建構以文化憲法為核心的文化法治國

文化是制度之母，是社會最重要的粘合劑，是民族認同感和國民精神的根基。我國在經濟建設取得巨大成就之后，如何進行文化建設，提升文化軟實力，成為改革新時期的重要任務。此次十八屆四中全會已將文化法律制度列入加強立法的重點領域。而且，四中全會提出了建設社會主義法治體系的總目標，強調依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。因此，在文化領域建立健全法律體制，實現用法治的思維和法治的方式來推動文化事業和文化產業的發展，應當建立以文化憲法為核心的文化法治國。所謂“文化法治國”，就是文化國和法治國的結合，換而言之，就是把文化納入法治國的范圍內，在文化建設中遵循法治國家原則，以充分保障文化基本權為核心原則，以尊重文化發展規律為基本原則，在文化憲法的指導和引領下，構建具有完善文化法治體系的文化國家。

構建文化法治國，需要處理好三對基本關系，即文化與國家的關系、文化與法治的關系以及文化基本權利與政府責任的關系。

一、文化與國家的關系

文化作為重要的社會領域，具有自主性、開放性、多元性等自身特征和內在發展規律。首先，文化是自主發展的。一個社會的典型生活方式，價值觀與行為模式通常是自主形成的，無法加以塑造，亦無法加以毀滅。文化的自主性決定了國家對文化活動應採取非常克制的干預態度，在保護與促進文化時也應遵循輔助原則和中立原則。其次，文化是開放的，而不是封閉的。再次，文化所呈現的形式豐富多彩，文化創作的結果亦各不相同。由此決定了國家的文化任務之一就是保障文化的多元性、多樣性和創造性。另外，在社會分化和轉型過程中，國家已不再是全能的、全方位的領導者，因此，國家不可能再全面介入文化事務，國家和文化的關系必須重構。一方面，國家要尊重文化的上述特征和固有發展規律，不是去操縱或主導文化，而是要為文化服務，要為民眾提供基本化、均等化的公共文化服務，同時要保障文化的自主發展，避免文化受到社會力量或他人的侵犯。另一方面，國家不應當通過審查或控制手段，而是通過資助、獎勵、促進等方式來行使文化形成權，在包容多元文化的基礎上，形成主流文化和價值觀，促進並引導文化事業的發展。

二、文化與法治的關系

文化與法治的關系是文化法治國的核心內容。在現代社會法治國家，國家對國民的生存照顧義務不僅包括為國民提供生存必須的物質基礎，而且包括促進國民個性自由發展的基本文化設施和服務。換而言之，保障文化自主發展的良好外部環境以及提供基本的公共文化服務是現代法治國家的重要民生保障任務。在法治國家，國家負有文化方面的民生保障義務，公民則享有憲法所規定的文化基本權利。而這些權利和義務都應當體現在憲法文本或憲法的精神和原則中。因此，處理好文化與法治關系最重要的是確立起以保障文化基本權利為核心的文化憲法的地位和權威。

我國目前對文化憲法的研究和認識還不夠深刻和全面。我國憲法中雖然規定了國家發展文化事業、逐步改善人民文化生活、提高全國人民科學文化水平等文化任務和目標(《憲法》第22條、14條、第19條)，並對文化基本權利做了部分規定，例如，公民從事文化活動的自由(《憲法》第47條)、文化參與權(《憲法》第2條第3款)以及婦女的文化平等權(《憲法》第48條)，但存在以下問題：

首先，我國尚未構建起文化基本權利體系，憲法文本中的文化基本權利規定得不充分，不完整，而且沒有進行類型化的劃分。例如，公民的文化創作和表達自由、學術自由、文化教育權、文化分享權、文化交往權、文化經營權等都沒有具體規定。

其次，憲法總綱中規定的國家的文化任務或文化目標能否理解成為國家對公民文化基本權利的保障義務，公民可否據此享有並行使文化方面的主觀公權利，都是沒有明確答案的問題。

再次，憲法中規定的文化基本權在法律層面沒有得到保障和落實。現行的文化管理法規多為行政法規或規章，層次較低，出發點多為對文化市場秩序的監督管理，較少考慮保障公民的文化基本權，且政府職能沒有轉變，對文化事務大包大攬，對文化市場管得過寬、過死，在一定程度上限制或妨礙了文化的發展以及文化基本權的行使。因此，我們應當加強文化憲法的研究，對文化基本權利進行類型化研究，發揮憲法解釋的積極功能，建構完善的文化基本權利體系。

同時，在保障公共文化服務、促進文化產業和監管文化市場等方面立法時，應當以文化憲法為依據，以保障文化基本權利為出發點和立法宗旨，明確國家的文化促進和保障職責，落實文化基本權利，建構平衡權利和秩序的文化法治體系。

三、文化基本權利與政府責任的關系

文化權利是和政治權利、經濟權利並列的公民的三大基本權利，必須得到切實的保障。依法治國的關鍵是依法行政。因此，政府在保障公民文化基本權利方面負有重要的責任。主要包括以下四個方面：

1.政府採取的任何措施都不能侵犯文化基本權利。即使是為了公共利益、國家文化安全或保護青少年，對公民的文化創作和表達自由等基本權利進行限制時，也必須有法律的依據並且遵循比例原則，即做到目的正當、手段適當、侵害最小，法益均衡。而且，政府不僅自身不能侵害或不當限制文化基本權利，還要採取措施保障公民的文化基本權利不受到其他個人和機構的侵犯。

2.政府要為公民行使文化基本權利提供基本的公共文化服務，而且要保障所提供的公共文化服務的均等性、基本性、公益性和便利性。政府的這種保障責任要求其在提供公共文化服務時不必事必躬親，親力親為，而是要運用“社會共治”的現代治理模式，使提供的主體多元化，調動社會力量積極參與，尤其是可以採取公私合作的方式，例如，運用政府購買服務的方式，來提供高效優質的公共文化服務。

3.政府有責任促進文化的發展。政府通過給付行政的方式，即採取資助、補貼、稅收優惠等措施推動文化產業和文化事業的繁榮進步，從而為文化基本權利(例如文化創造權和文化經營權)的行使，創造良好的外部環境。世界各國近年來的文化立法趨勢就是制定統一的或某些行業的文化促進法，如奧地利和俄羅斯關於新聞出版或電影方面的促進法，保加利亞、瑞士等國的文化促進法等。

4.政府在文化市場方面負有監管責任。由於文化的自主性和特有規律，文化產品和服務具有不同於其它商品的思想性、精神性，因此對於文化市場的監管，要轉變監管理念和監管手段，同時要區分秩序行政的監管和文化行政的監管。所謂秩序行政的監管，就是文化市場中涉及到稅務、工商、治安、市場競爭秩序維護等方面的監管，這與一般的市場監管並無二致，由相關專門的法律，如稅收征管法、反不正當競爭法、著作權法、商標法等來調整規范;監管手段也是一般的秩序行政的方式，如處罰、許可、命令、強制等。但政府在監管文化市場時，如果涉及到文化基本權利，例如，新聞自由、言論自由以及藝術、教育、科研自由或者涉及到青少年保護時，即對文化行政的監管，則要採取不同於其他商業市場的監管方式。

首先，在文化行政許可的設定上，應當遵守《行政許可法》第13條的規定，充分發揮市場和社會的調節功能，與行政審批改革相結合，清理整頓目前名目繁多的、妨礙文化市場發展，限制公民行使文化基本權的不必要的文化行政許可事項。其次，在監管主體和手段方面，應當貫徹現代監管國家“多元共治”的監管理念，做到監管主體和手段的多元化，即充分發揮社會行業組織和文化企業的自我監管功能，綜合運用自我規制、受規制的自我規制、共同規制和政府規制等多元監管模式。在關涉文化基本權利的市場監管中，政府應當保持高度的克制和內斂，隻有在涉及到核心價值觀、基本原則和重大公共利益時才進行直接的政府監管，即採取處罰、強制等措施。這種模式的優點是直接、高效，但若措施採取不當，極易干涉自主性很強的文化領域，也較易侵犯文化基本權。

所以，在以尊重文化自主性、保障文化基本權利為核心原則的文化法治國中，對文化市場監管的總的原則應該是：國家必須高度自我節制，先讓行業主動發揮自我規制功能，因為自我規制具有成本低、效率高，專業性強的優勢，再輔助以受規制的自我規制或共同規制，最后的措施才是政府直接規制，這樣才能最適當地實現監管目的。這種多元監管體系也是歐美等國目前在網絡規制、廣告、電影和廣播等領域廣泛採用的模式，值得我國在文化市場監管中借鑒。

總之，在文化建設中，我們應當尊重文化的特性和發展規律，處理好文化和國家的關系、文化與法治的關系、文化基本權利與政府責任的關系，建構起以文化憲法為核心的文化法治國，保障公民文化基本權利，推動文化事業的繁榮發展，提升我國的文化軟實力。

(作者系中國人民大學法學院副教授，北京100872)

（來源：中國行政管理）