立的假設;第二，將社會性別主流化轉化為實踐的責任主要在高層，對結果的問責需要持續跟蹤;第三，竭盡全力提高婦女在各個層面決策制定的參與;第四，通過具體行動、機制和過程將社會性別主流化制度化;第五，社會性別主流化不能取代專門針對婦女的政策、項目或積極立法，也不能取代性別單元或性別協調中心;第六，來自所有可能基金來源的對社會性別主流化的清晰的政治意願、充足甚至額外的人力和財力資源配置對將社會性別主流化概念轉化為實踐非常重要。這些原則為執行社會性別主流化戰略提供了更明確和具體的指南。

繼1995年北京世界婦女大會之后，聯合國於1997年在其系統內所有政策和項目中都採用社會性別主流化的路徑，成為全面執行社會性別主流化戰略的先鋒，並為各國社會性別主流化實踐的展開提供寶貴經驗和指導。歐盟也是社會性別主流化的主要實驗基地。20世紀90年代以來，社會性別主流化就已經成為歐洲國家解決兩性不平等問題的主要戰略。瑞典是實施社會性別主流化的先驅，在執行社會性別主流化戰略方面具有天然優勢，成為實施社會性別主流化的成功典型。我國香港和台灣地區都較早地對社會性別主流化進行探索，香港在設立專門機構負責實施社會性別主流化戰略方面具有成功經驗，而台灣則在設計開發具有操作性的社會性別主流化戰略工具方面走在前列。我國大陸地區自上世紀末承諾實施社會性別主流化以來，國家層面和地區層面都進行了有益嘗試，特別是與和諧社會理念、以人為本的科學發展觀相銜接，使社會性別主流化更具本土價值。

二、社會性別主流化：國家治理現代化的重要內容

縱觀社會性別主流化的發展, 其趨勢表現在兩個層面上。在國際層面上, 聯合國和國際社會組織把對社會性別平等問題的關注, 融入每個機構考慮事項和工作的各個方面, 使對性別平等的關注成為一個機構中所有人的責任, 並保証將其納入所有的體系和工作中; 在國家層面上, 社會性別主流化成為一些國家促進性別平等的戰略。[2]《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”國家治理現代化的根本目的是實現國家職能的轉變，由“劣治”轉為“善治”。2002年聯合國人類發展報告《在碎裂世界中深化民主》指出，從人類發展的視角來看，“善治”就是民主治理。民主治理意味著：人民的人權和基本自由受到尊重，容許他們有尊嚴地生活。人民在影響他們生活的決策中享有發言權。人民能夠使決策者為其決策負責。處理社會互動行為的規則、制度和慣例具有包容性而且公正。在公私生活領域和決策中，婦女和男子是平等的伙伴。人民免受基於種族、民族、階級、性別或其他任何形式的歧視。當前政策反映后代人發展的需求。經濟和社會政策符合人們的需要和願望。經濟和社會政策致力於消除貧困，並擴展所有人在其生活中的選擇。[3]綜上所述，兩性平等是人類社會的永恆追求，社會性別主流化是國家治理現代化的重要內容。

社會性別主流化是旨在實現社會性別平等的手段或路徑，由於其貫穿了政策過程始終並且影響深遠而被視為一項具有長遠規劃意識的戰略。它通過在所有領域和層面上的所有政策中以及這些政策從設計到評估的完整政策過程中充分考慮對男性和女性不同需求的回應和影響，從而避免因性別差異造成性別不公平。中國政府在社會主義經濟建設過程中十分重視婦女的進步和發展。1995年中國作為聯合國第四次世界婦女大會的東道國，積極承諾了《北京宣言》和《行動綱領》，並成為承諾社會性別主流化的國家之一。

中國政府於1995年、2001年和2011年分別制定了三部《中國婦女發展綱要》，這是促進社會性別平等的國家行動計劃。其中《中國婦女發展綱要(2001- 2010)》，把“保障婦女平等分享經濟資源的權利”列入總目標，規定國家宏觀政策，確保婦女平等獲得經濟資源和有效服務。《中國婦女發展綱要(2011- 2020)》，明確提出：將社會性別意識納入法律體系和公共政策，促進婦女全面發展，促進兩性和諧發展，促進婦女與經濟社會同步發展。保障婦女平等享有基本醫療衛生服務，生命質量和健康水平明顯提高;平等享有受教育的權利和機會，受教育程度持續提高;平等獲得經濟資源和參與經濟發展，經濟地位明顯提升;平等參與國家和社會事務管理，參政水平不斷提高;平等享有社會保障，社會福利水平顯著提高;平等參與環境決策和管理，發展環境更為優化;保障婦女權益的法律體系更加完善，婦女的合法權益得到切實保護。2013年習近平在同全國婦聯新一屆領導班子集體談話時強調，堅持男女平等基本國策，發揮我國婦女偉大作用。要把中國發展進步的歷程同促進男女平等發展的歷程更加緊密地融合在一起，使我國婦女事業發展具有更豐富的時代內涵，使我國億萬婦女肩負起更重要的責任擔當。[4]

社會性別主流化作為推進社會性別平等的最新全球戰略為社會性別主流化為當代中國實現婦女平等依法行使民主權利、平等參與經濟社會發展、平等享有改革發展成果、實現兩性平等提供了新的思路和視角。社會性別主流化是一個過程，它對任何領域各個層面上的所有計劃行動(包括立法、政策或項目)對女性和男性所產生的影響進行評估;也是一項戰略，把女性和男性的關注、經歷作為在政治、經濟和社會各領域中設計、執行、跟蹤、評估政策和項目的不可分割的一部分來考慮，以使女性和男性能平等受益，不平等不再延續下去。它的最終目的是實現社會性別平等。[5]

社會性別主流化的實踐活動，並非僅僅是在公共管理現有的活動中添加“婦女成分”或“兩性平等成分”，而是在注重各層次、各領域提高婦女的參與度的同時，還要把男女雙方的經驗、知識和利益應用於符合共同發展的公共管理日程中。社會性別主流化強調的重點在於追求兩性平等，通過公共政策和公共管理活動確保兩性平等成為經濟社會發展領域的首要目標。社會性別主流化並不僅僅專指女性，當男女有一方處在極其不利的位置時，主流化就會成為有性別區分的活動和平等權利行動。這些有性別區分的干預對象可以全部是女性，或男女都有，或全部是男性，使他們有能力參與發展活動，並從中獲益。其目標是改變不平等的社會和體制結構，使之對男女雙方都公平和公正，並獲得平等的發展。[6]

三、社會性別預算：社會性別主流化的基礎和重要支柱

社會性別主流化作為一項系統戰略，始終以實現社會性別平等為最高目標和指導原則。在落實社會性別主流化的具體措施上，既包括在任何領域各個層面上的政策項目中融入社會性別觀點，全面保持社會性別敏感性，同時也需採取旨在賦權於女性的專門行動，從而有針對性地解決目前社會格局下女性在公共事務中的邊緣地位，最終實現真正可持續的兩性平等(見圖1)。 社會性別主流化作為實現社會性別平等的重要戰略，不僅僅是理念上的變革，要真正落實社會性別主流化離不開具有社會性別敏感性的工具手段。各國所採用的社會性別主流化工具主要有社會性別統計、社會性別分析、社會性別影響評估、社會性別預算與專門的婦女計劃等。

資料來源：Moser, C.. Has Gender Mainstreaming Failed?. International Feminist Journal of Politics, 2005，7(4).

社會性別統計是為實現社會性別平等目的，運用統計的特有定量分析方法和手段，建立有社會性別意識的統計指標和統計變量，描述、分析和測評女性和男性的社會參與、貢獻及社會性別差異，為社會特別是政府決策提供數據及事實的定量研究的科學理論與方法。[7]社會性別統計的產生不僅要求所收集的官方的、權威的數據能夠按性別分類，而且還要考慮到所有會產生性別偏見的因素，在數據收集和表達中所使用的概念和方法能夠充分反映社會上的性別問題。[8]社會性別統計有幾個鮮明的特點：第一，統計本身以追求社會性別平等為目的;第二，建立專門的、具有社會性別敏感性的統計指標;第三，測量內容與女性和男性的社會參與、貢獻率和社會性別差異密切相關;第四，在呈現數據的基礎上進行深層的社會性別解釋。社會性別統計從統計的指導思想到統計指標體系的建立、以及數據生產、公布、以及對指標完成的監測都始終圍繞社會性別平等的目標。

社會性別分析是一種社會經濟分析，在發展援助的背景下被用以發現特定社會中存在的社會性別關系與社會所需解決的發展問題之間的聯系。根據分析內容的側重點，社會性別分析主要有社會性別角色分析和社會性別關系分析兩種。社會性別角色分析，即比較婦女與男子在社會中充當的不同角色，認識她/他們之間存在的不同需求。而社會性別關系分析旨在分析資源、責任和權力分配方面存在的性別不平等，運用社會性別概念來分析人與人之間、人與資源和各種活動之間的關系。[9]

社會性別影響評估也是落實性別主流化的重要工具之一，通過評估政策是否直接或間接對女性與男性有不同的影響，藉以調整這些政策，確保消弭所有因性別所造成的差別性影響，其基礎是按性別劃分的統計數據和指標。性別影響評估可運用於政策過程的各個階段，包括政策規劃與執行過程、結果。社會性別影響評估並非只是以特定性別議題為核心，例如單親婦女或促進女性就業等政策，而是以人為本，全面進行。即性別影響評估更進一步就某些已被貼上性別中立標簽的政策，例如衛生健康、安全、經濟就業、科技、地區或城市規劃等領域進行評估，因中立標簽的刻板印象，可能誘導我們將不同性別、年齡與族群的人，視為同構型群體，若政策被誤認為屬於性別中立的政策，在政策形成與實施時，將錯過納入不同族群、女性與男性觀點的機會，因而對他們產生不同的影響，甚至造成所提供的系統和組織都會有錯誤判斷，落入所謂的“性別盲點”。

社會性別主流化是旨在消除性別歧視、實現社會性別平等的系統戰略，但它並不能取代專門針對婦女的行動計劃。事實上，由於傳統性別觀念的束縛，目前社會的兩性關系本身存在著多種形式的不平等，造成了女性社會性、歷史性的弱勢地位，需要通過積極的、有針對性的行動計劃對這種現狀進行集中應對。同時專門的婦女計劃往往直接向女性賦權，能夠加快推進社會性別主流化的進程。

社會性別預算是實現社會性別主流化的重要途徑之一。通過社會性別預算, 重新審視包括公共預算在內的經濟社會政策, 對於推動性別平等和公共預算改革具有重要意義。社會性別預算是指從性別角度出發，對政府的財政收入和公共支出進行分析，看它對婦女與男性之間有什麼不同的影響;社會性別預算幫助政府決定哪些資源需要再分配以實現人的發展和男女平等受益。[10]社會性別預算既不是為婦女單獨制定的預算，也不是特指預算科目中某些針對婦女的支出項目，更不是激進的女權主義者為爭取社會資源向所謂“男權制”開戰的武器。社會性別預算是一種促進社會公平正義的政策分析工具，即從性別的視角分析政府資源分配的績效。[11]

社會性別預算是社會性別主流化的重要支柱和基礎內容。追求社會性別平等的傳統路徑主要關注就業，但通過改善就業來推動性別平等依然局限在男權社會的框架下，而通過社會性別預算則是從資源分配角度追求本質性的平等。也許正因為社會性別預算在調整兩性社會格局和地位方面具有根本性的影響，社會性別主流化原則在性別預算領域的運用走在其他任何政策領域之前。社會性別預算研究無論在國際上還是國內都吸引了諸多學者，使得社會性別預算理論日漸豐富和成熟，但社會性別預算實踐仍然處於探索階段。

四、協調推進社會性別主流化與促進國家治理現代化的對策建議

伴隨理論研究的深入和發展，社會性別主流化實踐也在世界各國不斷推廣。自20世紀90年代以來，社會性別主流化被多個高端國際組織如聯合國、世界銀行採用作為實現性別平等的路徑，各國各地區也將社會性別主流化視為實現社會性別平等的最佳戰略。中國作為第四次世界婦女大會的東道國，是最早承諾社會性別主流的46個國家之一。經過20年的探索與實踐，中國在專門的婦女計劃、社會性別統計、社會性別預算等方面都取得了長足的進步，但社會性別主流化理論研究與實踐的整體性、系統性與協調性仍顯得相對遲滯。如何協調推進以社會性別預算為核心的社會性別主流化，促進社會性別平等是當代中國全面深化改革和推進國家治理現代化面臨的一項重要課題。

(一)加強社會性別主流化理論研究，把社會性別理論納入我國公共管理的研究與實踐

盡管目前國內關於社會性別主流化的相關研究已經相當豐富，但總體上看依然存在一些基本問題。首先，研究基本還停留在將社會性別主流化簡化為一種技術工具，忽視了社會性別主流化中的過程與政治。其次，國內研究多把婦女問題當做社會性別問題，多以女性群體為研究對象，少有從社會性別關系或兩性關系的角度探索性別平等。第三，社會性別主流化各項戰略工具的研究進程參差不齊。社會性別預算研究已經起步並取得一定成果;社會性別統計實踐雖然起步早、運用廣，但名副其實的少，很大程度上也是因為缺乏成熟的學術理論指導。我國社會性別主流化研究尚需突破社會學的單一學科視角，國外社會性別主流化研究中對於男性與社會性別主流化、企業社會責任在推進社會性別主流化過程中的作用等也是值得探索的新領域。

轉型時期的中國正經歷著社會結構性的轉變，為根本上調整兩性關系、構建和諧的兩性關系提供了契機，社會性別主流化研究的深化必要而充滿希望。社會性別關系是最基本的社會關系,這些都是公共管理領域所不能忽視的問題。從方法論上看，社會性別理論可以作為強有力的政治、經濟和社會文化的分析工具，為公共管理領域提供新的研究視角。所以，將社會性別理論納入我國公共管理的研究與實踐應該是時候了。[12]

(二)發展可操作性的社會性別分析工具，建立政府決策社會性別分析清單制度

社會性別主流化，即將社會性別觀點納入決策主流。主流，即主導性的理念、態度、實踐或趨勢，影響經濟、社會和政治的決策由此制定。主流決定了“誰得到什麼”並為資源和機會的分配提供理論依據。主流本質上也是一種政策范式，在政策過程中決定了問題如何界定、目標如何制定、選擇何種政策工具以及工具的具體設置。把社會性別觀點納入主流，即在政策過程中界定問題、制定目標和選擇工具時持有社會性別意識，把社會性別作為審視和制定政策的一個視角。目前國外對社會性別影響評估的研究發展很快，為檢視各類政策對男女兩性潛在的不同影響提供了重要操作性工具，但我國目前此領域還屬於空白，相對於社會性別主流化其他戰略工具的研究，具有可操作性的社會性別影響評估方法尚待探索。

社會性別主流化的戰略推進，需要為政府決策人員發展可操作性的社會性別分析工具，建立政府決策社會性別分析清單制度，以減少政策對處於邊緣的社會性別的負面影響，使男女得到共同的發展。發展可操作性的社會性別分析工具，建立政府決策社會性別分析清單制度，就是要提出決策人員在醞釀、制定、執行、監督、評估決策項目各個過程中如何考慮和操作社會性別問題，明確要求政府決策人員識別和界定與社會性別有關的每個政策環節，在制定法律、政策和計劃時要整理和分析性別統計資料，讓兩性表達意見並參與，了解兩性的不同需求和感受，考慮對兩性的影響等方面。在政策執行的過程中關注公眾教育和宣傳中的社會性別觀點以及政策的實施對婦女造成的影響，政策執行的監督過程要收集和分析性別統計數據和監督指標，將社會性別觀點納入政策執行的實施成效監督中。通過社會性別分析角度來評估公共政策對兩性的影響，並在未來的政策中要持續或加強對社會性別的考察。[13]

(三)探索社會性別預算新模式，協調推進社會性別主流化與現代財政制度建設

社會性別預算作為社會性別主流化的重要戰略工具，在中國的探索與實踐中出現了政府財政部門主導型的河南焦作模式、人大主導型的浙江溫嶺模式以及社會性別預算與婦聯推動型的深圳模式。[14]在國內的性別預算改革試點中，焦作試驗是最接近於規范化的性別預算之本來涵義的，實現了性別預算同參與式預算的有機結合。深圳的性別預算嘗試，具有較多的婦聯組織推動型的特點，但如何使婦聯積極推動成功的內地首部性別平等法規——《深圳經濟特區性別平等促進條例》關於性別預算制度規定，真正落實到具體的預算決策過程之中仍然是一項亟待解決的課題。

探索社會性別預算改革新模式，協調推進社會性別主流化與現代財政制度建設，不僅需要財政部門、人大與婦聯組織的戰略統籌，更需要緊密結合當前財稅改革的現實需要與攻堅方向，積極探索社會性別預算與全口徑預算、績效預算、中期財政規劃的協調推進，重點關注最具社會性別敏感性的公共支出項目(如教育、就業、公共衛生等)，逐步將社會性別預算融入我國現代政府預算制度建設的主流。

(四)建立健全社會性別統計制度，夯實社會性別主流化的數據基礎

中國的社會性別統計始於20世紀80年代后期，至今已正式發布了一系列社會性別統計報告，公布中國性別平等狀況的數據，標志著中國政府在社會性別統計方面的進步。但無論理論還是實踐，中國社會性別統計都隻能說處於起步階段，理論上還處在相對混亂的狀況，社會性別統計常常與性別統計、分性別統計以及婦女統計混淆或簡單等同，實踐中社會性別統計尚未納入國家統計法制范疇、《中國統計年鑒》還沒有設立一個專門的章節來系統地提供性別統計資料、國家統計局與有關部門的性別統計工作協調機制還有待改進等問題，以及性別統計資料缺口較大、指標的性別敏感度不高、性別統計指標體系尚未健全，大大削弱了社會性別統計在推進社會性別主流化進程中的作用。因此，在學術上厘清概念，在實踐中把握社會性別統計的精髓和實質，是當前我國推進社會性別統計的當務之急。

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（來源：中國行政管理）