李志明：企業職工基本養老保險中的責任分配

[摘 要] 在企業職工基本養老保險制度從“國家/企業”模式向社會保險模式轉型過程中，國家（政府）、企業和個人在制度變革、資金供給以及管理監督等方面的責任分配也從失衡走向相對均衡。當然，上述三方主體在企業職工基本養老保險制度中的責任分配還面臨著“相互轉嫁”、“邊界模糊”等現實困境。目前的困境是多種因素造成的，對此，本文提出通過明確國家（政府）責任厘清國家（政府）、企業和個人責任邊界，合理分配各方責任。

[關鍵詞] 企業職工基本養老保險﹔責任分配﹔問題﹔原因﹔出路

[中圖分類號] D92 [文獻標識碼] A

企業職工基本養老保險制度作為未來養老金並軌方案中設想的目標制度，其不斷發展完善對於整個中國養老保障體系建設而言至關重要。完善職工基本養老保險制度，健全國家（主要為政府）、企業和個人等三方主體之間的責任分配機制又是其中的關鍵環節。

本文旨在通過回顧總結建國以來企業職工基本養老保險制度變遷過程中，國家（政府）、企業和個人在推動制度變革、進行資金供給、開展管理監督等方面責任分配的總體演變，分析當前國家（政府）、企業和個人責任分配格局中存在的問題及其原因，探詢優化企業職工基本養老保險制度責任分配機制的出路，為正在設計中的養老金並軌方案提供參考。

一、整體變化：從失衡到逐漸均衡

企業職工基本養老保險制度發展變遷歷程可以分為兩個大的發展階段：1951年至1983年的傳統養老保險時期和1984年至今的社會養老保險探索與完善時期。

（一）傳統養老保險制度下的責任分配

1951-1966年期間，中國仿效蘇聯“國家保險”模式建立了具有明顯計劃經濟時代特征、由工會系統主導的“國家統籌和企業保險”相結合的“國家/企業保險”制度。該制度模式以國家（勞動部門和工會組織系統）為實施和管理主體，國家和企業共同負擔保險費用 ，形成了國家和企業一體化的養老保險模式。“文化大革命”發生后，“國家/企業保險”制度模式受到極大沖擊，正常的退休制度遭到了嚴重破壞。1969年2月10日，財政部《關於國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，將城鎮企業職工養老保險從“國家/企業保險”模式改為“純粹的企業保險”模式。“文化大革命”后，中國首先著手恢復被“文化大革命”擾亂的正常勞動保險工作秩序，在適當提高退休待遇標准的同時，基本延續了原來的工人退休、退職辦法，並沒有立即進行養老保險制度改革。

在傳統養老保險時期，國家（政府）、企業和個人之間形成了“就業—福利—保障”三位一體的制度結構，社會保障與就業高度重合，國家實際上承擔了所有風險，從而隱含了計劃經濟體制下國家和企業職工之間特有的隱性養老金社會契約：國家通過企業支付給個人低工資，以便積累更多的資本進行統一調配使用，並通過企業為職工提供各項福利措施﹔相應地，個人退休前獲得低工資並將應得的養老金受益權轉化為國有或集體資產的一部分，以此獲得無須以繳費作為對價的老年生活保障。在這其中，企業深度介入到養老保險制度中，既承擔該制度全部財政負擔，又參與具體管理服務。

在政企不分、實行統收統支財政體制的計劃經濟時代，各個企業承擔的責任隻不過是國家責任的延續，企業失去了創造並擴大該制度保障資源的內在動力，個人更是無需考慮該制度的成本收益問題，國家成為了該制度的最終責任主體，社會保險也失去了促進經濟發展的動力機制。不管是在推動制度變革方面，或是進行資金供給方面，還是開展管理監督方面，國家（政府）都發揮了主導作用，而企業則具體負責執行和落實，個人在企業職工基本養老保險制度中幾乎不須承擔直接責任。

因此，計劃經濟時期，整個企業職工基本養老保險制度內生於計劃經濟時代並與所處時代的主體制度緊密關聯，其發展演進受到政治因素的決定性影響、由國家主導經歷了強制性制度變遷過程。國家（政府）、企業和個人在該制度中責任分配總體上處於失衡狀態，國家（政府）在其中的責任可以稱得上是“無所不包”。[1]

（二）社會養老保險的探索與完善時期的責任分配

20世紀80年代中期以后，城鎮企業職工養老保險制度改革的主要方向是探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的獨立於企業之外、資金來源多元化、管理服務社會化的社會養老保險制度。經過20多年的改革探索，與市場經濟體制相適應、以“社會統籌和個人賬戶相結合”為制度架構的新型社會養老保險制度已經初步定型穩定，今后的主要任務已經轉變為制度優化。在這個過程中，國家（政府）、企業和個人之間的在養老保障上的權利和義務關系更加顯性化和法定化：國家主導建立並運行社會化的養老保險制度為企業職工提供老年生活保障並對該制度進行財政兜底，職工個人參保繳費並達到法定要求后享受養老保險待遇，企業在承擔相應繳費責任后逐漸從職工養老保險管理服務具體事務中解脫出來。

具體而言，企業職工基本養老保險改革採取“漸進改革、試點先行”的策略，先期是部分地區和企業在原有制度安排及其法律制度沒有發生改變的情況下自下而上開始嘗試進行退休費用統籌改革﹔后來，國家（通過中央政府）自上而下主導了整個改革事業，幾乎每一次改革措施都是先經過個別地區試點再逐漸擴展到更大范圍試點，“抓好試點、以點帶面”，最終走向全面發展。當然，企業職工基本養老保險制度轉型並不是在一套事先規劃好的路線圖和時間表的指導下有計劃、有步驟地實現過渡，而是在明晰發展方向和確定制度框架的基礎上，在實施過程中不斷改進、不斷完善。特別是“統賬結合”制度模式實施后，中央政府、地方政府以及勞動部門和財政部門也是不斷出台各種文件和規定解決不斷出現的各種問題。[9]可以稱得上是“在改革中不斷完善，在完善中實現轉型”。如果說企業職工養老保險制度改革初期，由於目標和路徑模糊、缺乏經驗而採取“摸著石頭過河”的改革方式並且放任自下而上的誘致性制度變遷是無奈之舉，並且在當時的社會經濟情勢下還具有合理性和進步意義的話，那麼，當20世紀90年代初制度改革目標日益清晰后，轉為由中央政府主導並且自上而下整體推進制度轉型則是對正常狀態的理性回歸。

在企業職工基本養老保險資金供給和管理監督責任分配方面，則呈現出明顯的重心轉移、責任下移趨勢：其中，資金供給方面是從由國家/企業獨立承擔轉變到國家（政府）、企業和個人三方共同承擔，責任重心逐漸從“國家/企業”轉移到“企業/個人”﹔管理監督方面則是從由勞動部門和工會組織系統負責，轉變到勞動保障部門和社會主體共同開展，責任重心逐漸從“國家/企業”轉移到“國家/社會”。這樣一來，國家對於企業職工基本養老保險的責任相比計劃經濟時期有所減輕，但仍發揮主導作用﹔企業徹底從該制度管理服務事務中解脫出來，轉而承擔有限的資金供給及監督責任﹔職工個人從計劃經濟時期純粹的福利享受者變成了社會養老保險中的責任分擔者，自我責任意識不斷增強﹔上述三方主體以外的社會主體也被納入到責任主體范疇中來，就受委托事項提供對應的相關服務。因此，這一階段，國家（政府）、企業和個人在企業職工基本養老保險制度中的責任分配逐漸走向均衡，國家（政府）在其中“有所為、有所不為”。[2]

二、存在的問題：相互轉嫁責任與責任邊界模糊

在企業職工基本養老保險制度轉型過程中，國家（政府）、企業和個人存在著相互轉嫁資金供給責任的問題。[3]這主要表現在以下兩個方面：

一是在化解隱性債務和轉制成本時存在著國家（政府）向企業和個人轉嫁的問題。1998年以前，國家（政府）事實上回避著對企業職工基本養老保險制度改革的財政責任，1998年以后雖然開始承擔財政補貼責任，但是迄今為止仍然沒有建立專門的隱性債務和轉制成本化解機制，而是直接將它向企業和個人轉嫁。其中，國家（政府）向企業轉嫁資金供給責任是通過向企業征收超高的基本養老保險費來實現的。我國企業名義上需要按照職工工資總額的20%向社會保險機構繳納養老保險費，部分地區企業的實際繳費率甚至高達24.5%。[4]國家（政府）向個人轉嫁資金供給責任，則突出表現在挪用職工個人賬戶資金用於當期養老金發放，造成個人賬戶長期“空賬”運行。

二是企業和個人在承擔資金供給責任時也存在向國家（政府）轉嫁的問題。企業向國家（政府）轉嫁基本養老保險資金供給責任的情形，主要包括不為職工申請辦理社會保險登記、拖欠基本養老保險費以及少繳、漏繳基本養老保險費等。如2013年，全國清繳收回企業欠繳養老保險費560億元﹔實地稽核查出企業少報漏報參保職工779萬人次，少繳漏繳社會保險費34.2億元。[5]個人向國家（政府）轉嫁基本養老保險資金供給責任主要表現在提前退休和冒領基本養老保險待遇。提前退休會減少基本養老保險基金收入而增加基金支出。目前，全國各地存在規模較大的提前退休現象。[6]其中，通過辦理病退和特殊工種提前退休是主要途徑。另外，違規冒領基本養老保險待遇的情形也較多，在2013年通過社會保險基金稽核，全國共查出3.5萬人冒領1.27億元。[7]

三是國家（政府）、企業和個人在企業職工基本養老保險制度責任分配中還存在邊界模糊的問題。這主要表現在：1.行政機關和立法機關之間在企業職工基本養老保險制度建設方面存在責任混亂現象，本應由立法機關制定法律來規范的制度建設事項卻由行政機關（特別是國務院）通過規范性文件來確定。2.國家（政府）對養老保險的財政補貼規模持續擴大，2013年已經達到3019億元，但是，卻沒有法定化、比例化，國家（政府）在這方面的責任無邊界。3.不同層級政府之間責任劃分還未能夠真正理順。例如，中央政府承擔了主要的財政補貼責任，但基本養老保險卻一直處於地方統籌層次，造成中央政府和地方政府之間事權和支出責任不相適應。4.政府職能部門之間責任劃分不明晰導致“越位”與“缺位”並存。例如，20世紀80年代中國人民保險公司就曾介入城鎮集體企業養老保險，國家體改委也曾和勞動部爭搶企業職工基本養老保險制度改革主導權。另一方面，這些部門卻沒有切實加強對企業職工基本養老保險制度運行的監管，導致貪污、挪用養老保險基金的違法行為在一段時間內普遍存在。5.部分地區職工個人在繳納基本養老保險費時存在不規范的現象，名義繳費工資與實際工資存在較大差別，導致所負責任不盡相同。[8]

三、誘因分析：多因素綜合決定

國家（政府）、企業和個人在企業職工基本養老保險制度中的責任分配之所以出現上述問題，既有路徑依賴和制度慣性的原因，也有體制機制和資源能力方面的原因，還有無法避免的道德風險因素的影響。

從路徑依賴和制度慣性方面的原因來看，主要表現在對國家（政府）主導和企業包辦勞動保險等傳統做法的沿襲以及對新時期“摸著石頭過河”的漸進式改革方式的依賴。[9]正是由於這些因素的存在，國家（政府）才會自然而然地選擇依靠企業超額繳納基本養老保險費來償還隱性債務和轉制成本，並挪用個人賬戶資金用以支付當期發生的養老金，也才會導致國家（政府）對其自身和企業、個人在企業職工基本養老保險制度轉型過程中的責任分配和承擔機制“不作為”，致使各方責任邊界模糊[10]、長期處於不確定狀態。

從體制機制和資源能力方面的原因來看，主要表現在企業職工基本養老保險管理監督體制不完善以及國家（政府）在該制度中財政能力有限。我國企業職工基本養老保險管理監督存在著中央、省級、地市級、縣區級等四個層級，各級社會保險機構既要接受同級政府的行政領導，又要接受上級職能部門的業務指導，這樣做的直接結果是責任分工關系復雜、管理協調成本高，導致養老保險管理監督效率下降、稽核監察能力削弱，客觀上影響了政府在養老保險中各項責任的充分履行。同時，我國養老保險基金監管方面實行多部門共同負責的分散監管模式，容易推高監管主體間協調成本並導致監管真空，致使養老保險基金安全性受到損害。此外，相比其他經濟發達、福利健全的國家，我國所處經濟發展階段能夠承受的財政汲取規模還較小，能夠用於企業職工基本養老保險制度的資源也有限，這也從根本上制約了國家（政府）在該制度中的財政能力，並影響到它對該制度資金供給責任的承擔。

從道德風險方面的原因來看，主要表現在政府、企業和個人在企業職工基本養老保險制度中的故意回避責任或非法謀取利益的自利性和非理性行為。例如，由於地方政府自利性的存在，當期養老保險費收支相抵后留有結余的省份不願意“吃虧”，而當期收不抵支的省份卻希望“搭便車”、“佔便宜”，導致基本養老保險基金全國統籌至今仍遙遙無期﹔由於自利性的經營目標，許多企業往往會主動和職工個人私下達成“君子協議”，以適當提高工資待遇換取不繳或少繳養老保險費，而職工個人由於當期能夠獲得“高工資”，甘願冒著未來養老金權益受損的風險予以配合，致使基本養老保險費征繳率長期無法提升﹔至於職工個人千方百計謀求提前退休甚至冒領基本養老保險待遇，就更是由於道德風險所致了。

四、出路探詢：明確國家（政府）責任是關鍵中的關鍵

不管是在企業職工基本養老保險的制度變革、還是在資金供給，抑或是管理監督方面，國家（政府）在三方責任主體中都始終處於主導和主動的一方，企業和個人則相對被動。在這種博弈格局下，要想分配好國家（政府）、企業和個人的責任，明確國家（政府）的責任是關鍵中的關鍵。國家（政府）責任明確了，企業和個人的責任邊界也就隨之清晰劃定了。作為企業職工基本養老保險制度的主導者，國家（政府）無疑承擔著許多重大責任。這些責任包括制政立法推動制度變革、資金供給承擔財政責任、管理監督保障高效運行，亦即本文前面幾個部分中談到的三個方面的責任。

在制度變革方面。國家（政府）的責任是相對清晰的，即起到主導作用。在這其中，作為行政機關的中央政府應當作為公共利益的代言人，通過立法建議推動企業職工基本養老保險業已定型穩定的制度模式、體制機制、政策設計法制化，並監督制度實施。從維護制度統一的角度出發，地方政府在制度變革方面應多一些保守和審慎、少一些創新和激進，在貫徹落實上下功夫。立法機關特別是全國人大及其常委會則是通過立法，切實承擔起確立企業職工基本養老保險制度及修正、完善制度的決策責任。

在資金供給方面。一是應當明晰國家（政府）對企業職工基本養老保險制度的供款責任並將其比例制度化。有鑒於未來養老金制度並軌方案的基本設想是將機關事業單位養老制度向企業職工基本養老保險轉型並軌，國家（政府）既要以雇主身份為機關事業單位工作人員參加“職工基本養老保險”（保障對象包括機關事業單位工作人員以及企業職工）承擔繳費責任，同時還需要承擔公共財政責任為該制度提供補貼的責任。二是明確劃分中央政府和地方政府對企業職工基本養老保險制度的財政責任。根據基本養老保險基金統籌層次，合理確定事權在不同層次政府中的分配體系，再根據事權與支出責任相適應的原則，在完善財政轉移支付制度的基礎上，確保各級財政對企業職工基本養老保險的支出。三是妥善處理好企業職工基本養老保險制度的歷史責任。對於未顯性化的隱性債務和已經顯性化的轉制成本的化解，應當明算賬、細分賬，並根據企業隸屬關系以及企業各自負擔的“老人”和“中人”的數量情況，劃分中央和地方在償還歷史債務中應當承擔的責任，通過編制詳盡的歷史債務償還長期規劃由多屆政府在一個較長歷史時期內，採取在各級財政預算中建立穩定的歷史債務償還機制、劃撥和變現部分國有資產、提高國有企業上繳利潤比例乃至發行社會保險特別國債等方式來逐步消化。

在管理監督方面。應著眼於減少管理層級、提高運行效率、加強稽核監察，強化主管部門職責，推行行政問責制。具體而言，可以通過虛置或取消地市級社會保險機構、減少管理層級的基礎上，改屬地管理為垂直管理。在中央，企業職工基本養老保險主管部門仍是人力資源和社會保障部﹔在省級以及縣級層次的社會保險管理機構則從財務和人事上獨立於同級政府，而接受上級社會保險管理機構的領導來管理本行政區劃內的養老保險事務。同時，強化主管部門的監督職責，大力推進行政問責制，賦予主管部門切實的職責與權力是要求其承擔責任的必要條件。誰負責、誰監管，應當成為劃分部門權責的主要依據。

 [作者簡介] 李志明，國家行政學院社會和文化教研部副教授。

（文章來源：行政管理改革）

參考文獻

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