[摘 要] 簡政放權是實現市場起決定性作用，更好發揮政府作用，推動中國經濟實現新常態的重要途徑和保障。本屆政府推進的簡政放權改革成效顯著但仍面臨許多問題與難題。簡政放權改革的方向是通過向市場放權、向社會放權，向地方政府放權、著力解決政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府的關系問題。為確保改革順利推進，迫切需要加強改革綜合協調，統籌規劃、協調推進。
[關鍵詞] 經濟新常態﹔簡政放權﹔行政審批改革
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
習近平總書記強調中國經濟進入新常態，是全局性、方向性、戰略性的重大判斷，實際上，這是更加強調把握重大的發展趨勢與機遇，妥善應對經濟發展中面臨的困難和挑戰，加快簡政放權、促進政府職能轉變，以政府自身革命帶動重要領域改革，主動適應和積極引領中國經濟新常態,開啟從經濟大國走向經濟強國的新征程。[1]
一、實現市場起決定性作用需要大力簡政放權
認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。但推動中國經濟實現新常態並不是一件容易的事情，更不是自然而然就能夠實現的，必須堅持社會主義市場經濟的改革方向不動搖，以政府自身革命帶動重要領域和關鍵環節改革，從而使市場起決定性作用，並更好發揮政府作用。[2]簡政放權，深化行政審批制度改革，厘清和理順政府和市場的關系，是經濟體制改革的核心問題，也是政府自身改革的重要抓手。從整體上看，進一步簡政放權對於激發市場主體內在活力、增強經濟發展內生動力、提高政府治理能力、提升社會創造力具有重要意義，是實現市場起決定性作用，更好發揮政府作用，推動中國經濟實現新常態的重要途徑和保障。
第一，激發市場主體內在活力的必然選擇。黨的十八屆三中全會明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。如何使市場在資源配置中起決定性作用，如何更好發揮政府作用，從根本上講，就是要繼續深化行政審批制度改革，進一步簡政放權。在市場能夠起決定性作用的市場經濟條件下，各個經濟主體都是自由人，市場環境能夠給所有經濟主體提供平等的競爭機會和准入門檻，價格信號能夠隨時反映資源的稀缺程度和商品的供求狀況，並具有靈活的傳導機制，從而推動各個經濟主體在價格機制、競爭機制、利益機制的引導下，不斷激發其創造社會財富的內在活力，促進資源的優化配置，增進國民財富的創造，這就是發揮市場決定性作用的內在機理。應當說，黨的十四大以來，我國的政府職能轉變在不斷推進，政府與市場關系向著良性方向發展，社會主義市場經濟體制已經初步確立。但從總體上看，政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經濟主體的干預仍然過多，公共服務供給仍然不足，市場監管和社會管理仍然相對薄弱。行政審批制度改革的不到位使政府這隻有形之手，抑制了市場的無形之手，嚴重束縛了市場主體的競爭活力。因此，隻有深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，用政府權力的“減法”換取企業和市場活力的“加法”，用更大氣力釋放改革紅利，才能充分發揮價格機制、供求機制和競爭機制三大市場機制的作用，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發市場主體的內在活力。[3]
第二，增強經濟發展內生動力的迫切需要。“內生動力”一詞來源於新經濟增長理論中美國經濟學家盧卡斯提出的“人力資本溢出”模型和羅默提出的“知識溢出”模型，其核心要義有兩個：一是技術創新進步，二是人力資本積累。從技術創新進步的角度看，在現代市場經濟條件下，健全技術創新市場導向機制，發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用，依然是實現一個國家技術創新進步的最佳途徑。而要實現市場對技術創新的導向作用，其關鍵就在於要繼續深化行政審批制度改革，破除行政審批對企業技術研發的條條框框，徹底解除捆綁企業創新動力的繩索。從人力資本積累的角度看，美國經濟學家舒爾茨在上個世紀六十年代提出了人力資本理論，后受到西方國家的普遍重視。美國、日本、德國等發達國家無一不是依靠巨大的人力資本投資，創建高水平的教育體系，培養出高素質的人才，為經濟發展提供源源不斷的動力源泉。而在我國的教育體系中，行政力量配置教育資源依然根深蒂固，招生規模、學科設置、師資配備等皆由行政主管單位的審批來決定，從而嚴重影響了我國人力資本的積累，並最終影響到我國經濟發展的內生動力。[4]因此，從某種程度上講，沒有行政審批制度的深化改革，就沒有經濟發展的內生動力。
第三，提高政府治理能力的重要途徑。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。政府作為國家公共行政權力的載體和行使主體，不斷提高政府治理能力成為落實全面深化改革目標的題中之義。有所不為才能有所為，不斷深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，正是全面提高政府治理能力的重要途徑。通過審批制度改革，不僅僅是取消和下放權力，而且還能夠改善和加強政府管理，使政府能夠輕裝上陣，將該管的事務管住管好。隻有把那些該放的放了，才能抓大事、議長遠、謀全局，少管微觀、多管宏觀，才能顯著地增強政府治理能力，提高政府效能，建設現代政府。隻有通過簡政放權，優化必要的行政審批程序，才能有效地減少尋租，防止腐敗，從而提升政府公信力、執行力和權威性，更好地服務經濟社會發展、服務人民群眾，促進全面深化改革目標的實現。[5]
第四，提升社會創造力的根本要求。當前，我國政府包攬了過多的社會事務，老百姓什麼事情都找政府，政府也疲於奔命。許多社會矛盾和沖突發生后，社會把焦點集中到政府，導致政府公信力、權威下降。從整體上看，我國社會組織既培育發展不足，又規范管理不夠。[6]主要是，成立社會組織的門檻過高，社會組織未經登記開展活動較為普遍，一些社會組織行政化傾向明顯，現行管理制度不適應社會組織規范發展需要。而許多問題本來是可以通過社會解決的，但政府往往將其包攬於身，嚴重影響了社會創造力的發揮。應當說，民間社會組織適當放開一點，風險不大，社會組織發育起來，整個社會才能活躍起來。因此，通過建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，依靠深化行政審批制度改革，向社會下放權力，還權於民，這樣不僅能減輕政府負擔，還能培養公眾的責任意識，提高人民群眾的認同感和參與度，充分調動人民群眾對經濟社會建設的積極性和能動性，從而有力地激發社會創造力。
二、簡政放權改革成效顯著
一年多來，簡政放權、取消和下放行政審批等事項改革攻堅克難，“一石激起千層浪”，對推動全面改革、激發市場活力、增強發展動力、社會創造力和轉變政府職能等具有非常重要的引領、帶動作用，成效顯著。有些政策含金量很高，強力釋放改革紅利，社會反響熱烈，評價積極﹔還有些政策因有時滯效應，市縣感覺“風力不強”，短期內還不明顯，但隨改革深入效果將逐漸顯現。
（一）取消和下放行政審批事項猶如“立杆揚旗、架橋筑路”，明確釋放了全面深化改革的強烈信號，彰顯中央推進全面改革的堅強決心，成為全社會凝心聚力促改革的旗幟。本屆政府將加快轉變政府職能、簡政放權視為“開門第一件大事”，把取消和下放行政審批事項改革作為重要抓手和突破口。李克強總理在2014年7月16日的國務院常務會議上明確要求，非行政許可審批要全部取消並不得違規轉入內部審批。截止到2014年底，國務院已經取消下放９批共798項。簡政放權的力度和速度前所未有，這意味著五年完成的承諾提前到兩年內完成。其中，中央層面核准的政府核准的投資項目減少76％，財政專項轉移支付項目減少32%，行政事業性收費每年減輕企業和個人負擔約100億元，注冊資本認繳登記制、注冊資本登記條件放寬、經營場所登記條件簡化、先照后証改革等陸續推進，清理並取消了資質資格許可事項和評比達標表彰項目。這種“壯士斷腕”般的“自我革命”，彰顯了中央全面改革的堅定決心，有利於全社會形成良好的改革預期，增強對我國全面深化改革和經濟社會可持續發展的信心。
（二）取消和下放行政審批事項既是行政體制改革的“當頭炮”，也是經濟體制改革的“先手棋”，進一步釋放了市場和社會活力，推動了穩增長、促改革、調結構、惠民生各項政策措施的落實。行政審批一頭連著政府、一頭連著市場，通過對政府“做減法”、對市場“做加法”，有利於克服政府向市場“亂伸手”以及權力部門化、部門利益化、利益行政化等“頑疾”，給市場注入新的活力和發展動力。自2013年5月城市快速軌道交通項目核准權限下放地方后，重慶市陸續開工軌道環線、5號線、4號和10號線，建設規模較2012年增加了一倍。現有14個城市批復了軌道交通項目25個，線路總長度超過500公裡，涉及總投資超3300多億元﹔工信部取消通訊建設資質類行政審批事項，惠及電信增值業務企業2萬家以上、惠及從業人員10萬以上﹔國稅總局取消“享受小型微利企業所得稅優惠的核准”，企業受惠面增加30%，惠及200萬戶小微企業﹔工商總局清理和壓縮了工商登記現有的各類前置審批事項，激發了地方政府和企業、個人的投資、創業熱情。2014年上半年，全國新登記注冊企業同比增長16.71%，2014年前10個月，全國新登記注冊企業292.08萬戶，同比增長高達52.58％，政策效應進一步釋放。目前市場主體明顯呈現出核名多、新登記多、注冊資本多、私營企業多、第三產業多的可喜局面。這些“高含金量”行政審批事項的取消和下放，對穩增長、調結構、促改革、惠民生具有明顯的激勵、推動作用。
（三）取消和下放行政審批事項調動了地方行政體制改革探索的積極性和創造性，推動行政體制改革逐步走向深入。在行政審批制度改革過程中，地方政府較好地做到了中央“規定動作”和地方“自選動作”相結合。做好中央“規定動作”，一是銜接好中央下放事項，二是清理好中央取消的事項，三是嚴控新設行政審批事項“入口關”，目前這三項工作均得到較好的落實。地方“自選動作”也有改革創新，河北2013年以來共取消和下放行政審批事項857項，佔2012年總底數的58%以上。陝西將職能轉變和機構精簡與行政審批制度改革同步推進，省政府部門精簡10%-15%行政編制，每個廳局減少一個處室，共調整職能327項、精簡內設機構57個、減少編制632名，這種“先趕和尚再拆廟”的做法為后續行政體制改革鋪平了道路。
（四）取消和下放行政審批事項過程中積累了許多可復制、可推廣的寶貴經驗，為簡政放權在全國范圍內取得應有的政策效果奠定了堅實的基礎。一是堅持 “放管結合、放管並舉”，兩個輪子一起轉。上海、遼寧等省市專門出台加強事中事后監管的政策文件，浙江推行項目承諾准入制和履諾問責制，江蘇探索加強社會信用體系建設來強化監管，這些做法切實保証“放中有管、活而不亂”。二是“三個清單一個網”，浙江創新工作機制，以政府部門權力清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單、省市縣一體化服務網作為行政審批改革的突破口，全面推進行政審批制度改革，其他省份也有建立權力清單制度、推行線上線下一站式審批等實踐，既方便群眾辦事，又強化了社會監督，對行政審批行為的規范化和流程的優化產生顯著的“倒逼”效應。從中央和地方一年多的改革實踐看，這些有利於“瘦身”、“提速”的做法值得復制推廣，同時隨著改革探索的持續深入，我們相信中央和地方還會有更多更好的做法不斷涌現，使簡政放權釋放的“制度紅利”切實轉變為群眾腰包裡的“真金白銀”。
（五）取消和下放行政審批事項改革帶動各級政府進一步轉職能、轉方式、轉作風，密切了黨群、干群關系，推動了高效、廉潔政府建設。取消和下放行政審批事項和“八項規定”相結合，既樹政府新風又促行政改革，減少設租、尋租的機會，有利於預防和懲治腐敗，營造風清氣正的政治氛圍，增強黨和政府在人民群眾中的公信力，為后續改革打下了雄厚的群眾基礎。在行政審批制度改革過程中，各地也在積極尋找轉變政府職能和完善政風建設的有效實現途徑，增強政府的公共服務功能。浙江各縣市區普遍建立了縣（市）行政服務中心——鄉（鎮）審批服務站——村代理服務室三級聯動、全程代理、辦事不出村的制度，對投資項目審批也設立了專職代理審批制度，從而為企業和居民提供優質、便捷的行政審批服務﹔江蘇南京試行“政府公共服務外包”，將公共衛生、居家養老、環衛保潔等轉由社會機構承擔，將政府不應干、干不了也干不好的事情交給企業、非贏利性機構等社會組織，為進一步健全政府公共服務職能、保障和改善民生發揮了積極的作用。公安部、質檢總局聯合推出“車檢新政”，推進車檢機構社會化的同時，明確規定了車檢機構的主體責任﹔山西省狠抓社團清理規范、杜絕社會組織“二政府”現象，有利於社會組織的培育和完善，減少企業和社會成本，有利於讓市場更好發力，讓企業和社會創新源泉更加充分涌流。
三、簡政放權改革面臨的難題與努力方向
（一）簡政放權改革面臨的難題
行政審批制度改革目前仍然面臨許多問題與難題，有些還尤為突出。
一是審批事項仍然過多。自國務院成立行政審批改革領導小組至今，國務院共取消和調整行政審批項目3528項，佔原有總數的80%多，各地區也取消和調整的行政審批事項佔原有總數的八成以上。但目前國務院部門仍有900多項審批項目，地方政府層面的審批項目則多達近萬項。眾多的審批項目，把整個經濟社會活動給預先框住了。上個企業項目，要跑十幾個、幾十個部門，蓋幾十個甚至上百個公章。甚至投資一個幾十萬元的小項目，也得從幾千裡外跑到北京來審批。這種時間浪費、成本增加，嚴重挫傷了主體創業的積極性。
二是剩下的需要取消、調整的審批項目都是難啃的骨頭。行政審批制度改革是“政府革自己的命”，每減少一項審批就減少一項權力。每一次改革都是權力格局的再調整和利益的再分配。在權力部門化、部門利益化存在的情況下，調整、協調部門之間的利益關系非常困難，容易引起部門抵觸。僅從數量看，此前的行政審批改革雖然取得了不小的成就，但實質上，改革在一定程度上是一個先易后難的過程，首先讓出的權力一般不是核心權力，“含金量”相對較低，很多還是細枝末節，甚至不太常用的項目。剩下的是相對含金量更高的權力，最本質的權力還在手中。改革越到后面越是難啃的“骨頭”，真正要實現自我革命，壯士斷腕。
三是行政審批自由裁量權過大。自由裁量權，又稱酌情權，是指行政機關就行政相對人申請，行政機關在其職權范圍內，按照自己的理解，自由斟酌、自由選擇而做出的公正而適當的具體行政行為之權力。法律條文中有“可以、或、最少、最高、處幾年至多少年”等字眼的，都是立法者給予執法者的自由裁量權空間。自由裁量權使審批機關具有選擇決定權。對一個項目，即使完全符合規定條件，可以批給張三，也可以批給李四，即使批准也可以馬上批准，也可以過一段時間批准，甚至還可以不批准。自由裁量權過大，又欠缺有效的監察機制，一方面導致大量不當使用行政審批自由裁量權的現象，動搖政府的管理及制度。另一方面為個別官員進行尋租提供了極大的空間，在現實中導致“官商勾結”、“利益輸送”的貪腐現象嚴重，嚴重影響政府的形象和公信力。
四是監管短板十分突出。不少部門和地方不同程度地存在“會批不會管”的情況，有的甚至對“審批很迷戀，對監管很迷茫”。簡政放權后，盡管國務院有關部委和省級部門，普遍具有“既放又管，放管結合”的理念，但是有效的監管機制、監管方式方法還沒有完全建立，缺乏有效的監管，成為取消和下放行政審批事項的軟肋。如部委普遍重視后續監管，但是“會批不會管”的現象以及“以考試培訓代監管”的誤區也不同程度地存在﹔地方盡管積極探索軟監管和硬監管相結合，但是監管意識、監管手段、監管保障等問題還不同程度地存在不足。
五是部門間政策的協同效應較差。一是部門內部政策沖突，降低了預期效果。比如，取消民辦學校聘任校長核准事項對民辦教育有含金量，但是被教育部門其它方面的做法所抵消。二是部門之間政策的不一致，出現短板效應。比如，工信部原來對通信信息網絡系統集成企業資質認定時，對於企業從業人員資格按照從業年限等同原則認定，但是住建部對施工企業資質認定時，規定從業人員的職稱、資質資格等必須有認証。三是工商登記改革方面協同不夠。當前，地方政府根據工商總局的要求把工商登記改革落到實處，但是工商總局的后續監管措施尚未跟上，地方政府在監管方面處於觀望和等待狀態，擔心“皮包”公司增多。
六是行業專業性評估市場發育不夠，也不夠規范。為了簡政放權，政府規定企業項目需要經過第三方專業機構的規劃、土地、環保、建筑、能評、可研等方面的評估，給企業帶來了較大的壓力和成本。一方面，目前給企業規定需要做的各類評估事項種類多、耗時長，價格高，如投資1億元的項目，僅可行性研究報告就需費用50萬元，負擔太重。另一方面，這些具有資質的專業機構太少，業務量太多，根本忙不過來，最終都變成了皮包公司，變成了承包商，不僅導致專業評估市場太混亂，而且耗時長，效率低，影響了企業效率。
（二）簡政放權改革的努力方向和主要措施
簡政放權改革方向重點是放權。通過向市場放權、向社會放權、向地方政府放權，著力解決政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府的關系問題，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用，充分發揮中央和地方兩個積極性。
簡政放權涉及到國務院多部門及地方的權力和利益關系的再調整和劃分，阻力之大可想而知。為確保改革順利推進，迫切需要加強改革綜合協調，統籌規劃、協調推進。
首先，法律法規的修訂和部委規章的調整與簡政放權改革同步進行。簡政放權推進行政審批制度改革要運用法治思維和法治方式。[7]由國務院敦促法制辦抓緊梳理現有法律法規和規范性文件，對已經確認有明顯問題的部委規范性文件和規章，由國務院決定先行停止﹔對一些明顯落后於時代、阻礙市場經濟發展和抑制社會活力的法律、法規，在與全國人大協調后，先行做出暫停執行的決定，然后著手進行修改，為審批改革擴大合理性和合法性條件。
其次，改革要協同推進，避免出現短板效應。一是加強部門間協同。如工商登記制度改革要與司法協執、稅收政策、外資准入等領域相應的改革配套措施。二是加強層級間監管配套。如礦山的審批權在市，但從環保的角度，縣不想讓一些礦山繼續開，但企業在申請礦山辦証時已經花了很多錢，審批在上面，上面收錢，而監管責任在下面，在縣級，審批與監管不匹配。
第三，進一步向基層、市場和社會放權。特別是面對市場的權力，關鍵是要取消。即使“下放”了，企業還是沒有鬆綁。對市縣實施起來更為方便、更為有效的事項，國務院在下放管理層級時，直接明確由市縣實施，確保一批更加有利於地方發展，“含金量”高的審批項目能夠放下去。
第四，盡快形成合理有效的監管制度框架。一是監管規范需要形成具有指引性和可操作的政府法規規章和規范性文件，讓省級以下地方政府有規可循﹔二是監管主體部門要根據監管事項予以明確，避免監管真空﹔三是代替年檢的企業年報務求簡便有效，表格合理合並和壓減，以電子表格代替紙質表格，讓企業感覺年報確實比原有年檢成本要低，工作量要小，做起來要簡便﹔四是所有的監督制度措施和懲罰辦法要廣泛宣傳和告知，讓監管和處罰既要到位而且也要人性化，杜絕惡意執法和陷阱執法。
第五，積極建立社會參與和第三方評估的長效機制。沒有強有力的監管，簡政放權很難真正持久。[8]一方面，應增強社會對行政審批制度改革的參與度。對於事關企業切身利益的決策，自覺將公民、社會組織等利益相關方引入決策、執行、評估、監督等全過程，切實增強針對性、科學性、權威性和有效性，真正讓企業和市場“聽得懂”、“信得過”。另一方面，應當繼續採用第三方評估的做法，讓相對置身利益之外的機構和專家，依照一定的工作程序，對政府現有的各類許可事項進行取舍和下放與否的評估，以及制定各類審批事項和非行政許可事項的審核標准和目錄編制標准，推動行政審批改革進一步走向科學、規范和深入。
第六，進一步發展和規范行業專業性評估市場。一是要由政府出面來規范專業性評估種類項目，壓減不必要的評估﹔二是降低評估成本，降低企業創業和發展的門檻﹔三是通過政策杠杆來推動合乎資質要求的專業性評估機構和專業隊伍的發育，尤其是在市縣一級發展可能的評估機構，建議以“非禁即入”為市場的准入原則，擴寬市場准入大門，大力培育、扶持新進入的中介服務機構﹔四是用政策促進行業協會承擔相應的職能任務。與審批制度改革相關的職能比如環境評估、土地評估、規劃評估、項目可行性評估、建筑評估等，都可以通過行業協會和一些市場上的中介機構按照公認行業標准來做。
[作者簡介] 張佔斌，國家行政學院經濟學教研部主任、教授、博士生導師。
（文章來源：行政管理改革）
參考文獻
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