中國行政管理學會課題組
[摘要]社會中介組織作為現代社會不可或缺的社會管理組織和自主協調機制，承擔了越來越多由於政府改革而讓渡出來的社會管理和公共服務職能。然而，我國社會中介組織迅猛發展的同時亦產生諸多亂象，本研究通過分析我國社會中介組織監管現狀，探究監管失靈問題及成因，系統考慮社會中介組織管理的體制、機制及制度設計，提出一攬子強化社會中介組織管理創新的建議，以期規范社會中介組織的活動和行為。
[關鍵詞]社會中介組織;中介服務;監督管理
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)02-0016-05
我國行政體制改革的大背景和服務型政府建設的主旋律下，簡政放權、政企分開、政事分開、政社分開等政府職能轉變的各種改革結果是，社會中介組織承擔了越來越多由政府部門讓渡的社會管理和公共服務職能，在政府、市場、社會以及微觀企業主體之間發揮著越來越重要的積極作用，社會組織的發展無論從規模還是從功能、影響上都得到了較大意義的發展。然而，人們發現社會中介組織迅猛發展背后亦浮現出諸多隱患，有些中介亂象損害政府公信力，還被指“吞噬”我國行政體制改革的紅利。社會中介組織的規范和監督問題被提上日程，迫在眉睫。本研究擬在回顧和分析我國社會中介機構發展的基礎上，針對現狀存在的問題做成因分析，並針對相關的問題提出一攬子的規范措施建議。
一、我國社會中介組織發展、功能及監管現狀
中介組織是按照一定法律法規要求，或根據政府職能、權限讓渡而委托建立的，遵循“獨立、客觀、公正”原則，在社會生活中發揮著服務、協調、溝通、公証、監理等職能，居於政府、市場和社會之間，實施具體的服務性行為、執行性行為和部分監督性行為的社會組織，具有民間性、自治性、中介性、服務性、組織性、合法性、自願性等特征。[1]
我國社會中介組織的廣泛發展，還體現於其各種功能的充分發揮。近十年來，政府轉變職能、簡政放權后，逐步將服務性、公益性、執行性、輔助性的職能轉移給社會中介組織，由其參與治理供給，具體貫徹落實政策意圖。我國社會中介組織的發展涉及會計審計、評估監理、法律服務、房地產中介、技術咨詢等數十個領域。主要有：一是承擔市場鑒証、監督類職能，如商品質量檢驗、從業資質認証等監督社會市場活動的中介組織，它們為社會提供一定的公共產品，保証市場公平競爭，穩定經濟社會生活秩序;二是從事公証性中介活動和代辦各類行政手續，如仲裁(原屬行政部門)，信用評級(原屬財政部門)，資產評估(原屬國有資產管理部門)，土地評估(原屬土地管理部門);三是承擔法律事務、財務服務等專項業務，如資產評估、仲裁公証鑒定等，律師事務所、會計師事務所按照國家法律、法規和相關技術的要求，為個人或單位提供專業服務;四是代替行政機關提供信息、咨詢服務，包括市場調查、項目評估、信息咨詢，成為政府和企業的“思想庫”、“智囊團”，以往企業股份制改造咨詢屬於經濟體制改革部門，工程項目可行性論証咨詢屬於計劃部門范疇;五是組織社會公益活動、提供公益性服務，如社區、志願者組織、慈善基金會，籌辦和參與公益事業活動，為弱勢群體提供熱心幫助，產生積極社會效應;六是行使部分行業管理權力，承擔行業自律性任務，如各行業協會、商會、同行公會等，在本行業企業規范、資質資格許可、認定和評估等領域發揮作用，並為生產與消費、企業與政府建立紐帶，為會員提供服務。這些社會中介組織的功能具體表現為：在政府與社會之間充當了“緩沖器”、“過濾器”和“調節器”的角色，發揮了服務、協調、溝通、公証、監理等各方面的功能。
政府對中介組織的管理及監管，在簡政放權的背景下發生了較大的變化。長期以來，我國政府對民間組織採取控制型取向的雙重管理體制，民間組織一方面向民政部門申請登記，另一方面需要主管單位審查同意，登記管理制度可以說是民間組織管理體制和管理體系的代名詞。但到2013年《國務院機構改革與職能轉變方案》明確提出，民間組織可以直接向民政部門申請登記，不再需要主管單位審查同意，這意味著雙重管理體制的終結。在民間組織管理從控制型取向的雙重管理體制走向培育發展取向的分類管理、依法監管體制后，民間組織管理才真正形成了比較完整的登記管理、培育扶持、綜合監管三個環節聯結互動、互相支撐的管理體系。但實際上，社會中介組織和中介服務的監管相對還比較弱，有的是處於缺位，有的還是越位，而監管的有效性方面更是遠沒有到位。
二、我國社會中介組織監管存在的問題分析
當前政府是如何實現對社會中介組織和服務的監管的呢?根據調研中發現，當前的監管手段主要還是延續傳統體制下的各項行政管理制度：一是出台文件規范管理，如河南省地稅局出台《河南省中介機構從業人員個人所得稅征收管理暫行辦法》，對中介機構人員和人所得稅進行規定;二是挂靠政府設置機構，即先按國家要求和有關規定由有關廳、局按事業單位成立，運作幾年后，又按照國家有關規定脫鉤，成為自主經營、自負盈虧、自我發展的經濟實體，如會計師事務所、律師事務所等，目前還未脫鉤的帶有中介性質的機構，如部分人才交流中心、土地房屋評估、質量技術檢測機構等;三是政府招標授予資質，如鄭州市發改委依據《固定資產投資項目節能評估和審查管理辦法》，開展固定資產投資項目節能評估和審查工作，優選節能評估和評審中介機構備案;三是政府把關審核登記，如按照市場需求發展起來的中介機構在進行合法登記后，從事市場中介活動，如房屋租賃、婚姻介紹、勞務介紹等;四是政府官員出任會長，一些“半官方”性質的行業協會名譽會長或會長由政府官員兼任，如河南省招標投標協會會長為河南省發展和改革委員會原巡視員;五是政府歸口部門監管，清理整頓，年檢報備。如2014年5月河南省保監局展開保險中介市場清理整頓工作，對全省保險中介市場進行全方位多角度的清理，以淨化保險市場，保護消費者權益，等等。實際中可以分析發現，正是這些監管方式和手段，導致社會中介服務亂象叢生。主要表現為：
首先，登記管理機關和業務主管部門雙重管理的體制造成大部分社會中介組織的“官辦”色彩濃厚，部分社會中介組織與政府部門關系“剪不斷、理還亂”，呈現出行政寄生性和壟斷性，變為“二政府”，既是部門權力的延伸，也存在利益輸送，成為政府部門變相審批的渠道。在實際管理中，大多把中介組織作為行政機關或事業單位來看待，定級別、定編制，直接控制人財物。比如行業協會的領導人往往由政府部門任命，而不是通過企業選舉產生，致使行業協會缺乏公信力，個別“具有行政級別”的中介機構甚至成為政府退休官員“養老”去處，由退休官員擔任領導崗位，出現了“隻挂名、不做事”的現象，沒有發揮好跨行業、跨系統、跨地區的溝通和監督作用，也沒有起到企業與政府間的橋梁和紐帶作用，反而成了企業的“二級婆婆”。國務院分別在2003年和2004年將83項、39項由政府部門審批的事項改由行業組織和中介機構進行管理，中介服務正式進入到行政審批環節，事與願違的是，“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業的轎子，收企業的票子”成為對行政審批過程中中介服務亂象的形象比喻。
其次，長期對行政的依賴，加上脫鉤政策的影響，導致社會中介組織市場化、自主性程度不高，自律管理、內部管理功能薄弱，造血功能差，自我發展能力有限。一些行業協會以往由於經費源於財政撥款，受到所挂靠政府部門的庇護，抱著“大樹底下好乘涼”的心態，在從事業務活動時，不是依據市場規律獨立運作，而是習慣於依靠行政資源，甚至運用行政權威壟斷業務，喪失了中介組織應有的獨立性、自主性和靈活性，深深地“官辦”烙印，使其難以融入社會經濟循環，一旦失去了“靠山”，放開參與市場競爭，不得不走上“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的應有道路，社會中介組織就遭遇自我發展困境，也在某種程度上解釋了一些社會中介組織逐利化的飢渴症狀。加上中介服務管理規范欠缺，自我約束能力相對弱化，誠信機制建設不足，內外部監督力度不足，對權錢交易、商業賄賂等弄虛作假等亂象無法做到自我清理和淨化。
第三，中介服務市場不規范，管理部門各自為政，市場管理混亂，導致中介服務亂象叢生。社會中介市場條塊分割突出，存在著部門分割，各自為政、多頭審批的狀況，多頭審批帶來重復審批、重疊設置，人為分割了市場，加大了企業負擔。且政府部門受經濟利益的驅動，往往利用手中的權力把本地區的社會中介業務劃給其下屬的中介組織，設立壁壘、圈佔市場，加劇了中介市場的條塊分割，從而導致市場中介服務秩序混亂。[2]社會中介組織之間的競爭在一定程度上演化成了挂靠單位之間的權力較量，有些挂靠在政府部門的中介組織開展業務活動不是依靠市場作用，而是依靠主管部門權力，不是依靠公平競爭，而是實行行業事務壟斷，這樣的社會中介組織實際上成了政府的辦事機構。中介服務是行政審批重要的前置環節，隨著我國簡政放權力度加大，大量技術性服務被“下放”到中介機構，某些中介把審批資質變為牟利工具，執業活動不嚴肅，收費名目混亂、運行環節復雜、工作拖沓效率低下，弄虛作假等亂象層出不窮，嚴重損害了辦事企業利益。
第四，法律法規滯后，社會中介組織運行缺乏監督制約，出現權力尋租的空間和滋生腐敗的土壤，受利益驅動參與和引發尋租腐敗的狀況愈演愈烈。2008-2012年全國檢察機關立案偵查中介組織貪污賄賂犯罪達923人，中介組織作為權錢交易的媒介直接行賄或居中介紹，通過行賄與公權力結成利益共同體，國家工作人員主導並通過中介組織實施，中介組織自身犯罪突出，如通過造假評估、審計，參與行政審批尋租、商業賄賂、私設“小金庫”報銷費用等等。究其原因，首先是監督管理體制的不順，導致管理者缺位，有些方面，多頭管理，齊抓共管，但各自為政，各管一塊，責權不明，造成監而不管;有的方面，互相推諉，監管口徑不一，基於各部門利益出發的法規制定相互沖突，監管力度不到位，使一些中介組織鑽空違規經營。其次是管理制度滯后，法律約束缺失，原有法律法規不明確或與現實脫節而帶來操作上的難度，傳統法條已明顯不適應現實需要，卻至今未做修改;部分中介行業存在法律法規空白，主管部門尚未就設立條件、執業標准、業務范圍、收費標准等做出明確統一規定，使得中介組織暗箱操作，內部運作，無從監管。
三、系統規范社會中介組織的對策思路及措施
針對目前的社會中介組織發展階段以及該過程中出現的問題，需要我們從高度著眼，從低處著手，系統考慮社會中介組織管理的體制、機制及制度設計。
(一)理順管理體制，實現政社分開，規范職能轉移，探索社會組織分類管理體制
在政府簡政放權的改革過程中，要充分發揮社會中介組織的積極功能，實現政府職能有效轉移，必須探索適合組織的分類管理體制。
一是實施分類管理。區分市場性中介組織和社會性中介組織，也就是區分社會中介組織的性質和功能，實施營利性組織和非營利性組織管理的分野。不同類型組織管理辦法側重點有所差異，營利性中介組織更多屬於企業組織，具有市場化特征，應該回歸市場主體。非營利性的更多具有公益性質，應接受社團組織管理機構的監管和服務。要推動社會中介組織的歸類合並，從而提高其自我發展能力。
二是規范政府職能轉移。中介組織如何接得住、接得好政府下放的權力?作為政府，如何授權，如何平衡，如何監督，抓與放的平衡，避免“一抓就死，一放就亂”。改變當前接不住、跟不上、管不好的局面，政府要規范轉移程序，探索委托授權的轉移方式，協助中介組織做好轉換，放、接、管、服務上下貫通，實現政府職能有效轉移，讓企業受益、群眾滿意。這裡需要明確政府原有的一些管理職能向社會、市場轉移和讓渡后，原來的職能不再是行政職能，不能以行政化的方式來行使。比如政府下放的審批權，實際上的行政審批權力已經消失，任何事業單位、社會組織和國有企業不能再以行政壟斷或依靠行政干預的方式重新設置審批，變為“二政府”。
三是徹底推行政社分開。政社分開不僅是政府職能轉變的基本需要，是社會組織發展的內在需要，更是現代社會治理的根本需要。我國的歷史進程中先后出現了四種內涵的“政社分開”：(1)體現為基層政權的行政職能與經濟職能的分離——鄉政府與人民公社的“政社分開”;(2)體現為經濟職能轉移的社會團體與政府的脫鉤——黨政機關與社會團體(包括行業協會)的“政社分開”;(3)體現為政府職能轉變及政府與社會關系的重構——正確處理政府與社會組織關系的“政社分開”;(4)地方政府規范社會組織發展的舉措——作為社會組織管理創新中的“政社分開”。結合政社分開的理論和實踐內涵。我們認為清晰界定政社分開內涵的前提下實現政社“主體分離”，在明確政社各自職能運行規則基礎上實現“管辦分離”創新社會組織管理體制和管理方式，實現政社新型伙伴關系。[3]
(二)健全和優化市場和社會管理的運行機制，努力建立社會中介組織及服務的獨立運行機制和有效監督機制
在中介組織發展中法律規范是基礎，行業自律是核心，政府監督是保障。治理社會中介組織和服務的亂象，重點在於嚴格規范和管理，加強市場運行的監督。科學設置市場和社會的運行機制，有利於對社會中介組織和服務提供一個良好的社會環境和健康的工作氛圍，有利於建立一個自我運行的健康保障機制。主要的抓手有：
一是著眼權力清單、負面清單、責任清單，構建准入機制和退出機制。政府對社會中介組織管理最有效、最直接的辦法就是嚴格審批和資格認証。嚴格審批要求政府主管部門對社會中介組織的注冊資本、業務范圍、經營場所、組織機構、經費來源、人員構成等認真審核，嚴格把關，不具備設立條件的堅決不予批准。加強資格認証管理，對評估、代理、咨詢等中介機構的從業人員制定相應的管理辦法。建立三個清單，實施中介組織從業管理制度、信用記錄制度和失信懲戒機制，厘清社會中介組織權力，對於出現負面問題的組織堅決取消資格，規定組織社會責任。同時，要改變“重准入、輕管理”的局面，確立退出機制，應盡早建立中介組織的規范制度，對中介組織的職責、人員、辦事流程明確規定，確立嚴格的中介組織退出機制，中介組織發生影響公平、公正的活動，一經查處立即向社會公布，通過公開監督的方式，勒令其退出市場。
二是建立公開透明、合理規范的權力運作機制。權力配置不科學和運行不規范是亂象之根源所在。要緊密圍繞權力主線，追溯權力源頭，關注權力運行，破除利益根源，對亂象進行預判、發掘和治理。理順政府主管部門、中介組織之間權力歸屬及運作關系，在規范監督行政權力的同時，推進中介組織規范化、透明化建設，注重加強中介組織內部管理和權力制約。推進“五權”工作，扎緊權力“圍欄”。為防止權力過多干預市場、邊界不清——改革限權，確保權力界限清晰分明、防止權力取得無據、行使無序——依法確權，確保權力授予依法合規、防止權力過度集中——科學配權，確保權力架構相互制衡 、防止“暗箱操作”——陽光示權，確保權力運行公開透明、防止權力濫用——全程控權，確保權力監督及時有效。[4]建立健全內部管理制度，設置程序保障機制，在人事管理、財務管理、資產管理、重大業務活動等重要崗位和關鍵環節，進行有效的約束和監督;注重權力運行的公開透明，凡是與權力運行有關的事項，都要及時公開、透明運行，凡是與利益相關的事項，都要實行陽光審計、陽光財務。
三是定期整頓排查，健全專項治理機制，從自查自糾、集中整治到建章立制、規范管理。對市場中介組織，要全面清理，重點整頓。尤其是行業標准、職業道德標准以及服務規范等方面，嚴肅懲處中介機構弄虛作假、違規經營的行為。2008年國家發展改革委、國務院糾風辦、民政部、工商總局、財政部等九部門聯合發布《關於規范行業協會、市場中介組織服務和收費行為專項治理工作的實施意見》。要繼續在這一基礎上理順政府與行業協會和市場中介組織關系，政策法規比較健全、監管體制比較完善、自律機制得到加強，行業協會和市場中介組織規范發展長效機制基本建立，努力解決行業協會和市場中介組織服務和收費行為不規范、損害企業和群眾利益等突出問題，使服務質量明顯提高，會員滿意度和社會公信力明顯增強。
四是建立有效可行的監管機制，構建中介組織的外部監管體系。審批下放、簡政放權之后，構建有機互動的綜合監管體系將成為政府部門的新考驗。針對目前社會中介組織多頭監管的實際情況，要盡快成立社會中介組織發展監管中心，對涉及各類中介組織管理服務的政府各主管部門進行統一協調，同時可考慮以業務類別為標准，將各種中介組織歸口至行業主管部門，由行業主管部門擬訂本行業中介組織發展總規、准入門檻和考核標准，推行主管部門備案和執業登記，嚴格資格認証制度，提高行業准入門檻。對中介組織的違規腐敗行為形成行政監管合力，協調工商、財政、審計、監察、金融、反貪污、反洗錢等部門聯合執法。完善法律監管、行業監管和公眾輿論監管。
(三)完善社會中介組織管理制度，推進中介組織和服務管理創新
對社會中介組織和服務的規范和監管，重在制度化建設。在管理制度建設層面上，以下幾個制度具有根本性的意義。
一是建立社會中介組織信用管理制度。發揮社會中介組織作為市場“經濟警察”的作用，保証社會中介組織的公正性和公信力，針對當前社會中介組織的信用缺失較為嚴重現象，要加強社會中介組織的信用機制建設，構建守信激勵機制和失信懲戒制度。完善中介組織從業人員執業資格審查制度，建立中介組織信用檔案、中介組織誠信數據庫和從業人員誠信數據庫，及時錄入主管部門、行業協會、消費者協會和新聞媒體掌握的中介組織誠信信息，對中介組織的信用狀況隨時加以記錄並通過互聯網公諸於眾，讓企業和社會民眾方便查詢，使民眾和企業能理性地選擇中介組織為自己服務，並切實加大失信懲戒力度，依法加強對中介組織的信用監督。加大執法力度，對信用缺失現象嚴重的，責令其整改，對違反社會組織管理法規的，將依法予以處罰;及時將失信或違法情節嚴重，社會影響惡劣的社會組織在媒體上予以曝光，警示廣大社會組織走誠信守法的良性發展道路。
二是加強社會中介組織的行業自律。其一，加強行業協會的建設。政府部門要指導行業協會明確工作定位，完善內部運行機制、組織體制和工作制度，吸收行業協會參與制定行業規劃、政策、立法和標准等事宜，結合貫徹行政許可法和政府審批制度改革，將能夠由行業協會行使的職能盡快下放給行業協會。其二，支持行業協會強化功能。使其依據協會章程主動工作，服務會員，提供政策、決策指導，並監督會員單位依法經營。對會員企業的產品和服務質量、競爭手段、經營作風進行行業評定，維護行業公平競爭秩序。行業協會應設立專門的懲戒委員會，與政府相關管理部門建立聯動機制，定期或不定期對中介組織和從業人員執業情況進行檢查，並且建立執業誠信檔案，加強對執業道德的監管，保障從業人員執業素質，恪守職業道德，提升管理效能。
三是引入第三方評估、制定服務標准規范。借鑒國外先進經驗，改革現有社會中介組織評估機制，使之對社會中介組織的發展起到引導作用，拓寬社會監督渠道，形成監管合力。以獨立的第三方評估來彌補政府監督機制的不足，這些評估機構(如“全國慈善信息局”等) 客觀制定評估標准，將誠信記錄作為社會組織和從業人員考核評估的重要依據，通過硬性數據指標和軟性滿意度指標共同評測社會中介組織，淘汰不良單位，並促進健康組織更好發展。推廣承諾服務時限制，縮短審批流程，中介機構向社會公開行政許可中介服務的程序、時限、收費依據和標准。
(四)扶持社會中介組織的良性發展，提高其自我管理能力
良好規范的社會中介服務，有必要從根本抓起，抓好社會中介組織的自我管理能力和社會服務能力。為此，社會中介組織要練內功、強活力，提升自我發展后勁。主要途徑有：
一是建立健全社會中介組織內部治理制度。優化社會中介組織的治理結構和治理水平，健全社會中介組織內部治理制度，即法人治理結構，正如市場體制中現代公司需要公司治理結構一樣，社會中介組織的規范運作需要一個完善的法人治理結構，包括產權的明晰，董事會和協會的內部管理機制，財務管理的機構，運作方式的監管等等。完善的法人治理結構，可以有效防范機構在發展目標、運作方式、服務戰略上的偏位和失靈，有效遏制少數精英損害機構和公眾利益的行為，有效降低成本和提高服務質量。
二是加強社會中介組織內部自律和自我管理。健全行業自律制度，建立中介組織“經濟戶口”，完善職業道德准則和懲戒措施，充分發揮自我管理、自我約束的積極性和主動性，推動行業誠信建設，進一步規范扶持中介組織的發展。加強社會中介組織的人力資源開發和建設，加強專業人才培養，提高從業人員素質。高素質人才從某種意義上講是社會中介組織執業水平和資信的象征，除了要嚴格實施資格考試准入制度，實行執業資格審查、登記備案管理制度外，還要強化社會中介組織員工的職業意識，組織好從業人員的業務培訓和職業道德教育。高校可開設有關專業，培養中介組織急需的人才，如拍賣師專業、經紀人專業等，為中介組織的管理者提供MPA 教育，以提升其管理能力和決策水平。
(五)制定和修改法律法規條文，優化社會中介組織的發展環境
我國現有的法律、法規、部門規章對中介組織的性質、職能、權責劃分等還存在很多不明確的地方。根據市場經濟發展的需要和現階段社會中介組織的實際情況，逐步制定系統、配套的法律法規體系，使社會中介組織的發展納入法制化軌道，做到有法可依、有章可循。
一是制定和修訂關於社會中介組織的法規，明確各類中介組織的職責規范和行業標准。出台《中介組織法》、《民間組織法》、《規范行政許可條例》等專門的法律、法規及其實施細則，在有效規范市場運作的同時，促進社會中介組織的健康發展;各地各行業的管理部門可以根據自己的管理職能和行業特點出台一些行業性或地方性的管理法規及管理規章，如我國首部中介組織管理地方性法規《遼寧省市場中介組織管理條例》2011年8月1日起施行。
二是分階段有重點地推進市場中介的立法和執行活動。針對其不同類型，建立健全中介組織的法律、法規及規范，針對出現問題比較多的社會中介行為及時地制定特殊行為法，如當前房地產中介、評估中介、期貨中介等行為亂象較多，相關部門應盡快制定法律法規，重點加以規范。對於社會中介市場中長期發展，相關部門要做好立法調研工作，制定切實可行的規劃體系加以引導和保障。
三是加強對社會中介組織監管的執法力度，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。嚴格審查中介組織的從業資質，包括是否具備必要的設施條件，法定代表人及從業人員是否具備應有的從業資格條件。嚴厲打擊非法執業、無照經營、仗權牟利、弄虛作假等中介亂象，對違規違法行為要堅決懲處，絕不姑息，做到執法必嚴、違法必究。
[參考文獻]
[1]中國行政管理學會課題組.中國社會中介組織發展研究[M].北京:中國經濟出版社,2006.4.
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[4]王儒林:推進“五權”工作 扎緊權力“圍欄”[N].中國紀檢監察報,2014-03-10.
課題組組長：賈凌民
成員：胡仙芝 趙鵬 解亞紅 曹勝 李珊 赫鄭飛 劉祺
執筆人：胡仙芝 劉祺
（來源：中國行政管理）
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